Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, departamento del Valle del Cauca y la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca). Asunto: autoridad competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional.

Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El señor Kamel José Huayek Assis es afiliado de la AFP Colfondos, en adelante Colfondos, y está realizando los trámites para el reconocimiento de su pensión en el Régimen de Ahorro Individual3. 2. El afiliado laboró para la ahora ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca) durante el periodo que va del 11 de abril de 1988 al 10 de abril de 1989, y con el apoyo de Colfondos, solicitó al hospital el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al periodo laboral indicado4. 3.

En respuesta del 27 de marzo del 20245 a dicha solicitud, la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca) manifestó no ser la entidad competente para 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 SAMAI, Archivo: DEMANDA POR VENTANILLA VIRTUAL.

Doc: 1_DemandaWeb__conflictodecompetenc(.pdf) 4 SAMAI, Archivo: DEMANDA POR VENTANILLA VIRTUAL. Doc: 1_DemandaWeb__conflictodecompetenc(.pdf) 5 SAMAI, Archivo: DEMANDA POR VENTANILLA VIRTUAL. Doc: 3_DemandaWeb__PruebasHuayekAssis(.pdf) NroActua 2 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 responder por el bono pensional, debido a que la Ley 1438 del 2011, en su artículo 78, eximió a las empresas sociales del Estado del pago de dicho pasivo, en tanto que para el 31 de diciembre de 1993, no contaban con personería jurídica.

Además, antes de esa fecha, tales hospitales estaban sometidos al régimen departamental, en materia pensional. Por ende, señaló que era la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, la entidad que debía resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, en favor del señor Huayek Assis. 4. En noviembre de 2024, Colfondos presentó ante la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, un derecho de petición, solicitando el pago de la obligación pensional descrita, en favor del señor Kamel José Huayek Assis 6. 5.

La Secretaria de Salud del Departamento del Valle del Cauca, mediante comunicación del 10 de diciembre de 2024, le manifestó a Colfondos, que no era competente para definir el reconocimiento y pago del bono pensional enunciado, pues el señor Huayek Assis quedó inscrito en calidad de beneficiario retirado de la ahora ESE Hospital Gonzalo Contreras, y no se había suscrito hasta el momento contrato de concurrencia relacionado con el pasivo pensional del personal retirado de ese hospital, entre la Nación y las entidades territoriales.

En ese orden, a su juicio, la ESE en mención era la llamada a responder por ese pasivo pensional, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, hasta tanto se surtiera la totalidad del procedimiento consagrado en el Decreto 586 de 2017, sin perjuicio de que luego del pago se pudiera hacer el cruce de cuentas que corresponda7. 6.

Finalmente, Colfondos presentó también derecho de petición ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público8; entidad que en comunicación del 24 de diciembre de 2024 afirmó que, dado que a la fecha no se había realizado la suscripción de un contrato de concurrencia para financiar el pasivo del personal retirado de la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión, le correspondía al mencionado hospital responder por ese pasivo - esto es, presupuestar y pagar las obligaciones correspondientes -, en su calidad de entidad empleadora, conforme a lo establecido en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, sin perjuicio de que esos pagos pudieran ser devueltos, una vez se celebre el contrato de concurrencia, si a ello hubiera lugar9. 7.

Por lo anterior Colfondos le solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el presunto conflicto administrativo de competencias entre la ESE Hospital Gonzalo 6 SAMAI, Archivo: DEMANDA POR VENTANILLA VIRTUAL. Doc: 3_DemandaWeb__PruebasHuayekAssis(.pdf) NroActua 2 7 SAMAI, Archivo: DEMANDA POR VENTANILLA VIRTUAl. Doc: 1_DemandaWeb__conflictodecompetenc(.pdf) 8 SAMAI, Archivo: DEMANDA POR VENTANILLA VIRTUAL.

Doc: 3_DemandaWeb__PruebasHuayekAssis(.pdf) NroActua 2 9 SAMAI, Archivo: DEMANDA POR VENTANILLA VIRTUAL. Doc: 3_DemandaWeb__PruebasHuayekAssis(.pdf) NroActua 2 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 Contreras de la Unión (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con respecto a la entidad a la que le corresponde adelantar el reconocimiento y pago del mencionado bono, en favor del señor Kamel José Huayek Assis, por el periodo de tiempo comprendido entre el 11 de abril de 1988 y el 10 de abril de 1989.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 024 del 30 de enero de 2025 en la secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, contados del 31 de enero al 06 de febrero de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto10.

Consta que la secretaría comunicó el presente asunto11 a Colfondos, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento del Valle del Cauca, a la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), al señor Kamel Jose Huayek Assis12 y al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos. En informe secretarial del 7 de febrero de 202513 se precisó que, dentro del término de fijación en lista, el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron consideraciones.

Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. El 17 de marzo de 202514, por decisión del despacho ponente, se expidió un auto para mejor proveer, con el fin de obtener información que clarificara el periodo laborado por el beneficiario en la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca) y el aporte de documentos adicionales.

Según informe secretarial del 26 de marzo de 2025, la AFP Colfondos allegó información al expediente15. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 10 SAMAI, Expediente digital, Documento: POR EDICTO 11 SAMAI, Expediente digital, Documento: 9ED_08Informedecomunicac(.pdf) NroActua 3 12 SAMAI, Expediente digital, Documento: EXPEDIENTE DIGITAL.

Se le envió comunicación adicional al señor Kamel Jose Huayek Assis al recibir información adicional de contacto (correo electrónico), el 3 de febrero de 2025. 13 SAMAI, Expediente digital, Documento: 23ALDESPACHOPOR_InformeSecretarialRa(.pdf) NroActua 10 14 SAMAI, Expediente digital, Documento: Auto para mejor proveer. 15 SAMAI, Expediente digital, Documento:29INFORMESECRETA_20250025INFORMESECRE(.doc) NroActua 16 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 1.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público16 En los alegatos presentados a la Sala, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó su falta de competencia para resolver el asunto de la referencia, por considerar que no le correspondía el reconocimiento o pago del pasivo pensional reclamado en favor del señor Kamel Jose Huayek Assis, pues considera que esa responsabilidad es competencia de la entidad empleadora, es decir, de la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca).

Al respecto, sostuvo que con la Ley 60 de 1993 se creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, con el fin de que la Nación y las Entidades Territoriales colaboraran con la financiación del pasivo causado al 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones, en favor de los funcionarios y exfuncionarios del sector salud que fueran beneficiarios.

Posteriormente, mediante el Decreto 530 de 1994 se definieron los trámites y el funcionamiento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, y a su vez se estableció la forma de financiación de ese pasivo, por parte de las entidades concurrentes, así como los parámetros para la realización de los contratos correspondientes. Manifestó que, con la expedición de la Ley 715 de 2001 se suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y se trasladó la responsabilidad financiera de la Nación, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que no significó en modo alguno, que los empleadores no estuvieran obligados a cumplir con sus obligaciones consagradas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de 2017, pues, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público no se le impuso ninguna ley, con la que debiera asumir el pasivo de los hospitales y entidades de salud.

Tales entidades, en calidad de empleadoras, son las que deben responder por el pasivo enunciado, hasta que se celebren los cruces de cuentas respectivos y los contratos de concurrencia. Ahora bien, respecto del caso del señor Kamel Jose Huayek Assis, constató que el trabajador quedó inscrito como Beneficiario Retirado de la ahora ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca); situación regulada por el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997, que permitía que para esos casos no se calculara una reserva pensional para financiar ese pasivo, pues se trataba de un pasivo incierto, exigible solo si se acreditaban la totalidad de los requisitos pensionales.

En ese orden consideró que, al no incluirse ese pasivo para los beneficiarios retirados, son los hospitales y/o las entidades de salud, las que responden por esas obligaciones, según el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, pues es competencia de la Nación y de las 16 SAMAI, Expediente digital, Documento: RECIBE MEMORIALES ONLINE Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 entidades territoriales de pagar los compromisos laborales descritos, sólo nace con la suscripción de los contratos de concurrencia. Por lo tanto, el encargado en este caso de reconocer y pagar la cuota parte pensional que se reclama, debe ser la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca) en su calidad de empleador, lo que implica que debe cumplir con el reconocimiento y pago de esa obligación, hasta tanto se suscriba un nuevo contrato que financie al personal retirado del hospital.

Refirió que, según lo informado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento del Valle del Cauca y la ESE Hospital Gonzalo Contreras, lograron la expedición reciente de la Resolución 3774 de 2024, que reconoció el pasivo pensional de los beneficiarios retirados de la señalada institución de salud, entre los que se encuentra el solicitante.

En virtud de lo anterior, está en proceso de elaboración el convenio de concurrencia correspondiente, de manera que, una vez se cuente con las respectivas fuentes de financiación, se procederá a la suscripción del mismo. Por lo tanto, concluyó esa cartera ministerial que, mientras se terminan estos trámites administrativos para la firma del contrato de concurrencia, debería la empleadora cancelar directamente a Colfondos el valor correspondiente de la cuota parte pensional del señor Kamel Jose Huayek Assis; dinero que puede serle reintegrado, una vez se suscriba el referido convenio de concurrencia. 2.

El departamento del Valle del Cauca17 Mediante memorial dirigido a la Sala, el departamento del Valle del Cauca señaló que revisada la historia laboral del señor Huayek Assis, no encontró registro alguno de la vinculación laboral del beneficiario con la entidad territorial, por lo que el departamento del Valle del Cauca considera, que no es competente para la emisión del bono pensional solicitado.

Indica ese departamento, que según la ley, la entidad que tenga registro laboral con el trabajador es la que debe ser la encargada de emitir el bono pensional, y al no existir evidencia de un vínculo laboral del afiliado con el departamento del Valle del Cauca, la obligación de expedir dicho bono no puede recaer sobre esa entidad territorial.

Acompañó al memorial, para el efecto, respuesta de la Subdirectora de Gestión Humana de la entidad territorial, en la que se indica que revisadas las bases de datos de la Administración Central Departamental, no se encontró historia laboral alguna del beneficiario. También, adjunta copia de la Resolución núm. 1977 del 20 de diciembre de 2024 proferida por el Departamento Administrativo de Desarrollo Institucional del departamento del Valle del Cauca, mediante la que se contesta el derecho de petición 17 SAMAI, Expediente digital, Documento: RECIBE MEMORIALES ONLINE Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 presentado por Colfondos, y en la que se objeta la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional18.

A este respecto manifiestó que se deben seguir los procedimientos que consagra el Decreto 530 de 1994 y el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, por lo que, hasta tanto la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle) no se adscriba al Fondo del Pasivo Prestacional, no podrá el ente territorial celebrar el contrato de concurrencia ni pagar ningún concepto de pasivo pensional de trabajadores de la salud.

Adujo que como el señor Kamel Jose Huayek Assis ostenta la calidad de retirado de la entidad de salud, es a la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle) a quien le compete el pago de la obligación pensional solicitada, dado que, como no se apropiaron recursos por tratarse de un pasivo incierto, continuán siendo esas entidades de salud las responsables de reconocer y cancelar esas obligaciones, hasta tanto no se celebren los contratos de concurrencia que correspondan. 3.

ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca)19 Si bien la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle) no presentó alegatos ante esta corporación, su posición sobre el conflicto puede extraerse de la respuesta dada por esa entidad a la petición presentada por Colfondos, el 27 de marzo de 2024. En ese pronunciamiento, la ESE le informó a Colfondos que carecía de competencia para el reconocimiento y pago del bono pensional reclamado en favor del señor Huayek Assis, ya que para las fechas indicadas - del 11 de abril de 1988 al 10 de abril de 1999-, esa entidad hospitalaria llamada en su momento Hospital San Esteban, dependía administrativa y financieramente del departamento del Valle del Cauca y de la Nación. Además, la Ley 1438 de 2011 (artículo 7820) eximió a las ESE, en general, del pago del pasivo pensional, en tanto que para el 31 de diciembre de 1993, no contaban con 18 En esa resolución se objeta «la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional Tipo A modalidad 2/1 en calidad de Contribuyente (…) del(a) señor(a) KAMEL JOSE HUAYEK ASSIS (…) realizada por… Colfondos, teniendo en cuenta que el reconocimiento y expedición del bono pensional debe ser realizado por la institución de salud donde laboró el (la) afiliado (a)». 19 SAMAI, Expediente digital, Documento: 3_DemandaWeb__PruebasHuayekAssis(.pdf) NroActua 2 20 Artículo 78.

Pasivo Prestacional de las Empresas Sociales del Estado e instituciones del sector salud. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías. //Parágrafo.

Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 personería jurídica. De este modo, mal podría afirmarse que la ESE es la encargada de asumir las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, pues para esa fecha, el ente hospitalario sólo exista como una dependencia del Servicio Seccional de Salud del Valle del Cauca.

Así, en virtud de la Ley 100 de 1993, artículo 242, la entidad territorial estaba en la obligación de seguir presupuestando y pagando las pensiones, pues, aunque los hospitales fungieron como empleadores, en su momento no contaban con capacidad jurídica para asumir obligaciones. En se orden concluyó que, como no le corresponde asumir el pago del bono pensional a las ESE, la secretaría departamental de Salud del Valle es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional.

IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) el presente conflicto de competencias se ha configurado, efectivamente, entre una autoridad del orden nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y dos entidades del nivel territorial: el departamento del Valle del Cauca y la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca). ii) Está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, toda vez que se refiere a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Kamel Jose Huayek Assis, correspondiente al tiempo que laboró en el Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), hoy empresa social del Estado, por el periodo comprendido entre el 11 de abril de 1988 y el 10 de abril suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.

El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. //Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 de 1989; y iii) la ESE, el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, niegan tener competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional solicitado. Conforme con lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.

Suspensión de términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»21. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), modificado en su inciso 3.° por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de 21 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Se precisa que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes enunciados, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional relativo al tiempo en que laboró el señor Kamel Jose Huayek Assis en la hoy ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), por el periodo comprendido entre el 11 de abril de 1988 y el 10 de abril de 1989.

El conflicto surge, porque, de un lado, el departamento del Valle del Cauca objetó la cuota parte del bono pensional solicitado por Colfondos, por considerar que el señor Huayeck Assis, al encontrarse registrado como beneficiario entre los trabajadores retirados de la entidad hospitalaria, no está cobijado por los dineros reservados del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud que existen.

La entidad territorial señaló que el pago del pasivo establecido en los contratos de concurrencia suscritos en la actualidad por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, no cobijan a los trabajadores certificados como retirados a 31 de diciembre de 1993 de las entidades hospitalarias. Por lo tanto, mientras se celebran los contratos de concurrencia correspondientes, que están en trámite, es al Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), a quien le corresponde cubrir el bono pensional.

Del otro lado, la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca) precisó que no es competente para efectuar el reconocimiento y pago del pasivo pensional del personal retirado con anterioridad al 31 de diciembre de 1993, dado que para esa fecha era ese hospital una dependencia del Servicio Seccional de Salud del Valle del Cauca y como entidad, era un hospital público que no contaba con personería jurídica.

Además, la Ley 1438 de 2011 (artículo 78 ) eximió a las ESE, en general, del pago de ese pasivo pensional, por las razones enunciadas. Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que según la Ley 60 de 1993, la Nación y los entes territoriales deben concurrir en la financiación del pasivo causado a 31 de diciembre de 1993 por las entidades hospitalarias públicas.

Sin embargo, dicha ley no prescribió la asunción del pasivo del personal certificado como retirado por parte de los concurrentes, pues se trataba de un pasivo contingente. En consecuencia, el pasivo causado por los servicios prestados a cualquier institución de salud es y continuará siendo responsabilidad de las entidades de salud, en su condición Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 de empleadoras de los beneficiarios, las cuales deberán agotar el procedimiento legal dispuesto, para que entonces los concurrentes puedan cumplir con su obligación de financiarlo, a partir de la celebración de los contratos de concurrencia. En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala revisará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud.

Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. v) Los bonos pensionales. Reiteración. vi) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.

Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración22 Decreto Ley 2470 de 196823 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º). Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°).

Al definir los niveles del sistema24, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000- 2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213-00. 23 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 24 Decreto Ley 2470 de 1968.

Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.

El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 La Ley 9ª de 197325 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.

En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.

De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197526 El artículo 1° del referido Decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».

Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o 25 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 26 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5). Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2).

Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».

También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).

Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).

Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 350 de 197527 27 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.

Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197528 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).

Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).

Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaran servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).

De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).

Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo 28 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12). En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13).

Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17).

Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19). Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas, la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21).

Decreto Ley 694 de 197529 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles - creados por ley, ordenanza o acuerdo- y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.

Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).

Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 29 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración30 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad31, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud.

Ley 10 de 199032 Esta ley dispuso lo siguiente: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º). ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación. iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud». iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud. v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).

También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas, la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019- 00213-00. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 32 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.

Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.

De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199333 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.

Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración34 Ley 60 de 1993 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud35 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993. 33 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0; del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y del 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 35 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33.

Fondo Prestacional del Sector Salud. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector, con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) las de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.

Ley 100 de 199336 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.

A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. 36 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.

Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.

PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subrayado la por fuera del texto] Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.

Decreto reglamentario 530 de 199437 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así: Artículo 2o. Objeto del Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.

Parágrafo. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Subrayado por fuera del texto] 37 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el Fondo del Pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8.º del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1 y 2 del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese Fondo del Pasivo.

Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.

Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional.

Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional. Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del Fondo del Pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.

El citado decreto en el Capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.

Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199738 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: Artículo 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.

En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.

Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales” [subrayado la por fuera del texto]. Por último, respecto al régimen de concurrencia, tratándose de instituciones privadas del sector salud, el Decreto 530 de 1994, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios. 38 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 Ley 715 de 200139 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado Fondo del Pasivo.

Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.

Por su parte, el artículo 62 Ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:

ARTÍCULO

62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.

PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subrayado la por fuera del texto] Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, 39 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). Decreto Reglamentario 306 de 200440 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar.

También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva, indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.

Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [Subraya la Sala] Por su parte, el artículo 8 reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud.

Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201041, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en este decreto, por considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta de que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales. 40 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.». 41 Consejo de Estado- Sección Segunda-.

Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta, a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional.

En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil42 señaló: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.

“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.

Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […] En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Subrayado la por fuera del texto] Ley 1438 de 201143 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que: Artículo 78.

Pasivo Prestacional de las Empresas Sociales del Estado e instituciones del Sector Salud. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. 43 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías. Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.

El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto] El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.

Decreto 700 de 201344 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.

Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.

En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: 44 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1o de enero de 1994». • Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». • La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia».

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo.

Decreto Único Reglamentario 1068 de 201545 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de este decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».

Decreto 586 de 201746 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la 45Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 46Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.). Entre las consideraciones para la expedición del decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […] Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto.

Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] [Subraya la Sala] En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento.

Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».

Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlo a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.

Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.

De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación, para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.

El decreto también indicó que efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).

A la par, el parágrafo 2° de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199347.

Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, el personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.

En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el 47 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).

En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4. Conclusiones del recuento normativo. Reiteración48 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: Sistema Nacional de Salud a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968 con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).

Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.

En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)49. 48 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023.

Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. 49 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.

La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”».

La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).

Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).

Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia50, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.

Las dos últimas clases de instituciones o inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975. En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).

TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 50 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).

De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015).

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 5.5. Los bonos pensionales. Reiteración51 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad52, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.

El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así: Artículo 115. Bonos Pensionales. (Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995). Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.

Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […]. [subraya y resaltado de la Sala].

La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor: Artículo 121. Bonos Pensionales y Cuotas Partes a cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo 51 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisiones del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0 y del 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 52 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.

Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o la entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.

A partir del 1 de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 6. Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento del Valle del Cauca es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Kamel Jose Huayek Assis con relación al desempeño de sus labores en la hoy ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), por el periodo comprendido entre el 11 de abril de 1988 y el 10 de abril de 1989.

Lo anterior con fundamento en lo siguiente: i) Desde 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban los servicios de salud se consideraban adscritas al sistema. ii) El Hospital San Esteban, hoy la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), se creó mediante el Decreto No 4 de 194653, para luego transformar su naturaleza jurídica mediante el Acuerdo 009 de 199554.

En marzo del 2008 cambió de nombre a Hospital Gonzalo Contreras, en honor a quien fuera su gerente por más de 26 años. 53 https://www.hospitalgonzalocontreras.gov.co/entidad/mision-y-vision 54 SAMAI. Expediente Digital. DEMANDA POR VENTANILLA VIRTUAL. Doc:3_DemandaWeb__PruebasHuayekAssis(.pdf) NroActua 2. Respuesta del Hospital del 27 de marzo de 2024, al derecho de petición presentado por Colfondos.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 iii) Por lo tanto, para el periodo por el cual se solicita el bono pensional, es decir, entre el 11 de abril de 1988 y el 10 de abril de 1989, el Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca) fungía como una dependencia administrativa del departamento del Valle del Cauca, pues estaba integrado al Servicio Seccional de Salud del Valle del Cauca y dependía administrativamente del mencionado departamento.

Por lo tanto, a 31 de diciembre de 1993, el hospital en mención no operaba todavía como una ESE iv) Así las cosas, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que es el departamento del Valle del Cauca, el que estaba prestando los servicios de salud directamente y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones correspondientes. v) Asimismo, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, «pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993»55. vi) Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y por ende, su administración estaba a cargo de los departamentos, lo cual conlleva a que tal obligación deba cumplirse a través de las entidades territoriales a las cuales aquellos se encontraban adscritos. vii) En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud.

Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. 55 Parágrafo del artículo 78 de la Ley 1438 de 2011. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 viii) El artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, es claro en indicar que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo dispone que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993. ix) Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere a ente territorial y hospitales públicos, lo hace bajo el presupuesto de que, antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y, por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encontraban adscritas, dado que su administración estaba a cargo de los departamentos y el Gobierno nacional. x) De acuerdo con lo anterior, en este caso, la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión y el departamento del Valle del Cauca debían entregar la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y estas dos últimas entidades debían celebrar el contrato de concurrencia para realizar el pago del bono pensional que le corresponde al señor Kamel Jose Huayek Assis, como al parecer lo vienen haciendo, porque ya se está adelantando el trámite de suscripción del contrato de concurrencia para el personal retirado a diciembre de 1993, del mencionado hospital. xi) En consecuencia, la entidad competente para resolver la solicitud realizada por Colfondos para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por el señor Kamel Jose Huayek Assis en la ahora ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), es el departamento del Valle del Cauca. xii) Por lo que, para el período comprendido entre el 11 de abril de 1988 y el 10 de abril de 1989, -lapso que el señor Kamel Jose Huayek Assis reclama por haber laborado en la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), esa entidad dependía administrativamente del Servicio Seccional de Salud del Valle del Cauca, que era una dependencia del departamento del Valle del Cauca.

En consecuencia, la Sala declarará competente a esa entidad territorial para resolver de fondo la solicitud elevada por Colfondos, referente al reconocimiento y pago del bono pensional al que se hace alusión en el presente conflicto. 7. Exhortos56 56 El 22 de mayo de 2024, después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio frente al tema bajo estudio.

Desde la decisión adoptada en esa fecha sobre el conflicto de competencias 11001-03-06-000- Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 i) Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, se exhorta al departamento del Valle del Cauca y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que en los términos en que lo vienen haciendo, y en el menor tiempo posible, realicen junto con la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), el respectivo corte de cuentas, a fin de que se permita la suscripción pronta del contrato de concurrencia que beneficie al señor Huayek Assis, conforme a lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993. ii) Finalmente, teniendo en cuenta que el señor Kamel Jose Huayek Assis es un adulto mayor y que por ese hecho tiene una especial protección constitucional, la Sala exhortará también al departamento del Valle del Cauca, para que adelante la gestión que debe cumplir de una manera rápida y eficaz, para dar una pronta respuesta a Colfondos, como representante del afiliado.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR competente al departamento del Valle del Cauca, para resolver la solicitud de la AFP Colfondos, referente al reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Kamel Jose Huayek Assis, respecto del período que laboró en la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), esto es, entre el 11 de abril de 1988 al 10 de abril de 1989.

SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al departamento del Valle del Cauca, para que ejerza su competencia.

TERCERO. EXHORTAR al departamento del Valle del Cauca y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que en los términos en que lo vienen haciendo, y en el menor tiempo posible, realicen junto con la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión, el respectivo corte de cuentas, a fin de que se permita la suscripción pronta del contrato de concurrencia que beneficie al señor Huayek Assis, conforme a lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de 2017.

CUARTO. EXHORTAR al departamento del Valle del Cauca, para que, de forma prioritaria, cumpla con el deber de dar una pronta respuesta a Colfondos S.A., como representante del beneficiario, teniendo en cuenta que el señor Kamel Jose Huayek 2024-00112-00 y en asuntos con identidad fáctica y jurídica, este despacho no presenta aclaración ni salvamento de voto relacionado con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017.

De conformidad con esta determinación la Sala resolvió, en adelante, exhortar, en los casos pertinentes, a las empresas sociales del Estado para que cumplan la obligación allí exigida. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00025-00 Assis es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.

QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital Gonzalo Contreras de la Unión (Valle del Cauca), al departamento del Valle del Cauca y a su apoderado el doctor Mateo Florían Carrera; al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a su apoderada, la doctora Diana Marcela Mendivelso Valbuena; a la AFP Colfondos y a su apoderado, el doctor Luis Fernando Granados Toro, y al señor Kamel Jose Huayek Assis.

SEXTO. RECONOCER personería a los abogados Diana Marcela Mendivelso Valbuena, apoderada de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Luis Fernando Granados Toro, apoderado de la AFP Colfondos y a Mateo Floriano Carrera, como apoderado del Departamento del Valle del Cauca.

SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.

OCTAVO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.