CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., Veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2013-00032-02 (0557-2026) Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Decisión: Reliquidación Pensión de vejez – Régimen de Transición Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del Treinta (30) de julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones1 1. El señor Johnny Puentes Doria, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERO: DECLARASE LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución 002788 del 28 de diciembre del 2005 mediante el cual (sic) se reconoce pensión de jubilación del señor JOHNNY PUENTE DORIA.
SEGUNDO: DECLARASE LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. 000682 del 3 de abril 2006 mediante la cual se confirma la resolución que reconoce la pensión de jubilación del señor JOHNNY PUENTE DORIA TERCERO: DECLARASE LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución 002767 del 22 de noviembre del 2007 por medio del cual se reliquida la pensión de jubilación del señor JOHNNY PUENTE DORIA. 1 Samai – Gestión otros despachos – índice 00003 - 1Oficinadeapoy_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 3.
Consecutivos 1 a 7. 2 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
CUARTO: DECLARASE LA NULIDAD PARCIAL Resolución 00073 del 15 de enero del 2008 por medio del cual se confirma la resolución por medio de28 de diciembre del 2005 mediante el cual (sic) se reconoce pensión de jubilación del señor JOHNNY PUENTE DORIA.
QUINTO: DECLARASE LA NULIDAD del oficio No. 2-2009-018611 de fecha 9 de octubre del 2009 por medio (sic) el cual niega la solicitud de reliquidación pensional del señor JOHNNY PUENTE DORIA.
SEXTO: DECLARASE LA NULIDAD del oficio 2-2011-011055 de fecha 12 de julio del 2011 niegan tácitamente la solicitud de reliquidación del señor JOHNNY PUENTE DORIA.
SÉPTIMO: DECLARASE LA NULIDAD del oficio 2-2012-009786 de fecha 5 de junio del 2012 por medio (sic) el cual le niegan la solicitud de reliquidación del señor JOHNNY PUENTE DORIA, Actos Administrativos Expedidos por la Secretaria General y la Coordinadora Grupo Pensiones del Servicio Nacional De Aprendizaje SENA.
OCTAVO: A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene lo siguiente: OCTAVO PRIMERO Que el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA expida nuevo acto administrativo de reliquidación de la pensión del señor JOHNNY PUENTE DORIA identificado con cédula de ciudadanía No 15.015.710 de Lorica (Córdoba), para lo cual el IBL ha de incluir todos los factores devengados en el último año de prestación del servicio.
OCTAVO SEGUNDO: Que las sumas adeudadas sean indexadas hasta que se normalice el pago de acuerdo con la siguiente fórmula: R= RH x INDICE FINAL INDICE INICIAL En ella, el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor Histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios del consumidor vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizar el pago correspondiente.
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la formula aplica separadamente mes por mes respecto a cada obligación, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
NOVENO: Ordénese también que la condena de que trata la pretensión anterior se ajuste en su valor tomando como base el índice de Precios al Consumidor o al por Mayor, como indica el C.C.A.
DECIMO: Igualmente ordénese a la demandada el pago de los intereses comerciales y/o moratorios aplicables a las mencionadas sumas tal como lo indica el C.C.A. DECIPRIMERO: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.” (sic) Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes: 3 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) 2.
El señor Johnny Puentes Doria, laboró en el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, acumulando un tiempo de servicios de veintisiete años (27), dos (2) meses y veintiséis (26) días, como instructor del Centro de Atención Integral al Servicio Agropecuario y Minero, dicha labor desempeñada hasta el Once (11) de diciembre del Dos Mil Seis (2006). 3.
Al demandante le fue reconocido el derecho pensional, mediante Resolución 002788 del Veintiocho (28) de diciembre del Dos Mil Cinco (2005). Ante el recurso de apelación presentado, con Resolución 000682 del Tres (3) de abril del Dos Mil Seis (2006), se confirmó la decisión. 4. El Veintisiete (27) de abril del Dos Mil Siete (2007), el demandante solicitó la reliquidación pensional, petición resuelta con la Resolución 002767 del Veintidós (22) de noviembre del Dos Mil Siete (2007), reliquidando la prestación en cuantía de Un Millón Quinientos Cuarenta y Un Mil Cuatrocientos Sesenta y Ocho Pesos ($ 1.541.468).
Contra dicha resolución se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 00073 del Quince (15) de enero del Dos Mil Ocho (2008), confirmando la resolución recurrida. 5. Nuevamente solicitó reliquidaciones pensionales, resueltas mediante oficios No. 2-2009-018611 del Nueve (9) de octubre del Dos Mil Nueve (2009), 2-2011-011055 del Doce (12) de julio del Dos Mil Once (2011), oficios No.2-2012-009786 del (5) de junio del Dos Mil Doce (2012), negando la reclamación. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación 6. Señala la trasgresión de las siguientes disposiciones normativas: Los artículos 6, 53 y 58 de la Constitución Política, Artículo 1 de la Ley 33 de 1985, Artículo 36 de la Ley 100 de 1996, Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 7. En la liquidación pensional, el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA sólo tuvo en cuenta la asignación básica mensual, en los términos de la Ley 100 de 1993, sin tomar los demás factores salariales que de acuerdo con la ley, hacen parte del salario, como son: Gastos de representación, Subsidio de Alimentación, Prima Técnica F. salarial, 4 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Auxilio de Transporte, Prima de Localización, Prima de Navidad, Prima de servicio junio, Prima de servicio Diciembre, Prima de vacaciones, Sueldo de vacaciones, Bonificación por servicios, Viáticos Permanentes, Horas Extras Diurnas, Horas Extras Nocturnas, Recargo Nocturno, Dominicales y Festivos, Bonificación por Compensación, Prima de Coordinación, tal como lo establece la sentencia de unificación de Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010). 8.
Consideró que, el Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena, debe modificar las resoluciones demandadas, para incluir en el ingreso base de liquidación, todos los factores devengados en el último año de prestación del servicio. 2. Contestación de la demanda2 9. El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que, liquidó en debida forma la pensión del demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 10.
Señaló que, la norma no establece la liquidación pensional, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, sino con el salario promedio que sirvió de base para los aportes, durante el último año de servicios; de conformidad con los decretos 691 y 1158 de 1994, los cuales corresponden a los previstos en el artículo primero de la Ley 62 de 1985. 11.
Enfatizó que, los únicos conceptos pagados por el SENA son la asignación básica, la remuneración por trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna y la bonificación por servicios prestados. 12. Indicó que, la sentencia de unificación planteada por el demandante resolvió una situación distinta, no existiendo claridad jurisprudencial ni legal, respecto de los pensionados del SENA; en lo relativo a los aportes a seguridad social en salud, porque no se establece a quién corresponde sufragar dichos rubros, si proceden por toda la vida laboral, así como, la entidad recaudadora, la incidencia en los aportes a salud.
También consideró que, la sentencia de unificación no resuelve frente a la compatibilidad pensional, derivada de la afiliación de los pensionados del SENA al Instituto de Seguros Sociales, a efectos de establecer las consecuencias de la reliquidación por nuevos factores, cuando la entidad cumplió con la obligación de afiliación y con ello, se relevó de 2 Samai – Gestión otros despachos – índice 00003 - 1Oficinadeapoy_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 3.
Consecutivos 79 a 91. 5 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) la obligación del reconocimiento pensional; por lo que el Servicio Nacional de aprendizaje – SENA, ya perdió competencia para el reconocimiento pensional y una sentencia desfavorable solo la obligaría al pago de los aportes a Colpensiones. 13.
Como excepciones propuso: no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios3, inexistencia de la obligación por activa, cobro de lo no debido, prescripción del reajuste solicitad, buena fe y la genérica. 3. La sentencia de primera instancia4 14. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del Treinta (30) de julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), negó las pretensiones de la demanda, absteniéndose de imponer condena en costas. 15.
La decisión planteó que, no es procedente la reliquidación de la pensión del actor con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, comoquiera que, al ser beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación, no comporta un aspecto sometido a la transición, máxime cuando los conceptos cuya inclusión pretende el señor Puente Doria, no están dentro de los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y que establecen el ingreso base para la liquidación de la pensión. 16.
El Tribunal concluyó que, el SENA, en la Resolución 002788 del Veintiocho (28) de diciembre de Dos Mil Cinco (2005), aplicó correctamente lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, enfatizando que, se ajustan a las disposiciones legales y a la jurisprudencia aplicable en esta materia. 4. Recurso de apelación5 17.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, por considerar que, aplicar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es una tesis errada e indebida; porque al señor Puente Doria debe aplicársele el régimen anterior, contenido en la Ley 33 de 1985. 3 Excepción negada en la audiencia inicial y confirmada por mediante providencia del Veintiocho de enero de Dos Mil Diecinueve (2019).
Samai – Gestión otros despachos – índice 00003 - 1Oficinadeapoy_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 3. Consecutivo 619 y 629 a 635. 4 Samai – Gestión otros despachos – índice 00004. 5 Samai – Gestión otros despachos – índice 00004. 6 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) 18.
En este sentido, consideró que, comoquiera que, el Decreto 1158 de 1994, regula la Ley 100 de 1993, al establecer los factores a tener en cuenta para la liquidación pensional, no le es aplicable a la pensión del demandante. 19. Adicionalmente, indicó que, en la liquidación pensional del demandante no se incluye el incremento salarial por haber realizado actividad de alto riesgo en zonas de tal naturaleza. 20.
Señaló que, la aplicación de la norma, debe hacerse de manera integral no fraccionada, y en este caso, no se debió aplicar un régimen pensional compartido, es decir, aplicar alternativa y complementariamente los regímenes pensionales establecidos en la Ley 33 de 1985 y la Ley 100 de 1993. 21. Indicó que, las certificaciones expedidas por el director Regional (E) del SENA, acreditan que, los factores salariales devengados por el demandante durante su vinculación laboral, entre el Primero (1) de abril de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994) al Once (11) de diciembre de Dos Mil Seis (2006), fueron asignación mensual, bonificación por servicios, y bonificación por compensación, lo cual, deja en claro que, faltaron factores salariales por incluir, al salario base de liquidación de los aportes de pensión del accionante, porque, en la liquidación pensional solo se tuvo en cuenta la asignación mensual y la bonificación por servicios. 5.
Trámite en segunda instancia 22. Mediante auto del Veintiocho (28) de abril de Dos Mil Veintiséis (2026)6, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo. 6. Ministerio Público 23. El agente del Ministerio Público no rindió concepto.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 24. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según 6 índice 0004 de Samai. 7 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)7, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico 25. Corresponde a la sala, determinar lo siguiente: i) ¿En el cálculo del Ingreso Base de liquidación de la pensión del demandante, como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, los factores salariales deben corresponder a todos los devengados y no a los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994? ii) ¿El reconocimiento pensional, debió incluir incremento salarial por alto riesgo? 26.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: (i) Régimen de transición de la Ley 100 de 1993; (ii) Hechos probados; y (iii) Caso concreto. 2.2.1. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 27. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. 28.
No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. 29. En efecto, en dicha norma (artículo 36 de la Ley 100 de 1993), se dispuso que, las personas que al momento de entrar en vigor el sistema de seguridad social (1 de abril de 1994), contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta 7 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. 8 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación, de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior. 30.
En lo que concierne al ingreso base de liquidación (IBL) pensional, el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que, los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional8 precisó: «En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19939, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36 […] (…) Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: «ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 8 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 9 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 9 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.» 31.
El anterior criterio fue acogido por la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación del Veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), expediente 52001-23-33-000- 2012-00143-01 (4403-2013)10, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema: «Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Conclusiones a las que se arribó esta Corporación, previas las siguientes consideraciones: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y 10 C. P. César Palomino Cortés. 10 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas11. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.» 32.
De acuerdo con lo expuesto, la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, han señalado que, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición, el ingreso base de liquidación del régimen anterior. 33. Sin embargo, en virtud del principio de favorabilidad, le corresponde a la entidad de previsión social al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación más benéfico al pensionado, en la medida en que, la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1 de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. 34. A efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que, con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el 11 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 11 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Material probatorio. 35. Al proceso se allegaron las siguientes pruebas relevantes: - Resolución No. 000106 del Siete (07) de febrero de Dos Mil Cinco (2005) proferida por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, la cual determinó que Instituto de Seguros Sociales es la entidad legalmente obligada a reconocer una pensión del demandante12. - Resolución No. 000663 de Veinticinco (25) de abril de Dos Mil Cinco (2005) proferida por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, la cual resolvió un recurso de reposición confirmando en todas sus partes la Resolución No. 000106 del Siete (07) de febrero de Dos Mil Cinco (2005)13. - Resolución No. 002788 del Veintiocho (28) de diciembre del Dos Mil Cinco (2005) proferida por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, mediante la cual se reconoce una pensión de jubilación al señor Puente Doria14, aplicando el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, se estableció con base en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985; como fecha de corte se tuvo el 30 de septiembre de 2005, porque el demandante continuaba laborando; los factores salariales correspondieron a la asignación mensual y la bonificación por servicios - Resolución No. 000682 del Tres (03) de abril Dos Mil Seis (2006) proferida por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, el cual resolvió recurso de reposición, 12 Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 148 a 154. 13Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 132 a 145. 14Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 15 a 22. 12 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) confirmando en todas sus partes la resolución 002788 del Veintiocho (28) de diciembre de Dos Mil Cinco (2005)15. - Resolución No. 000529 del treinta (30) de octubre de Dos Mil Seis (2006) proferida por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, mediante la cual se retiró del servicio al señor Puente Doria para que disfrute su pensión de jubilación16. - Resolución No. 000564 del Doce (12) de diciembre de Dos Mil Seis (2006) proferida por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, mediante la cual, modificó el artículo primero de la Resolución No. 00529 del Treinta (30) de octubre de Dos Mil Seis (2006), estableciendo que la fecha real del retiro del servicio del señor Puente Doria era a partir del Doce (12) de diciembre de Dos Mil Seis (2006)17. - Resolución No. 002767 del Veintidós (22) de noviembre del Dos Mil Siete (2007) proferida por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, por la cual se reliquidó la pensión del señor Puente Doria, a efectos de actualizar el último año de servicios, esto es, el comprendido entre el Doce (12) de diciembre de Dos Mil Cinco (2005) y el Once (11) de diciembre de Dos Mil Seis (2006) y liquidar la pensión conforme los valores devengados por asignación mensual y bonificación por servicios18. - Resolución No. 00073 del Quince (15) de enero del Dos Mil Ocho (2008) proferida por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, el cual resolvió recurso de reposición presentado por el señor Puente Doria y confirmó en todas sus partes la Resolución No. 002767 del Veintidós (22) de noviembre de Dos Mil Siete (2007)19. - Oficio de ingreso a nómina de pensionados del Veintiséis (26) de Noviembre de Dos Mil Siete (2007)20. 15Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 23 a 27. 16Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado – Consecutivo 277. 17 Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 287 a 296. 18Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 28 a 35. 19Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 36 a 42. 20Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado – Consecutivo 159. 13 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) - Respuesta a la petición No. 2-2009-018611 del Nueve (09) de octubre del Dos Mil Nueve (2009), mediante el cual el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA niega la solicitud de reliquidación de pensión del señor Puente Doria21. - Oficio No. 2-2011-011055 del Doce (12) de julio del Dos Mil Once (2011), mediante la cual el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA da trámite a la petición del demandante22. - Respuesta a la petición No. 2-2011-022509 del Seis (06) de Diciembre del Dos Mil Once (2011), a través de la cual el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA niega la solicitud de reliquidación de pensión del señor Puente Doria23. - Petición solicitando la reliquidación de la pensión de jubilación por parte del señor Puente Doria, del trece (13) de marzo de Dos Mil Doce (2012)24. - Oficio 2-2012-001200 del tres (03) de febrero de Dos Mil Doce (2012) proferido por Servicio Nacional de Aprendizaje SENA relacionando las cuotas partes pensionales25. - Petición Trece (13) de marzo del Dos Mil Doce (2012) solicitando la reliquidación pensional del señor Puente Doria26. - Oficio No. 2-2012-009786 del cinco (05) de junio del Dos Mil Doce (2012), mediante el cual el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA niega la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Puente Doria27. - Constancia de conciliación extrajudicial No. 103-2012, del veinticinco (25) día de julio del dos mil Doce (2012), emitida por la Procuraduría 66 Judicial 1 ante los 21Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 43 a 50. 22 Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 51 y 52. 23 Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 223 a 226. 24 Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 187 a 202. 25Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 203 a 221. 26Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 341 a 356. 27 Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 53 y 54. 14 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Jueces Administrativos de Cartagena, mediante la cual se declaró fallida la audiencia de conciliación28. 2.4.
Caso concreto 36. En el sub examine no se discute que, el señor Johnny Puente Doria es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993; dado que, a su entrada en vigencia, tenía más de 40 años de edad, pues, nació el Catorce (14) de junio de Mil Novecientos Cuarenta y Nueve (1949). Luego, para el reconocimiento de su pensión de jubilación, deben aplicarse las reglas de la Ley 33 de 1985, en cuanto a edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, tal como fue establecido por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, en la Resolución 002788 de 2005, por medio de la cual, reconoció la prestación al demandante. 37.
De acuerdo con la resolución de reconocimiento pensional, el ingreso base de liquidación de la pensión del demandante, se liquidó bajo los siguientes parámetros: «Que por haberle faltado al peticionario para el 1° de abril de 1994 más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión (la causó el 14 de julio de 2004), en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 36-inciso 2° y 3° de la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado en sentencias como las Nos. 470 del 21 de septiembre de 2000, 249 del 24 de julio de 2003 y 4423-01 del 13 de marzo de 2005, debe liquidarse la pensión como lo establece el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, es decir con el "setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio", actualizado con el I.P.C. certificado por el DANE; como el peticionario sigue laborando y cotizando, para efectos de esta Resolución se toma como fecha de corte el 30 de septiembre de 2005, (…)» 38.
A partir de la decisión administrativa, es claro para la Sala que, aunque la resolución de reconocimiento pensional estableció como norma aplicable, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que, para el ingreso base de liquidación, se tuvo como norma aplicable el artículo primero de la Ley 33 de 1985, esto es: El «salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio». 39.
Sin embargo, a partir del recurso de apelación, la disyuntiva redunda en los factores salariales tenidos en cuenta, los cuales correspondieron a la asignación básica y a la bonificación por servicios prestados, porque la parte demandante considera que, no puede aplicarse a su pensión, el Decreto 1158 de 1994. 28Samai – Gestión otros despachos – índice 00002 - 5ED_EXPDIGITA_13001233300020130003(.zip) NroActua 2- 01ExpedienteDigitalizado - Consecutivos 11 a 13. 15 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) 40.
Al respecto, la Sala considera necesario enfatizar que, tal como quedó establecido en el marco jurídico y jurisprudencial, en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 201829, el ingreso base de liquidación no fue un presupuesto sometido al régimen de transición y, por ende, los factores salariales a tener en cuenta, son los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y respecto de los cuales, se haya efectuado aportes. 41.
De acuerdo con las disposiciones establecidas en la sentencia de unificación referenciada, sus conclusiones deben aplicarse a todos los asuntos pendientes de resolución, razón por la cual, el análisis efectuado por el A-quo, respecto de los factores salariales, está en consonancia con el desarrollo jurisprudencial en la materia. 42.
Aunque este aspecto sería suficiente para descartar el argumento de apelación, para la Sala resulta diáfano que, al contrastarse la liquidación y reliquidación pensional del demandante, los factores salariales tenidos en cuenta, se atemperan a los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, corresponden a: «ARTÍCULO 1. El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización".
El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; 29 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. Núm. 52001-23-33-000-2012- 00143-0 16 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) g) La bonificación por servicios prestados;» 43. La anterior conclusión por cuanto, las certificaciones salariales de los años 200530 y 200631, reflejan los siguientes factores percibidos en el último año de servicios: 44.
Sin embargo, en criterio de la Sala, pese a que en el sub lite, para el cálculo del IBL debió aplicarse el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el principio del interés jurídico en la pretensión conlleva a que, se mantenga invariable la liquidación pensional, atendiendo el último año de servicios, tiempo en el cual, de los factores percibidos, solamente pueden tenerse en cuenta la asignación básica como la bonificación por servicios prestados, sin que se encuentren factores adicionales para el cálculo pensional. 30 Samai – Gestión otros despachos – índice 00003 - 1Oficinadeapoy_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 3.
Consecutivo 477. 31 Samai – Gestión otros despachos – índice 00003 - 1Oficinadeapoy_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 3. Consecutivo 469. 17 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) 45. En este punto, aunque el extremo procesal activo aduce que, en la liquidación pensional debió tenerse en cuenta el factor salarial constitutivo de la bonificación por compensación, por haberse percibido entre el Primero (1) de abril de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994) y el Once (11) de diciembre de Dos Mil Seis (2006), la Sala resalta que, además que este factor solamente fue percibido por el señor Puente Doria en el año 199732, no se encuentra enlistado entre los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, lo que descarta su aplicación, además que, en la liquidación primigenia se tuvo en cuenta el último año de prestación del servicio, razón por la cual, la pretensión del recurrente, no se acompasa ni con las normas aplicables, ni con el desarrollo jurisprudencial en la materia. 46.
Finalmente, aunque el recurso de apelación echa de menos, la inclusión como factor salarial, de un incremento por haber realizado actividad de alto riesgo en zonas de tal naturaleza; la Sala no encuentra que, este emolumento haya sido percibido por el recurrente, pues, las certificaciones anexas al presente asunto, no acreditan su causación. Bajo estas consideraciones, no puede incluirse un factor salarial no devengado y por lo tanto, si la discusión del señor Puente Doria radica en que debió haberlo devengado, no es la reliquidación pensional debatida en este proceso, el escenario para ventilar dicha discusión. Adicionalmente, dado que, el factor salarial pretendido, no hace parte de los establecidos taxativamente por el legislador para la liquidación pensional, razón por la cual, tampoco resulta dable su inclusión en la reliquidación pensional pretendida. 47.
Siendo así las cosas, en atención a que los actos administrativos demandados, se ajustan parcialmente a los derroteros plasmados en la sentencia de unificación citada en líneas atrás, se impone la decisión de confirmar la sentencia proferida por el A quo. 5. Condena en costas 48. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 32 Samai – Gestión otros despachos – índice 00003 - 1Oficinadeapoy_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 3.
Consecutivo 285. 18 Interno: 0557-2026 Demandante: Johnny Puente Doria Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR integralmente, la sentencia del Treinta (30) de julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.