Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 68001 23 33 000 2021 00392 01 (1769-2024) Demandante: Miguel María Bedoya Carvajal Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Pensión gracia. Docente nacional.

Condena en costas en segunda instancia. Decisión: Se confirma la sentencia impugnada porque el actor no cumplió con el requisito de haber laborado durante 20 años como docente de carácter territorial o nacionalizado. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia del 11 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El actor ejerció el medio de control de la referencia con el objetivo de que se declare la nulidad de las Resoluciones 022158 del 13 de agosto de 1998 y 00865 del 8 de marzo de 2000, por medio de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le conceda dicha prestación periódica en cuantía inicial equivalente al 75 % del promedio de la remuneración mensual causada en el año previo a la adquisición del estatus pensional, aplicando los reajustes de ley.

Asimismo, pidió que las mesadas que se causen sean actualizadas conforme al Índice de Precios al Consumidor y se le paguen intereses comerciales y moratorios. 3. Como sustento de sus pretensiones, expuso que estuvo vinculado al magisterio antes de 1981, acreditó 20 años de servicio el 10 de mayo de 1981 y adquirió el estatus pensional el 7 de enero de 1993 cuando cumplió 50 años de edad. 4.

Agregó que actualmente recibe una pensión del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) —que no es Tesoro de la Nación— destacando que la 1 En adelante UGPP. 2 Radicación: 68001 23 33 000 2021 00392 01 (1769-2024) Demandante: Miguel María Bedoya Carvajal Ley 91 de 1989 establece que la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria, incluso si esta última es a cargo de la Nación. 5.

Sostuvo que la entidad demandada negó su derecho basándose en la sentencia de unificación S-699 de 1997 del Consejo de Estado, que no valida tiempos laborados en colegios nacionales para la pensión gracia, lo cual considera como una aplicación desigual de la ley. 6. Añadió que la negativa de la accionada a reconocer su derecho a la pensión gracia, a pesar de cumplir con los requisitos de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, puede constituir un delito de prevaricato y una violación de derechos fundamentales.

Contestación de la demanda 7. La entidad accionada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que el accionante no cumple con el requisito de haber laborado 20 años como docente departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado, pues todo el tiempo que laboró es de carácter nacional. 8. Propuso las excepciones de mérito que denominó «presunción de legalidad de los actos administrativos», «inexistencia de la obligación», «falta de título y causa», «cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción» y la «genérica e innominada».

Sentencia apelada 9. El Tribunal Administrativo de Santander desestimó las pretensiones de la demanda mediante sentencia dictada el 11 de octubre de 2023. 10. Al respecto, el a quo consideró que el actor ejerció funciones docentes en el departamento del Tolima desde el 1° de marzo de 1962 hasta el 18 de julio de 1969, acumulando un total de 7 años, 4 meses y 18 días; periodo que puede considerarse de carácter territorial. 11.

Estimó que la situación difiere respecto al vínculo que el docente mantuvo entre el 13 de septiembre de 1973 y el 1° de diciembre de 1997, dado que su ingreso al magisterio se realizó mediante nombramientos expedidos por el Ministerio de Educación Nacional. Durante este lapso, acumuló 24 años, 1 mes y 28 días como docente nacional, tiempos que no son computables para el reconocimiento de la pensión gracia, conforme a la normativa vigente y la jurisprudencia aplicable. 12.

Adicionalmente, concluyó que el actor no fue incluido en el proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975 ya que su nombramiento como docente nacional se produjo antes de la expedición de dicha ley, lo que confirma el carácter nacional de su vinculación. 3 Radicación: 68001 23 33 000 2021 00392 01 (1769-2024) Demandante: Miguel María Bedoya Carvajal 13.

En este contexto, se determinó que el tiempo territorial acreditado resulta insuficiente para satisfacer el requisito de 20 años de servicio exigido por la Ley 114 de 1913; además, no se demostró que el cargo de «secretario habilitado» desempeñado antes de 1962 tuviera naturaleza de docente oficial, motivo por el cual no puede ser considerado para configurar el derecho reclamado. 14.

Finalmente, se impuso condena en costas en primera instancia a la parte demandante, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y en concordancia con el numeral 1º del artículo 365 del GGP. Recurso de apelación 15. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado alegando que reúne todos los requisitos legales para acceder a dicha prestación. Al tiempo que reprochó que el tribunal hubiera acogido la tesis restrictiva de la UGPP — fundada en la Sentencia S-699 de 1997— en lugar de aplicar las normas vigentes que regulan la materia. 16.

En desarrollo de su inconformidad, expuso que las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 reconocieron la pensión gracia a los docentes oficiales de primaria, normales y secundaria, sin distinción entre nacionales, nacionalizados o territoriales. Añadió que tales disposiciones fueron posteriormente reafirmadas por la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 15 extendió expresamente el beneficio a todos los maestros vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. 17.

En ese sentido, sostuvo que el tribunal erró al excluir a los docentes nacionales recordando que, desde la Ley 39 de 1903, la educación secundaria se hallaba a cargo de la Nación, lo que permite concluir que para 1928 y 1933 los maestros de ese nivel tenían carácter nacional y, por ende, eran destinatarios de las leyes que ampliaron el beneficio de la pensión gracia. 18.

Rechazó, asimismo, que la sentencia se sustentara en la tesis de que la nacionalización de la educación solo se produjo con la Ley 43 de 1975 subrayando que tal postura desconoce la evolución normativa iniciada con la Ley 39 de 1903, que ya atribuía a la Nación la responsabilidad de la instrucción secundaria. 19. Para respaldar su posición, citó el salvamento de voto del magistrado Daniel Suárez Hernández en la Sentencia S-699 de 1997, quien sostuvo que debía aplicarse directamente la Ley 91 de 1989, sin exigir como requisito que los tiempos de servicio correspondieran únicamente a cargos departamentales o municipales. 20.

Recordó, además, que el Congreso de la República, mediante una interpretación auténtica del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 en el año 2009, precisó que los tiempos servidos en instituciones nacionales también se contabilizan para efectos de la pensión gracia. Señaló que dicha interpretación fue posteriormente avalada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-820 de 2006 y que, en consecuencia, resulta obligatoria para las autoridades administrativas y judiciales. 4 Radicación: 68001 23 33 000 2021 00392 01 (1769-2024) Demandante: Miguel María Bedoya Carvajal 21.

Finalmente, citó la jurisprudencia de la Corte Constitucional (C-915 de 1999, C- 522 de 1998, T-136 de 2019, entre otras), así como a pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Procuraduría, en los que se relaciona que los docentes nacionales tienen derecho a la pensión gracia. Con base en ello, concluyó que excluirlos implica una vulneración del derecho a la igualdad y un desconocimiento del principio de favorabilidad laboral consagrado en el artículo 53 de la Constitución. II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 22. Mediante auto del 27 de junio de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, se indicó que la entidad demandada disponía hasta la ejecutoria de esta providencia para pronunciarse en torno a la alzada y que el Ministerio Público tenía para emitir concepto hasta que el expediente ingresara al despacho para emitir sentencia. 23.

El Ministerio Público pidió confirmar la sentencia impugnada teniendo en cuenta que el accionante no reúne los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. Al respecto, indicó que si bien cumple con la edad y acreditó más de 20 años de servicio la mayor parte de su vinculación se dio mediante nombramientos de carácter nacional y no territorial o nacionalizado como lo exigen la normativa y la jurisprudencia. III.

CONSIDERACIONES Competencia 24. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 25. Atendiendo los reparos planteados en el recurso de apelación, esta Sala llevará a cabo un análisis probatorio sobre la naturaleza de las vinculaciones docentes que se mencionan en la demanda y cuáles son las normas aplicables para su calificación. 26.

Asimismo, se establecerá, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, así como con la jurisprudencia de esta Corporación, si la vinculación que el demandante mantuvo como docente fue del orden territorial, nacionalizado o nacional; además, si el tiempo servido es computable para reunir el requisito de los 20 años de servicios que se exigen para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Análisis del problema jurídico 27.

La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, con base en los argumentos 5 Radicación: 68001 23 33 000 2021 00392 01 (1769-2024) Demandante: Miguel María Bedoya Carvajal que se expondrán a continuación. 28. En el expediente se observa copia de la constancia emitida el 7 de julio de 19972 por la coordinadora del Grupo de Personal de la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima, en la que se informa que el actor prestó sus servicios al magisterio oficial de dicho departamento así: Año Cargo / Función Institución / Municipio Acto de nombramiento Situación administrativa 1961 Secretario habilitado Instituto Miranda de Varones, Rovira Decreto 503 del 10 de mayo de 1961 Nombramiento 1962 Secretario habilitado Colegio Francisco Hurtado, Venadillo Resolución 020 del 23 de enero de 1962 Nombramiento 1962 Secretario habilitado profesor Colegio Francisco Miranda, Rovira Decreto 040 del 6 de febrero de 1962 Traslado 1962 Profesor de castellano Colegio Nuestra Señora del Carmen, Rovira Decreto 320 del 1.º de marzo de 1962 Nombramiento 1963 Profesor tiempo completo Colegio Francisco Miranda, Rovira Resolución 019 del 4 de febrero de 1963 Nombramiento 1964 Profesor tiempo completo Colegio Francisco Miranda, Rovira Resolución 018 del 27 de enero de 1964 Nombramiento 1965 Profesor tiempo completo Colegio Francisco Miranda, Rovira Resolución 025 del 4 de febrero de 1965 Nombramiento 1966 Profesor tiempo completo Colegio Francisco Miranda, Rovira Decreto 059 del 29 de enero de 1966 Nombramiento 1967 Profesor tiempo completo Colegio Francisco Miranda, Rovira Decreto 083 del 1.º de febrero de 1967 Nombramiento 1968 Seccional Colegio Francisco Miranda, Rovira Decreto 020 del 15 de enero de 1968 Nombramiento 1969 Profesor tiempo completo Colegio Francisco Miranda, Rovira Decreto 011 del 14 de enero de 1969 Nombramiento 1969 Profesor tiempo completo (traslado) Colegio Enrique Caicedo, Alvarado Resolución 019 del 30 de enero de 1969 Traslado 29.

A pesar de que en la constancia referida en el numeral anterior se relacionan varios actos administrativos de nombramiento, al plenario solo se aportó copia de la Resolución 020 del 15 de enero de 19683, suscrita por el gobernador del Tolima y la secretaria de educación, quienes en uso de sus atribuciones legales nombraron al accionante como profesor de tiempo completo en el Colegio Departamental Francisco Miranda del municipio de Rovira (Tolima). 30.

Por otro lado, se aportó copia de la Resolución 8677 del 30 de agosto de 19734, emitido por el ministro de Educación Nacional y el secretario general de dicha cartera, mediante la cual se nombró al actor como profesor de enseñanza secundaria en la Escuela Vocacional Agrícola de Chinácota (Norte de Santander). Del mencionado cargo tomó posesión el 13 de septiembre de 1973, con efectos retroactivos a partir del 1.º de 2 Páginas 6 a la 8 del expediente de antecedentes administrativos allegado por la entidad accionada. 3 Páginas 31 a 33 del archivo PDF contentivo de los antecedentes administrativos allegados por la entidad accionada. 4 Folio 57 del expediente digital. 6 Radicación: 68001 23 33 000 2021 00392 01 (1769-2024) Demandante: Miguel María Bedoya Carvajal agosto de ese año5. 31.

Igualmente, se allegó el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emanado el 23 de noviembre de 2017 por la Secretaría de Educación de Floridablanca (Santander)6. En este documento se detalla que el demandante tuvo dos vinculaciones, a saber: • Como docente del plantel educativo Miranda de Varones, por virtud del nombramiento efectuado a través de la Resolución 503 del 10 de mayo de 1961.

Dicha relación legal y reglamentaria ocurrió desde el 25 de mayo de 1961 hasta el 12 de septiembre de 1973 (equivalente a 12 años, 3 meses y 17 días)7. • Como maestro del plantel educativo Agrícola de Chinácota (Norte de Santander), con ocasión al nombramiento efectuado mediante la Resolución 8677 del 30 de agosto de 1973, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.

Tal relación legal y reglamentaria transcurrió entre el 13 de septiembre de 1973 y el 30 de diciembre de 2007. 32. Asimismo, conviene precisar que en el mencionado formato único de historia laboral también se da constancia de que el demandante, durante el lapso de su segunda vinculación, presentó las siguientes situaciones administrativas: i) el 22 de enero de 1982 fue trasladado al Colegio Aquileo Parra del municipio de Barichara (Santander); ii) el 23 de febrero de 1996 fue trasladado al Instituto Promoción Social de Barichara (Santander); iii) a partir del 14 de febrero de 2003, fue incorporada a la zona urbana de Floridablanca (Santander); y iv) el 30 de diciembre de 2007, se le aceptó la renuncia. Asimismo, se señaló que su vinculación fue de tipo nacional. 33.

Con base a lo anterior y tras la valoración conjunta de las pruebas documentales, la Sala deduce que con el nombramiento realizado al actor por el Ministerio de Educación Nacional –a través de la Resolución 8677 del 30 de agosto de 1973– se originó un vínculo docente de carácter nacional. Esta afirmación se fundamenta en la definición que establece el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, según el cual el «[p]ersonal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 34. Este nombramiento nacional se mantuvo de manera continua desde el 13 de septiembre de 1973 hasta el 30 de diciembre de 2007, por lo que, si bien se presentaron situaciones administrativas como traslados e incorporaciones, durante todo este periodo el demandante conservó su categoría de docente nacional a cargo del Ministerio de 5 Folio 58 ibidem. 6 Páginas 59 y 60 del expediente administrativo allegado por la entidad accionada. 7 Sobre este punto, conviene indicar que en el párrafo 28 se aludió a la constancia emitida el 7 de julio de 1997, en la que se relacionan las vinculaciones y situaciones administrativas del actor a partir de 1961, en virtud del Decreto 503 de ese año. Sin embargo, en dicho documento no se evidencian los extremos temporales de la relación legal y reglamentaria, lo que dificulta su análisis, máxime si no se cuenta con los actos administrativos allí mencionados.

No obstante, dado que en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, de 23 de noviembre de 2017, expedido por la Secretaría de Educación de Floridablanca (Santander), sí se especifican los referidos extremos temporales de la vinculación —del 25 de mayo de 1961 al 12 de septiembre de 1973—, la Sala tendrá por cierta tal información, atendiendo a que dicho certificado fue emitido por la autoridad competente y no fue objeto de cuestionamiento por las partes ni se invocó su desconocimiento. 7 Radicación: 68001 23 33 000 2021 00392 01 (1769-2024) Demandante: Miguel María Bedoya Carvajal Educación Nacional, en razón a que el vínculo primigenio que lo clasificó como tal nunca se interrumpió. 35.

En el expediente no se encuentran pruebas adicionales que contradigan o refuten la conclusión anterior, lo que permite concluir que no hay lugar a tener en cuenta este interregno para efectos de la pretendida pensión gracia, dado que el demandante prestó sus servicios como docente nacional durante 34 años, 3 meses y 17 días. 36. A propósito, en sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 19978, esta Corporación determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia ya que la desigualdad salarial que causó esta prestación se debió a que los docentes de primaria y secundaria vinculados a instituciones educativas nacionales percibían mayores ingresos que sus homólogos de colegios públicos adscritos a entidades territoriales; sin que dicha interpretación sea contraria a la ley, como lo afirma el apelante. 37.

Ahora bien, aunque se demostró que el accionante estuvo vinculado como «secretario habilitado» y docente al servicio del departamento del Tolima, entre el 25 de mayo de 1961 y el 12 de septiembre de 1973, dicho interregno no es suficiente para completar los 20 años de servicios como maestro territorial o nacionalizado. En consecuencia, dado que el demandante no logró probar dicha exigencia es evidente que no tiene derecho a la pensión gracia, por lo que se confirmará el fallo apelado. 38.

Finalmente, los argumentos expuestos son suficientes para que la Sala desestime los reparos de la parte demandante respecto a una supuesta aplicación indebida de las leyes, contradicción con la Constitución, violación del principio de favorabilidad y la posibilidad de recibir doble erogación del tesoro público, habida cuenta que no tienen la entidad suficiente para contrarrestar el hecho de que los docentes nacionales no tienen derecho a la pensión gracia. Condena en costas 39.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 40.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Radicación: 68001 23 33 000 2021 00392 01 (1769-2024) Demandante: Miguel María Bedoya Carvajal CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 41.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 42. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Miguel María Bedoya Carvajal en contra de la UGPP.

SEGUNDO. CONDENAR en costas al señor Miguel María Bedoya Carvajal, de conformidad con los argumentos señalados en la parte resolutiva de esta providencia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia se firmó electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.