Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandantes: RICARDO AMEZQUITA VELASCO Demandados: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL1 Temas: Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía del municipio de Neiva.
Concurso abierto de méritos para la provisión de cargos de la Alcaldía de Neiva. Proceso de Selección 711 de 2018, Convocatoria Territorial Centro Oriente. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA O-014-2022 1. ASUNTO La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso judicial de la referencia tramitado en virtud del medio de control de nulidad simple, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.
DEMANDA2 En ejercicio del medio de control de nulidad que consagra el artículo 137 del CPACA, el señor Ricardo Amezquita Velasco, en nombre propio, presentó demanda en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil y del municipio de Neiva. 2.1. Pretensiones3 1 Municipio de Neiva. 2 Ff. 1-6 y 24-27, cuaderno físico principal. 3 En principio, el escrito introductor pretendió únicamente la declaratoria de nulidad del Decreto municipal 591 de 2018, sin embargo, en el acápite de medida cautelar, pidió la suspensión provisional del Acuerdo CNSC-20181000006036 del 24 de septiembre de 2018.
Dicha discordancia condujo a que, mediante auto del 28 de marzo de 2019, el despacho sustanciador decidiera inadmitir la demanda con el fin de que se individualizara en forma clara el acto respecto del cual se pretendía la nulidad y la consecuente medida cautelar. En memorial del 3 de mayo de 2019 (ff. 24 a 27 del cuaderno físico principal), el señor Ricardo Amezquita Velasco subsanó la demanda al precisar que pretende la declaratoria de nulidad de ambos actos, en principio la del Decreto 591 de 2018 y, como consecuencia de ello, la del referido Acuerdo CNSC-2018-1000006036.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Decreto Municipal 591 del 13 de noviembre de 2018, «[p]or el cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los Empleos de la Planta de Personal de la Alcaldía del Municipio de Neiva», proferido por el alcalde de ese ente territorial. - Acuerdo CNSC-20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, «[p]or el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE NEIVA – HUILA “Proceso de Selección n.° 711 de 2018 – Convocatoria Territorial Centro Oriente”». 2.2.
Normas violadas y concepto de violación El demandante denunció la transgresión de los artículos 6, 313 (numeral 6) y 315 de la Constitución Política, el 71 de la Ley 136 de 1994 y el 10 de la Ley 489 de 1998. Adujo que dicho desconocimiento normativo se concreta en el vicio de nulidad por falta de competencia en la expedición del decreto municipal demandado y que, como este último fue sustento para proferir el Acuerdo 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, la validez de este acto también resultaría comprometida.
Sobre el particular, explicó que, por mandato del referido artículo 313, a nivel municipal, la facultad para expedir el manual de funciones y competencias laborales se encuentra atribuida a los concejos municipales, no a las alcaldías. Anotó que, aunque estas corporaciones públicas pueden delegarle funciones al alcalde, en este caso, el Decreto 591 de 2018 fue expedido por el mandatario local del municipio de Neiva sin que previamente hubiera sido autorizado por el Concejo para proferir o ajustar el manual específico de funciones y competencias laborales de la entidad territorial.
Destacó que, aunque a través del Acuerdo 01 del 19 de marzo de 2016, el Concejo municipal de Neiva le otorgó facultades pro tempore al alcalde para llevar a cabo el proceso de modernización y restructuración de la planta de cargos de la Alcaldía, esta atribución extraordinaria tuvo una vigencia de 6 meses, los que habían transcurrido con creces para la fecha en que se profirió el decreto municipal demandado.
3. TRÁMITE DE LA DEMANDA La demanda que presentó el señor Ricardo Amézquita Velasco fue admitida en auto del 19 de julio de 20194, debidamente notificado a las partes. 4 Ff. 29 y 30, cuaderno físico principal. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En providencia del 29 de octubre de 20215, el magistrado sustanciador decretó la acumulación del proceso con radicado 11001032500020190015000 (1012-2019), inadmitiendo la demanda y concediendo un plazo de 10 días para subsanarla6.
Dado que el demandante no efectuó manifestación alguna en dicho término, en auto del 24 de marzo de 20227, se dispuso el rechazo de la demanda presentada por el señor Luis Eduardo Coronado Collazos en el proceso acumulado.
4. SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES Surtido el traslado de la solicitud de medida cautelar que elevó el señor Ricardo Amézquita Velasco, esta se resolvió negativamente a través de auto del 18 de noviembre de 20198, confirmado vía reposición el 25 de febrero de 20209. La Secretaría de la Sección también dio trámite a un recurso de súplica presentado conjuntamente, el cual se decidió en forma desfavorable mediante providencia del 24 de junio de 202110.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5.1. Municipio de Neiva11 La entidad territorial se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Con tal fin, adujo que el alcalde de Neiva gozaba de las facultades para expedir, modificar y ajustar el manual de funciones y competencias laborales, en virtud de lo previsto en los artículos 315 Superior, 29 del Decreto 785 de 2005, 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, 91 de la Ley 136 de 1994 y 46 de la Ley 909 de 2004.
Con base en ello, concluyó que el alcalde no necesitaba autorización del Concejo municipal para dictar el Decreto 591 de 2018 y propuso la excepción de fondo que denominó «improcedencia de las pretensiones formuladas». 5 Índice 58 del expediente digital. 6 La decisión de inadmitir la demanda se fundamentó así: «[…] el despacho considera que debe ser inadmitida para que, de conformidad con los artículos 162, numeral 2, y 163 del CPACA, el demandante proceda a individualizar en forma clara y precisa las pretensiones, determinando el o los actos administrativos cuya nulidad pretende y formulando de manera coherente con dichas pretensiones la respectiva solicitud de medida cautelar.
De ser el caso, deberá ampliar los fundamentos jurídicos y el concepto de violación en aras de cumplir lo previsto en el numeral 3 del artículo 162 ibidem, así como individualizar de manera clara e inequívoca las entidades que están siendo demandadas en el presente proceso, según lo ordena el numeral 1 de la normativa ya invocada […]». 7 Índice 66, expediente electrónico. 8 Ff. 160-167, expediente físico cuaderno de medidas cautelares (1038-2019). 9 Ff. 327-330, ibidem. 10 Ff. 339-346, ibidem.
También visible en el índice 52 del expediente electrónico. 11 Ff. 72-96, cuaderno físico principal. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 5.2. Comisión Nacional del Servicio Civil12 La entidad afirmó que la demanda no está llamada a prosperar, en sustento de lo cual formuló las siguientes excepciones de mérito: - «Presunción de legalidad de los actos administrativos».
Indicó que la pretensión de nulidad del acuerdo acusado debe rechazarse porque el acto se expidió con fundamento en la presunción de legalidad que, en los términos del artículo 88 del CPACA, amparaba el Decreto municipal 591 de 2018. - «No afectación de situaciones concretas por la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general».
Sostuvo que la eventual declaratoria de nulidad del Decreto 591 de 2018 no tendría que viciar la validez del acuerdo que reglamentó el concurso pues no existe una causal de nulidad «por consecuencia» y porque, además, sostener lo contrario afectaría los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada. - «Cumplimiento de un deber legal».
Explicó que el Acuerdo 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018 fue proferido por la CNSC como responsable de la administración de la carrera administrativa y en ejercicio de su función de establecer los lineamientos generales aplicables al desarrollo de los procesos de selección. - «Buena fe», la que fundamentó en que, a lo largo de las actuaciones relacionadas con el concurso de méritos que se cuestiona, la CNSC obró de conformidad con los postulados de la buena fe y con plena convicción de que su actuar se adecuó al ordenamiento jurídico. - «Hecho imputable a un tercero».
En sustento de esta excepción adujo que las supuestas irregularidades en el decreto municipal demandado no son atribuibles a la CNSC y, por ello, no deben proyectarse en cuestionamientos sobre la validez del Acuerdo 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018. - «Incumplimiento de la carga probatoria» pues las pruebas que se allegaron con la demanda son insuficientes para acreditar los supuestos fácticos que le sirven de fundamento.
6. APLICACIÓN DE LAS NORMAS SOBRE SENTENCIA ANTICIPADA Mediante auto del 1.º de junio de 202213, el consejero sustanciador determinó darle aplicación a lo previsto en el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, a efectos de emitir sentencia anticipada antes de celebrarse 12 Ff. 97-101, cuaderno físico principal. 13 Índice 73, expediente electrónico.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la audiencia inicial. De acuerdo con ello, decretó como pruebas las aportadas por las partes y procedió a la fijación del litigio en los siguientes términos: […] 1.
El Decreto Municipal 591 del (sic) del 13 de noviembre de 2018, proferido por el alcalde de Neiva y por el cual se ajustó el manual de funciones de la Alcaldía de ese ente territorial ¿debe ser anulado porque este asunto no era competencia del primer mandatario local sino del Concejo? 2. El Acuerdo CNSC-20181000006036 del 24 de septiembre de 2018 ¿debe ser anulado por las eventuales irregularidades que afecten la legalidad del Decreto Municipal 591 del 13 de noviembre 2018, emitido por el alcalde de Neiva? […] En auto del 25 de julio de la presente anualidad, se corrió traslado para alegar por escrito y para que el Ministerio Público rindiera su concepto14.
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 7.1. Parte demandante15 El señor Ricardo Amezquita Velasco insistió en su solicitud para que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados. Frente al Decreto 591 de 2018 explicó que se encuentra viciado porque se profirió por un alcalde encargado que, en ejercicio de su cargo, no contaba con la facultad de expedirlo y que tampoco recibió autorización previa del Concejo municipal de Neiva para esos efectos.
Por su parte, en relación con el Acuerdo CNSC 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, alegó que su nulidad devenía como consecuencia de la ilegalidad del referido decreto municipal, en tanto la Comisión Nacional del Servicio Civil habría omitido vigilar y controlar las actuaciones realizadas por el municipio de Neiva frente al concurso de méritos en cuestión. Además, se refirió a la existencia de otro medio de control16, tramitado ante la Sección Segunda de esta Corporación, en el que se estaría discutiendo la validez del mencionado acuerdo.
Adujo que en dicho proceso se habría demostrado que la CNSC no ejerció la vigilancia y control que le correspondía por disposición del artículo 130 Superior; y que tanto el municipio como la Comisión habrían entrado en contradicción al responder que el proceso de selección regulado por el Acuerdo 20181000006036 se habría basado en diferentes versiones del manual de funciones y competencias laborales. 7.2.
Parte demandada 14 Índice 79, ibidem. 15 Índice 87, expediente electrónico. Reiterado en los índices 88 y 90. 16 Radicado 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Municipio de Neiva No hizo uso de esta oportunidad procesal.
Comisión Nacional del Servicio Civil17 Reiteró su oposición a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Para tales efectos, indicó que el Proceso de Selección 711 de 2018, reglado por el acuerdo objeto de demanda, fue el resultado de la planeación conjunta entre la CNSC y la Alcaldía del municipio de Huila, última que entregó los insumos necesarios para el desarrollo de la convocatoria, tales como el manual específico de funciones y competencias laborales vigente, la OPEC y el comprobante de pago de los costos para asumir su financiamiento.
Además, destacó que la entidad territorial participó activamente en las diferentes reuniones y mesas de trabajo que se llevaron a cabo para diseñar el concurso. En relación con el manual de funciones y competencias laborales, afirmó que el artículo 32 del Decreto 785 de 2005 atribuye su adopción, modificación o actualización, en forma exclusiva, a las entidades territoriales; de allí que la CNSC no intervenga en dichos procedimientos ni esté obligada a revisar los manuales o a emitir decisiones sobre la materia.
En ese sentido, destacó que el Acuerdo 20181000004306 es un acto autónomo e independiente respecto del cual el demandante no está formulando ningún reparo de manera directa. Finalmente, indicó que la Comisión garantizó los derechos fundamentales de los 6.170 participantes del concurso y que, hoy en día, finalizadas todas sus etapas, se han reconocido los respectivos derechos de carrera de conformidad con las listas de elegibles.
8. MINISTERIO PÚBLICO Se abstuvo de emitir concepto en este proceso. 9. CONSIDERACIONES 9.1. Competencia De conformidad con los artículos 125, 137 y 149 del CPACA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201918, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde. 17 Índice 86, ibidem.
Reiterado en el índice 89. 18 Reglamento Interno del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 9.2. Problemas jurídicos A continuación, la Sala procede a estudiar y resolver los interrogantes jurídicos que se determinaron en la etapa de fijación del litigio: Primero. ¿El Decreto Municipal 591 del 13 de noviembre de 2018, proferido por el alcalde de Neiva y por el cual se ajustó el manual de funciones de la Alcaldía de ese ente territorial debe ser anulado porque este asunto no era competencia del primer mandatario local sino del Concejo municipal? Segundo. ¿El Acuerdo CNSC-20181000006036 del 24 de septiembre de 2018 debe ser anulado por las eventuales irregularidades que afecten la legalidad del Decreto Municipal 591 del 13 de noviembre 2018, emitido por el alcalde de Neiva? 9.2.1.
Primer problema jurídico ¿El Decreto Municipal 591 del 13 de noviembre de 2018, proferido por el alcalde de Neiva y por el cual se ajustó el manual de funciones de la Alcaldía de ese ente territorial debe ser anulado porque este asunto no era competencia del primer mandatario local sino del Concejo? Tesis de la Sala: El decreto municipal demandado, que dispuso modificaciones o ajustes al manual de funciones y competencias laborales de la Alcaldía de Neiva, no está viciado por falta de competencia de la autoridad que lo expidió pues la atribución para proferir un acto de esa naturaleza correspondía al alcalde de dicha entidad territorial, quien efectivamente lo suscribió. En sustento de esta posición, se desarrollará un marco teórico relativo a la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos y al manual específico de funciones y competencias laborales; para entonces darle solución al caso concreto. Ø La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos Para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere19. 19 «Respecto del elemento subjetivo la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado que el requisito de la competencia del órgano o funcionario como elemento del acto significa que éste debe emanar de un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa y dentro de los límites de su competencia (auto de marzo 9 de 1971, Anales de 1971, Tomo 80, página 367).
Es, en otros términos, lo que establece nuestra Constitución cuando dispone que no habrá ningún empleo público que no tenga las funciones señaladas por ley o reglamento [Cfr. artículo 122 de la Constitución de Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.
A efectos de garantizar derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad jurídica, las normas que fijan competencias deben ser expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo de que se trate, lo que demuestra la íntima conexión que tiene el concepto objeto de estudio con el principio de legalidad; además, el fundamento constitucional de ambas figuras reside en los artículos 2.°20, 6.°21, 12122, 12223 12324 y 20925 Superiores.
Así, la competencia implica que quienes ejercen función pública solo pueden hacer lo que el ordenamiento jurídico les permite, al contrario de los particulares, que pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido26. En este punto, conviene anotar que las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de hacer uso de la respectiva facultad de producción normativa27. 1991]»: Miguel Largacha Martínez y Daniel Posse Velásquez, Causales de anulación de los actos administrativos, Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 1988, pp. 19-20. 20 CP, art. 2: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». 21 CP, art. 6: «Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». 22 CP, art. 121: «Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley». 23 CP, art. 122: «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente». 24 CP, art. 123: «Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […]». 25 CP, art. 209: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». 26 Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, Manual del acto administrativo, 7.ª ed., Bogotá: Librería Ediciones del Profesional, 2016, p. 120. 27 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide.
Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárquico28, el material29, el territorial30 y en algunos casos el temporal31. En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico.
Por ello, el artículo 137 del CPACA consagra la falta de este elemento como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves32 y, por lo tanto, no puede ser saneado33. Ø Manual específico de funciones y competencias laborales Toda entidad del Estado tiene dispuesto un número determinado de empleos a través de los cuales satisface los fines y las funciones que le han sido atribuidas desde el ordenamiento jurídico.
Este concepto responde a lo que, en materia de función pública, se conoce como planta de personal. El factor concluyente en su creación está dado por las necesidades del servicio ya que la definición clara de estas permite el diseño de la estructura organizacional a nivel global, lo que conduce el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». 28 Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas: Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 127. 29 Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. «Es el qué de la competencia»: Ibidem, p. 125. 30 Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones: Cfr. ibidem, pp. 124-125. 31 Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio: Cfr. ibidem, pp. 125- 127. 32 Esto, según lo señaló la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo: «La Sala recuerda que la incompetencia del órgano administrativo, con ocasión de la usurpación de las atribuciones que corresponden a otra autoridad, es sin duda una de las formas de ilegalidad más grave que puede ostentar un acto administrativo.
Esta circunstancia entraña la infracción manifiesta de uno de los principios medulares de todo estado de derecho: el de legalidad» (Negrita propia del texto): Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2011, rad. 25000-23-26-000-2000-00580- 02(23650).. 33 De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: «[F]rente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación de poder y la falta de competencia no es posible convalidar o remediar el acto viciado o defectuoso»: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de junio de 2004, rad. 11001- 03-15-000-1998-0782-01(S-782).
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 a decidir aspectos como la cantidad, la naturaleza y el contenido funcional de los empleos requeridos, con su respectiva clasificación. En esos términos, por planta de personal puede entenderse la determinación, tanto cualitativa como cuantitativa, de los empleos públicos que integran una entidad estatal a efectos de lograr el cumplimiento de los fines constitucionales y legales a los que responde su creación y funcionamiento.
La consagración constitucional de esta noción y las características básicas del empleo público se encuentran en los artículos 122, inciso 1.º, y 125, inciso 3, en los que puede leerse: […]
ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente […]
ARTÍCULO 125 […] El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes […] La noción de empleo público fue desarrollada en la Ley 909 de 200434, cuyo artículo 19 caracteriza esta figura como el «núcleo básico de la estructura de la función pública», entendiendo que se trata tanto del conjunto de funciones, tareas y responsabilidades asignadas a una persona, como de las competencias necesarias para ejercerlas, todo lo cual debe propender por un fin último que es la realización de los planes de desarrollo y de los fines estatales35.
Asimismo, la norma en cuestión dispone que el diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional de manera tal que se puedan identificar claramente las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias necesarias para ocupar el cargo, lo que comprende la definición de los requisitos de estudio y experiencia, y todos aquellos otros exigidos para ingresar al servicio.
De acuerdo con el artículo 19 ibidem, «[…] En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo […]». c) La duración del empleo cuando sea temporal. Tal es el fundamento normativo para que en las entidades públicas se disponga de un manual de funciones y competencias laborales, el cual puede ser entendido 34 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.» 35 Esta definición es replicada en el artículo 2 del Decreto Ley 770 de 2005, «Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004».
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 como una herramienta de gestión del empleo que establece las responsabilidades, labores y facultades propias de cada cargo que compone la planta de personal, al igual que las exigencias para su desempeño, las cuales están referidas a conocimientos, experiencia y otros factores con los que se miden las aptitudes requeridas para ocupar un determinado empleo.
Visto lo anterior, es importante señalar que, aunque en nuestro ordenamiento jurídico, el primer referente normativo y más general acerca del contenido funcional y demás características del empleo público se encuentra en la Constitución Política y en la Ley 909 de 2004, esta materia ha sido regulada en otras normas, algunas de rango legal y otras reglamentarias expedidas tanto por el Gobierno Nacional como por cada entidad, según pasa a explicarse.
El artículo 53 de la Ley 909 de 2004 facultó expresamente al presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley en las que definiera, entre otros asuntos, el sistema de funciones y requisitos generales aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial36. En ejercicio de dicha atribución, para las primeras entidades se expidió el Decreto Ley 770 de 200537, que se ocupó de establecer los diferentes niveles jerárquicos38 y de consagrar la naturaleza general de las funciones que le corresponde ejercer a los empleos agrupados en cada uno de dichos niveles39.
En relación con las competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los cargos según el nivel jerárquico, el artículo 5 de aquella norma definió unos criterios generales a los que habría de atender el Gobierno Nacional para determinarlos mediante el respectivo reglamento. De esta forma, se estableció un reparto de atribuciones para que, de un lado, el presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le asiste, desarrollara las funciones, competencias y requisitos aplicables de manera general a cada agrupación de empleos según su nivel jerárquico; y para que, de otro lado, las entidades, dentro de aquel marco, expidieran su propio manual específico de funciones y competencias laborales.
Esta afirmación encuentra respaldo en el artículo 2 del mismo Decreto Ley 770 de 2005, que en su inciso final prevé que «[…] Las competencias laborales, funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por los respectivos organismos o entidades, con sujeción a los que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los parámetros señalados en el artículo quinto del presente decreto, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en la ley […]». 36 Con excepción del Congreso de la República. 37 «Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004. 38 Directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial.
Artículo 3 del Decreto 770 de 2005. 39 Artículo 4 del Decreto 770 de 2005. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Dicho lo anterior, cabe anotar que, con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución y lo dispuesto en el mencionado artículo 5 del Decreto 770, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1785 de 2014, «Por el cual se establecen las funciones y los requisitos generales para los empleos públicos de los distintos niveles jerárquicos de los organismos y entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones».
Aunque hoy en día esta norma se encuentra derogada, su contenido conserva vigencia a través del Decreto 1083 de 201540, último en el que aparece con claridad que, tratándose del manual específico de funciones y competencias laborales de las entidades del orden nacional, la competencia en su expedición, reforma o actualización le corresponde al jefe de cada entidad.
Así lo prevé el artículo 2.2.2.4.1. del mencionado Decreto 1083 al señalar que los requisitos de los empleos por niveles jerárquicos y grados salariales allí fijados «[…] servirán de base para que los organismos y entidades a quienes se aplica elaboren sus manuales específicos de funciones y de competencias laborales para los diferentes empleos que conforman su planta de personal».
Más adelante y con mayor detalle, el artículo 2.2.2.6.1 ejusdem consagró lo siguiente: […]
ARTÍCULO 2. 2.2.6.1 Expedición. Los organismos y entidades a los cuales se refiere el presente Título expedirán el manual específico de funciones y de competencias laborales describiendo las funciones que correspondan a los empleos de la planta de personal y determinando los requisitos exigidos para su ejercicio. La adopción, adición, modificación o actualización del manual específico se efectuará mediante resolución interna del jefe del organismo o entidad, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el presente Título.
Corresponde a la unidad de personal, o a la que haga sus veces, en cada organismo o entidad, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de competencias laborales y velar por el cumplimiento de las disposiciones aquí previstas […] (Subrayas fuera del texto original) El parágrafo 2 de dicha norma dispuso que el Departamento Administrativo de la Función Pública brindará la asesoría técnica necesaria, además de señalar las pautas e instrucciones para la adopción, adición, modificación o actualización de los manuales específicos.
Ahora, en lo que respecta a las entidades del orden territorial, el ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 se tradujo en la expedición del Decreto Ley 785 de 200541, que bajo la misma lógica expuesta fijó la naturaleza general de las funciones y unos parámetros con sujeción a los cuales 40 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública». 41 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004».
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 las entidades territoriales deben establecer las competencias laborales, funciones y requisitos específicos en sus propios manuales42-43. Es importante anotar que, en el caso de los gobernadores y alcaldes, la atribución de expedir dichos manuales está consagrada directamente en la Constitución Política, que, respectivamente, en sus artículos 305 numeral 7 y 315 numeral 7, establece en cabeza de dichos mandatarios la función de «[…] Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos […]».
Esta disposición se reproduce en el artículo 91, literal d), numeral 4, de la Ley 136 de 199444 al indicar que esta es una de las funciones que le compete a los alcaldes en relación con la administración municipal. Por último, pero no menos importante, hay que indicar que tanto para las entidades del orden nacional45 como para aquellas del orden territorial46, el contenido mínimo del manual específico de funciones y competencias laborales es el siguiente: 1) la identificación y ubicación del empleo; 2) el contenido funcional, dentro del cual debe señalarse el propósito y la descripción de funciones esenciales del empleo47; 3) los conocimientos básicos o esenciales y 4) los requisitos de formación académica y de experiencia. Ø Caso concreto El señor Ricardo Amezquita Velasco considera que el Decreto 591 del 13 de noviembre de 201848 fue expedido sin competencia por el alcalde del municipio de Neiva toda vez que, en su criterio, el artículo 313, numeral 6, de la Constitución Política le asigna a los concejos municipales la facultad para proferir el manual de funciones y competencias laborales.
La Sala se aparta de ese razonamiento pues considera que surge de la premisa errada según la cual la competencia para definir las funciones de las dependencias que componen la administración municipal, también faculta a los Concejos municipales para determinar las funciones de los empleos a través de la expedición de los manuales de funciones y competencias laborales.
Esa lectura se aleja de las disposiciones constitucionales y legales que rigen la materia, de acuerdo con las cuales los concejos municipales deben definir la 42 Artículos 2 y 13 del Decreto 785 de 2005. 43 El Decreto Ley 785 de 2005 fue reglamentado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 2484 de 2014, que sería derogado y su contenido compilado en el Decreto 1083 de 2015. 44 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 45 Artículo 2.2.2.6.2, Decreto 1083 de 2015. 46 Artículo 2.2.3.8, Decreto 1083 de 2015. 47 En este punto es importante señalar que existen unas funciones esenciales y generales de los empleos atendiendo al nivel jerárquico al que pertenezcan.
Su descripción en el respectivo manual específico de funciones y competencias laborales debe efectuarse teniendo en cuenta las funciones descritas en título correspondiente del Decreto 1083 de 2015, según lo dispone su artículo 2.2.2.2.6. 48 «Por el cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los Empleos de la Planta de Personal de la Alcaldía del Municipio de Neiva».
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 estructura de la administración municipal y determinar las funciones de sus dependencias (art. 313, n.º 6 de la Constitución), mientras que los alcaldes municipales se encuentran facultados para adoptar, de manera autónoma, los manuales de funciones y competencias laborales de los empleos que integran las dependencias de la correspondiente alcaldía (arts. 315 n.º 7 de la Constitución y 91, literal d, n.º 4, de la Ley 136 de 1994).
Al estudiar la asignación de atribuciones que efectuaron los artículos 313-6 y 315-7 de la Carta Política, el Consejo de Estado ha dicho que: […] Las normas anteriores, radican competencias diferentes en cabeza de los Concejos Municipales y de los Alcaldes. En efecto, a los primeros, les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, mientras que el segundo está facultado para crear, suprimir y fusionar EMPLEOS y señalar sus funciones especiales.
Al otorgar la Constitución Política a los Alcaldes, tan específicas funciones, para el ejercicio de las mismas no requiere autorización. Caso contrario, y si así lo decide dicha Corporación, puede otorgar a los Alcaldes facultades pro tempore para el ejercicio de las funciones que le corresponden constitucionalmente. En el presente caso, la creación, supresión o modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería de ser revestido de facultades para ejercerla, como sí las hubiera requerido para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, verbi gratia, suprimir la Secretaría de Hacienda y otorgarle unas funciones diferentes a las que le corresponden […] 49 Visto lo anterior, queda claro que, en desarrollo del artículo 313-6 de la Carta Política, los concejos municipales deben identificar las actividades que corresponde ejercer a cada una de las entidades y dependencias pues no de otra forma podrían cumplir con el mandato constitucional de diseñar la estructura de la administración municipal.
Sin embargo, esa labor no puede confundirse con la de fijar las funciones de los empleos que integran la planta de personal de la administración pública. Según se anotó, por mandato del artículo 13 del Decreto Ley 785 de 2005, esta labor corresponde a cada autoridad administrativa del orden territorial y, en el caso de las alcaldías, por disposición del artículo 315 superior, numeral 7, será el mandatario local quien, como máxima autoridad ejecutiva del nivel municipal o distrital, expida el manual en el que se defina el contenido funcional de los empleos de todas las dependencias que componen la entidad.
En tales condiciones, se tiene que el Decreto 591 del 13 de noviembre de 2018 podía ser expedido por el alcalde del municipio de Neiva, sin requerir facultades especiales otorgadas por el concejo municipal de dicha entidad territorial ni mucho 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 15 de febrero de 2007, expediente 17001-23-31-000-2001-00884-01(2655-05), M.P., Alejandro Ordóñez Maldonado.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 menos un acto de delegación pues se trata de una función propia del mandatario territorial. En conclusión, el Decreto Municipal 591 del 13 de noviembre de 2018, proferido por el alcalde de Neiva y por el cual se ajustó el manual de funciones de la Alcaldía de ese ente territorial, no incurrió en el vicio de falta de competencia. De acuerdo con ello, la Sala se ve exonerada de abordar el segundo problema jurídico planteado pues su estudio dependía de la prosperidad del cargo de nulidad por falta de competencia. Finalmente, es importante señalar que el proceso judicial tramitado ante esta Corporación, en el que se estaría discutiendo la validez del Acuerdo CNSC- 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, no tiene incidencia alguna frente al presente proceso pues lo cierto es que, en dicho escenario judicial no se ha tomado una decisión de fondo sobre los actos que son objeto de estudio en el presente medio de control, lo que basta para descartar la configuración de una eventual cosa juzgada50. 10.
DECISIÓN Por las anteriores consideraciones, se denegarán las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, instauró el señor Ricardo Amézquita Velasco en contra del municipio de Neiva y de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Denegar las pretensiones de nulidad formuladas en el presente medio de control respecto del Decreto Municipal 591 del 13 de noviembre de 2018, proferido por el alcalde de Neiva, y del Acuerdo CNSC-20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, expedido por la CNCS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo: Reconocer personería a la abogada Dina Milena Silva Fuquen, identificada con cédula 52.861.156 y tarjeta profesional 205.131 del C. S. de la J., para que ejerza la representación judicial de la Comisión Nacional del Servicio Civil en el presente 50 El referido proceso se tramita ante esta Corporación bajo el radicado 11001-03-25-000-2019- 00098-00 (0517-2019).
En consulta en la plataforma electrónica SAMAI, se advierte que en dicho medio de control no se ha proferido sentencia. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) Demandante: Ricardo Amezquita Velasco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 proceso, en los términos y con las facultades conferidas en el poder que obra en el índice 86 del expediente electrónico.
Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático Samai de esta Corporación. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ