1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante UNIPLES S.A. Demandada DISTRITO CAPITAL SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA Temas Impuesto de industria y comercio (ICA).

Periodos 5 y 6 de 2015; y 2, 3 y 6 de 2016. Bogotá. Territorialidad en actividades comerciales. Motivación de la liquidación oficial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que decidió1: «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: No se condena en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia (…)» ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 19 de noviembre de 2015, el 21 de enero de 2016, el 19 de mayo de 2016, el 19 de julio de 2016 y el 19 de enero de 2017, Uniples S.A. presentó en el Distrito Capital las declaraciones del impuesto de industria y comercio (en adelante ICA), por los periodos 5 y 6 de 2015, y 2, 3 y 6 de 2016, respectivamente.

Previa expedición del requerimiento especial y su respectiva respuesta, la Dirección Distrital de Impuestos, profirió la liquidación oficial de revisión nro. 25266DDI058824 del 30 de octubre de 2018, que modificó las mencionadas declaraciones adicionando ingresos gravados, lo que llevó a incrementar el impuesto a cargo e imponer sanción por inexactitud en la tarifa del 100%.

La adición de los ingresos se efectuó considerando, por una parte, que para el quinto bimestre del año 2015 y el tercer y sexto bimestre de 2016, la actora declaró menos ingresos en el renglón “BT” Total ingresos brutos en el Distrito Capital toda vez que, al examinar las cifras reportadas en los estados financieros de cada período, se comprobó que no corresponden con lo consignado en sus declaraciones, y por la otra, que para todos los bimestres glosados, la actora descontó un mayor valor de ingresos fuera de Bogotá en el renglón “BC” Total ingresos obtenidos fuera del Distrito Capital.

La sociedad presentó demanda per saltum. 1 SAMAI Tribunal, Índice 47. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la sociedad demandante formuló las siguientes pretensiones2: «I. PRETENSIONES PRINCIPALES. 6.1.

La Nulidad de la Liquidación Oficial No. 25266DDI058824 del 30 de octubre de 2018, proferida por el Jefe Oficina de Liquidación de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá. 6.1.1. Declarada la nulidad de la actuación administrativa descrita, solicito que se restablezca el derecho de la sociedad UNIPLES S.A., declarando la no sujeción del impuesto de industria y comercio en el Distrito de Bogotá al no cumplirse el hecho generador en esa jurisdicción. 6.1.2.

Declarada la nulidad y a título de Restablecimiento del Derecho, declarar que la (sic) UNIPLES S.A. no está obligada al pago de la sanción por valor de $156.478.000 y en consecuencia no debe suma alguna al Distrito de Bogotá. II. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS. 6.2. En el evento de NO concederse favorablemente las PRETENSIONES PRINCIPALES, formulo al Tribunal Administrativo las siguientes pretensiones de manera subsidiaria: 6.2.1 Declarar la NULIDAD PARCIAL de Ia Resolución Nro. 58599DDI058824 (sic), con la finalidad de excluir la sanción por inexactitud impuesta a UNIPLES a partir del precedente judicial y la argumentación jurídica expuesta por la Defensa. 6.2.2.

En el evento de no conceder la pretensión subsidiaria descrita anteriormente, aplicar los principios jurídico-sancionatorios positivizados en artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 - norma jurídica que estuvo vigente para los periodos objeto de discusión -, en aras de ponderar la conducta de UNIPLES para establecer la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción tributaria impuesta por BOGOTÁ bajo el régimen de responsabilidad objetiva.» Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 4, 13, 29, 83, 95 (numeral 9), 338 y 363 de la Constitución Política; 59 de la Ley 788 de 2002; 3, 7 (numeral 9), y 10 de la Ley 1437 de 2011; 197 de la Ley 1607 de 2012; 107, 647, 683, 714, 742 al 791 del Estatuto Tributario Nacional; 113 del Decreto Distrital 807 de 1993; y 37 del Decreto Distrital 352 de 2002; bajo el siguiente concepto de violación: Sostuvo que es improcedente la adición de ingresos, porque en los años 2015 a 2017, sus actividades comerciales se desarrollaron en los establecimientos de comercio ubicados en Envigado, Cota y Barranquilla, municipios en los que declaró y pagó el ICA correspondiente; situación que se probó a través del material documental aportado, del cual destacó: i) que la Administración reconoció en la liquidación oficial de revisión la existencia de tres establecimientos de comercio ubicados en las mencionadas ciudades, lo que además se constata en el registro mercantil; ii) las declaraciones de impuestos presentadas en esas jurisdicciones, junto con los correspondientes recibos de pago; iii) declaraciones de varios trabajadores de Uniples S.A. que laboran en cada sede; iv) video de la sede de Cota, con el detalle de la infraestructura integrada por las áreas de recursos humanos, financiera, y de pruebas tecnológicas, así como el inventario; v) declaración juramentada del Gerente General y del Director Administrativo, en la 2 SAMAI, índice 2.

Expediente digital. «3ED_ESCRITODE_03ESCRITODEDEMANDApd(.pdf)». Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que manifestaron que la revisión y aprobación de los precios tiene lugar en las sedes de Cota y Envigado.

Consideró que, al existir prueba de establecimientos de comercio de la sociedad en Envigado, Cota y Barranquilla, y de su tributación en los mismos, no podía el Distrito Capital tomar los ingresos originados en esas actividades comerciales como base de liquidación del ICA en Bogotá, como lo contempla el artículo 37 del Decreto Distrital 352 de 2002.

Puso de presente que los procesos de Uniples S.A. están certificados por el ICONTEC, bajo las normas técnicas ISO 90001, ISO 140001, OHSAS180001, e ISO/IEC270001; y que se enviaron documentos sobre el proceso de mercadeo, y de los procedimientos de auditoría, organigrama, crédito y cartera, gestión de compras, gestión humana, soporte TI, contratación de computadores para educar, comercial, licitaciones y HP clientes.

Indicó que estos procedimientos reflejan la realidad operativa de Uniples S.A, y se documentaron e implementaron con anterioridad al requerimiento de la demandada. Concluyó que, con fundamento en las pruebas reseñadas, no hay lugar a dar aplicación a la presunción establecida para el ICA en el artículo 52 del Decreto Distrital 352 de 2002.

Indicó que el Distrito no valoró en forma individual ni en conjunto los soportes allegados, lo que impidió que la sociedad ejerciera su derecho de contradicción. Situación que fue advertida por Uniples S.A. desde la respuesta al requerimiento especial. Precisó que, la administración determinó que los ingresos obtenidos por la sociedad con entidades de derecho público se presumen gravados en el Distrito Capital, sin tener en cuenta el acervo probatorio.

Así, en los actos sin justificación alguna se señala que las entidades de derecho público definieron todas las condiciones de la contratación, desconociendo que fue en la sucursal de la sociedad en el municipio de Cota en donde se realizaron estos negocios (porque cuenta con la infraestructura, se toman las decisiones, se definen los precios, y la estrategia de negocios), y, por tanto, es la jurisdicción donde se configuró el hecho generador del ICA.

Cuestionó el que la Administración negara la práctica de la inspección ocular solicitada respecto de un apartamento ubicado en la ciudad de Bogotá, sin exponer sustento alguno, pese a que esta prueba permitía acreditar que el destino del inmueble ubicado en el municipio era alojar a los empleados de la sociedad, y no la realización de actos gravados con ICA.

Alegó que el Distrito de manera equivocada consideró que el inmueble de la sociedad ubicado en Cota solo es una bodega, a pesar de que el video y el registro mercantil, entre otros soportes allegados como prueba, acreditan que se trata de un establecimiento de comercio que opera bajo la modalidad de sucursal. Debatió que en el acto demandado se concluyera que las actividades gravadas se habían desarrollado en Bogotá, solo por el hecho de que la demandante suscribió contratos con entidades públicas domiciliadas en esta ciudad; al respecto, explicó que este no es un criterio para establecer la territorialidad del ICA, y que además va en contravía de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que expresamente ha sostenido que la actividad comercial no se grava en favor del municipio o distrito Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fijado como domicilio contractual, o en el que sea suscrito el contrato o en el que esté ubicado el comprador que suscribió el contrato.

Censuró que el acto demandado determinara el tributo en Bogotá sin precisar los ingresos (por cliente-contrato y cuantía) que efectivamente se percibieron en esa ciudad, lo que vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria. Además, que tampoco se adujo el soporte probatorio de tales ingresos. Indicó que el acto demandado se encuentra viciado de falsa motivación, pues: (i) omitió hechos probados e incurrió en una indebida valoración probatoria sin explicación suficiente, (ii) incurrió en una interpretación equivocada del artículo 52 del Decreto 352 de 2002 y en una falta de aplicación del artículo 37 ibidem, (iii) omitió el precedente judicial.

Reprochó que el acto demandado impone sobre el contribuyente una doble tributación, en la medida que pretenden gravar ingresos que ya habían estado sometidos al ICA en Cota, Envigado y Barranquilla. Solicitó la aplicación del precedente judicial3, en virtud del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, por contener similitudes fácticas y jurídicas con el presente caso, particularmente por tratarse del mismo sujeto activo, y el ICA respecto de actividades comerciales realizadas en los municipios de Cota y Tocancipá dirigidas a personas ubicadas en Bogotá. Los argumentos esbozados en la fiscalización son similares, y partieron de tomar como criterio de territorialidad el domicilio de la entidad contratante.

Se advierte que, el demandante no propuso cargos específicos de nulidad contra la adición de parte de los ingresos efectuada en la liquidación oficial para el quinto bimestre del año 2015 y el tercer y sexto bimestre de 2016 bajo el argumento de haber encontrado que lo declarado en el renglón “BT” Total ingresos brutos en el Distrito Capital no coincidía con los ingresos reportados en los estados financieros de cada período4.

Finalmente, argumentó que declaró datos verdaderos y completos, y que, en consecuencia, no hay lugar a la imposición de la sanción por inexactitud. Que, además, Uniples S.A. actuó con fundamento en una interpretación razonable del derecho aplicable, sustentada en el precedente judicial sentado por el Consejo de Estado, y las pruebas que dan cuenta de su operación mediante los establecimientos de comercio ubicados en Envigado, Cota y Barranquilla.

Oposición de la demanda El Distrito Capital solicitó negar las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente5. 3 Citó las sentencias del 29 de septiembre de 2011, exp. 18413, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 24 de octubre de 2013, exp. 19094, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 28 de agosto de 2014, exp. 19256, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 17 de septiembre de 2014, exp.20060, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 08 de junio de 2016, exp. 21681, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 08 de septiembre de 2016, exp. 19265, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 20 de septiembre de 2017, exp. 20797, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 30 de agosto de 2016, exp. 20681, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 06 de septiembre de 2017, exp. 21282, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 14 de junio de 2018, exp. 21857, C.P. Milton Chaves García. 4 Se advierte que, a pesar de que para los bimestres 2015-5, 2016-3 y 2016-4 la liquidación oficial demandada (pág. 9 y 10) propuso dos argumentos para adicionar los ingresos (Declaración de menores ingresos en renglón BT que no coinciden con las cifras reportadas en los estados financieros del período y Declaración de mayores valores de ingresos fuera de Bogotá en el renglón BC), de la revisión de las modificaciones efectuadas a cada declaración privada contenidas en el resuelve de ese acto (pág. 26 a 30), se verifica que la adición de ingresos se efectuó respecto a los ingresos obtenidos fuera del Distrito Capital en el renglón “BC”. 5 SAMAI, índice 2.

Expediente digital. «13ED_CONTESTACI_13CONTESTACIONDEDEMA(.pdf)». Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que el hecho generador del ICA se puede realizar de manera directa o indirecta, con o sin establecimiento de comercio; de modo que, la verificación de oficinas en otros municipios no desvirtúa la realización de actividades gravadas en la ciudad de Bogotá. Explicó que, en el proceso de fiscalización, de manera aleatoria, se realizó cruce de información con algunos clientes de Uniples6, los cuales coinciden en señalar que realizaron el proceso de contratación desde sus oficinas ubicadas en Bogotá. Y, con fundamento en los contratos, se constató que todas las condiciones contractuales, como pedidos, entregas y precios, se fijaron en el Distrito; además, los clientes eran entidades domiciliadas en esta ciudad.

Todo lo cual demuestra que la sociedad sí ejerce la actividad comercial en dicha jurisdicción. Citó antecedentes jurisprudenciales7, y a partir de estos, concluyó que, para establecer la territorialidad de la actividad comercial, debe observarse dónde se realiza, esto es, el lugar en el que se fijan los precios, la forma de pago, y las condiciones de entrega.

Sostuvo que, la sociedad descontó un mayor valor de ingresos percibidos por fuera de Bogotá, registrándolos como obtenidos en el municipio de Cota, no obstante que los mismos se derivan de la comercialización de sus productos a entidades de derecho público, mediante procesos licitatorios que se desarrollaron en el Distrito, es decir, donde se acuerdan las condiciones del contrato de compraventa.

Y que la sentencia del 23 de julio de 2019 dictada por el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá8 también llegó a esta conclusión sobre el mismo cargo. Dijo que la omisión de ingresos no se desvirtúa con la existencia de establecimientos de comercio en otros municipios, ni con la presentación de las declaraciones de ICA en los mismos, y tampoco con las declaraciones de sus empleados, pues está demostrado que la sociedad también tenía la calidad de sujeto pasivo en Bogotá porque realizó actividades comerciales que tenían por domicilio contractual el Distrito.

Que las demás pruebas, lo que acreditan es que la sociedad tiene un depósito aduanero desde donde despacha sus mercancías a Bogotá y otras ciudades. Sobre la valoración de las pruebas, precisó que se aplicó el régimen de valoración acorde con los principios del debido proceso, buena fe y contradicción, y se pudo constatar que la territorialidad de la actividad gravada tuvo lugar en Bogotá. Aclaró que negó la práctica de la inspección ocular en el apartamento ubicado en la ciudad de Bogotá, pues se trataba de una diligencia irrelevante para efectos de determinar el hecho generador del ICA, en tanto la actividad comercial puede realizarse con o sin establecimiento de comercio, y en este caso, esa operación se encuentra acreditada con las pruebas recaudadas en el expediente.

Indicó que, independientemente de que en la inspección tributaria se hubiere denominado «Bodega» al inmueble de la sociedad, ubicado en el municipio de Cota, 6 Se refirieron los clientes: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU; Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; Instituto Distrital de la Protección - -IDIPRON; Ministerio de Cultura;

Registraduría Nacional del Estado Civil; Instituto Geográfico Agustín Codazzi; Departamento Administrativo de Ciencia y Tecnología; Computadores Para Educar; Tesorería Principal Comando Ejército; Superintendencia de Servicios Públicos; Superintendencia Financiera de Colombia; Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Ministerio de Transporte;

Consejo Superior de la Judicatura; y Servicio Nacional de Aprendizaje. 7 Citó la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 19 de septiembre de 2011, exp. 18413, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; entre otras. 8 No precisó el número de radicado ni otra información. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo cierto es que, aunque se aceptara que es un establecimiento del comercio, ello no desvirtúa la realización de la actividad comercial en Bogotá constatada por la Administración (en el Distrito, la sociedad realizó la licitación, radicó documentos, firmó el contrato, entregó productos, y otorgó su mantenimiento y garantía) Dijo que, como lo señala el actor, los contratos celebrados por la sociedad con las entidades públicas en el Distrito Capital son los que sustentan la adición de ingresos gravados, y permiten aplicar la presunción prevista en el artículo 52 del Decreto Distrital 352 de 2002.

Explicó que no se incurrió en la transgresión de los principios de legalidad y certeza tributaria, dado que en el requerimiento especial se indicó de manera clara los ingresos que fueron adicionados en la liquidación del tributo, relacionando las facturas, las entidades destinatarias de estas, así como los valores y fechas. Que, por lo expuesto, está demostrado que los actos están debidamente motivados.

Sostuvo que era procedente la sanción por inexactitud, toda vez que la demandante incurrió en la omisión de ingresos en las declaraciones de ICA de Bogotá9. Y, que en este caso no se presenta una diferencia de criterios sino el desconocimiento del derecho aplicable, como lo demuestran las pruebas recaudadas en el expediente. Sentencia apelada El Tribunal negó las pretensiones de la demanda sin condenar en costas, con base en las siguientes consideraciones: Explicó el marco normativo que rige el ICA en el Distrito de Bogotá10, y sobre la territorialidad del tributo, precisó que el Consejo de Estado fijó como criterio que: i) el lugar de causación del tributo se debe identificar a partir de las pruebas allegadas al proceso11; y ii) la actividad comercial se entiende realizada en el lugar en que se concretan los elementos esenciales del contrato, esto es, el acuerdo sobre el precio (y dentro de este, la forma de pago) y la cosa, independientemente de donde se hagan los pedidos12.

Destacó que en el Distrito Capital existe la presunción de ingresos originados en actividades comerciales, previsto en el artículo 52 del Decreto 352 de 2002, así: «En los casos en donde no exista certeza sobre la realización de la actividad comercial en la ciudad de Bogotá, se presumen como ingresos gravados los derivados de contratos de suministro con entidades públicas, cuando el proceso de contratación respectivo se hubiere adelantado en la jurisdicción del Distrito Capital.» Con base en lo anterior, procedió a adelantar el estudio de las pruebas obrantes en el expediente, para lo cual comenzó con la identificación del objeto social principal de la demandante, relativo a la comercialización de toda clase de insumos y consumibles para equipos de oficina y de cómputo.

Señaló que, la Cámara de Comercio certificó el domicilio principal de la sociedad en Envigado, y dos establecimientos de comercio, uno en Barranquilla y otro en Cota, desde los años 2002 y 2013, respectivamente. Posteriormente, elaboró una relación de trece (13) contratos que durante los años 9 Citó los artículos 36, 64, 99 y 1010 del Decreto 352 de 2002. 10 Citó la Ley 14 de 1983, y los artículos 32, 34, 42, 44 del Decreto 352 de 2002. 11 Citó la sentencia del 29 de septiembre de 2011, exp. 18413, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 12 Citó la sentencia del 08 de junio de 2016, exp. 21681, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2015 y 2016, fueron ejecutados por la sociedad con entidades de derecho público (Computadores para Educar, Instituto de Desarrollo Urbano, Servicio Nacional de Aprendizaje, Superintendencia Financiera de Colombia, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Instituto Distrital para la protección de la niñez y la juventud, Ministerio de Comercio Industria y Turismo, Ministerio de Cultura, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Departamento Administrativo de Ciencia Tecnología e Innovación, Registraduría Nacional del Estado Civil, Ministerio de Transporte, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar), precisando el objeto, el lugar de entrega de los bienes y de firma del acuerdo.

De ese ejercicio, concluyó que tanto los elementos, el objeto y la firma de los contratos se desarrollaron en la ciudad de Bogotá (acuerdo sobre el precio y la cosa, así como su entrega), y, por tanto, la actividad comercial se realizó en esa jurisdicción. Que lo anterior, no se desvirtúa por el hecho de que la demandante tenga establecimientos de comercio en otros municipios, y que la infraestructura y logística para la ejecución de los procesos licitatorios se ubiquen en esas jurisdicciones, como se constata en las declaraciones de los empleados y la visita realizada por la Administración. Resaltó que el Consejo de Estado13 ha señalado que «ni el lugar de domicilio del cliente, ni su infraestructura de servicios, tampoco el de la entrega de los bienes vendidos, o el sitio desde el cual se realizan los pedidos, pueden tomarse como determinantes para establecer la jurisdicción donde se lleva a cabo la actividad comercial».

Además, sostuvo que era del caso atribuir el ingreso a la ciudad de Bogotá, con fundamento en el artículo 52 del Decreto 352 de 2002, que permite presumir en esa jurisdicción los ingresos provenientes de los contratos de suministro celebrados con entidades públicas cuando el proceso de contratación se hubiere adelantado en el Distrito, como sucedió con la sociedad.

Respecto a la sanción por inexactitud, sostuvo que debe mantenerse, porque no se presenta una diferencia de criterios, en tanto la demandante no argumentó ni probó que su conducta se originara en un error interpretativo. Además, los precedentes jurisprudenciales alegados, obedecen a casos en los que se decidió con base en el material probatorio allegado en cada proceso, como también se efectuó en el presente caso.

Ordenó no condenar en costas por no encontrarlas probadas en el proceso14. Frente a la anterior decisión se produjo un salvamento de voto15, en el que se sostuvo que era procedente la anulación del acto demandado. Señaló que debían seguirse los criterios de territorialidad fijados en el artículo 343 de la Ley 1819 de 2016, y que han sido precisados por el Consejo de Estado16, a partir de los cuales, i) una entidad territorial no puede gravar los ingresos si el contribuyente demuestra que ejerció la actividad comercial en un establecimiento de comercio registrado en otra jurisdicción, y ii) la actividad comercial tiene lugar en donde se perfecciona la venta (el acuerdo de cosa y el precio).

Citó como precedente la sentencia de segunda instancia del 5 de agosto de 2021, proferida por esa Corporación (radicado Nro. 11001 33 37 039 2018 00311 01), que guarda similitud fáctica y jurídica con el caso analizado, por pronunciarse sobre las mismas partes y tributo, pero de un período distinto (bimestre 3 de 2015). Con fundamento en esa providencia, concluyó que la actora realizó la actividad comercial a través de 13 Citó la sentencia del 09 de junio de 2022, exp. 25830, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 14 Citó la sentencia del 24 de julio de 2015, exp. 20485, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 15 SAMAI del Tribunal, índice 50. 16 Hizo referencia a la sentencia del 8 de junio del 2016, exp. 21681, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; y del 9 de julio de 2021, exp. 24270, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; entre otras.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecimientos comerciales ubicados por fuera de Bogotá, pues está probado que en los mismos se determinó los productos a enajenar y su precio, como también se encontraban los sistemas electrónicos y/o telefónicos con los cuales la sociedad preparaba los pedidos o propuestas, autorizaba la venta, generaba la factura y gestionaba la distribución. De manera que, no es procedente la aplicación de la presunción establecida en el artículo 52 del Decreto 352 de 2002.

Además, coincidió con la demandante en que no hubo una adecuada motivación de los actos, pues no establecen con certeza la determinación de los ingresos hecha por la Administración. Recurso de apelación La parte demandante se opuso a la sentencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente. Sostuvo que el a quo incurrió en la «Omisión de la Cosa Juzgada consolidada mediante Sentencia del 5/8/2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección “B” 17», en la que se decidió un caso con identidad de objeto, causa y sujetos procesales, en relación con la declaración de ICA del bimestre 3 del año 2015, y cuyo material probatorio es similar, puesto que alude a contratos suscritos entre Uniples S.A. y entidades públicas domiciliadas en Bogotá18.

Además, ambos procedimientos tributarios fueron adelantados por el mismo auditor. Cuestionó que, en la sentencia apelada no se mencionaron las razones que dieron lugar a apartarse o inaplicar el citado precedente; con lo cual se transgredieron los principios de seguridad jurídica, igualdad y confianza legítima. Solicitó tomar en consideración el salvamento de voto de la sentencia apelada, que hizo referencia expresa al fallo del 5 de agosto de 2021 por guardar similitud fáctica y jurídica; y cuyo pronunciamiento de primera instancia fue mencionado por la demandada en el escrito de contestación, aduciendo que estudió el mismo cargo de este proceso.

De manera que, se encuentra demostrada la configuración de la cosa juzgada, y su vulneración. Manifestó que, el Tribunal no aplicó el artículo 32 del Decreto 352 de 2002, porque desconoce que el hecho generador del ICA por actividades comerciales se realizó por fuera de Bogotá, como dan cuenta las pruebas aportadas, en particular, la declaración del representante legal de Uniples S.A., las entrevistas rendidas por los empleados, los documentos sobre su operatividad (el organigrama, los procesos de gestión de compras y logística), y el video de la sucursal de Cota.

Todas estas pruebas no fueron valoradas por el a quo, pese a que acreditan que la sociedad desde la sucursal de Cota llevó a cabo todos los actos encaminados a la venta de sus bienes a los clientes ubicados en Bogotá, y que tributó sobre los mismos. Censuró que se hubiere dado aplicación a un sistema de tarifa legal probatoria, en el que se atribuyó relevancia únicamente a los contratos suscritos con las entidades de carácter público, sin estudiar las demás pruebas aportadas al proceso judicial.

Y que no se puede presumir que, por el hecho de declarar una parte de ingresos en Bogotá, también se deban gravar los obtenidos en los contratos celebrados con entidades públicas. 17 Expediente número 11001 33 37 039 201800311 01. 18 Puntualmente hizo referencia a los contratos suscritos con la Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que, contrario a lo señalado en la sentencia de primera instancia, el lugar en donde se suscribe el contrato no puede tomarse como una presunción de derecho para definir el hecho generador, porque esto no tiene sustento en la ley, ni en los antecedentes jurisprudenciales; de manera que, esa decisión desborda la facultad jurisdiccional y transgrede los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima.

Además, desconoce que las pruebas dan certeza que la actividad comercial se realizó en el municipio de Cota. Advirtió que la adopción de esa presunción implicaría que todos los contratos suscritos con entidades de derecho público domiciliadas en Bogotá darían lugar a la imposición del ICA en esa ciudad, desconociendo el lugar donde materialmente se desarrollan las actividades comerciales, es decir, en el que se tiene la infraestructura financiera, humana y tecnológica, y se acuerdan las condiciones de la venta de bienes, siendo en este caso, el municipio de Cota.

Y también conlleva a una doble imposición, ya que el mismo ingreso se gravó en Cota. Insistió en que la declaración juramentada del representante legal de Uniples S.A. da cuenta de que la aceptación del precio y la forma de pago de los bienes se consolida desde las sedes de Cota, Envigado y Barranquilla, a través de canales de comunicación tecnológicos como internet o correo electrónicos; prueba que no fue tachada de falsa ni desacreditada por la demandada.

Sostuvo que los actos incurrieron en falsa motivación por indebida conformación de la base gravable, ya que no establecen de manera clara y precisa los ingresos que tomó en cuenta para calcular el impuesto, ni los contratos, la cuenta contable, los clientes y las facturas que analizó para esos efectos. Alegó la improcedencia de la sanción por inexactitud porque está demostrado que la sociedad no omitió ingresos, en tanto los mismos fueron declarados en otra jurisdicción. Que adicionalmente, se configura una diferencia de criterios, muestra de ello es el salvamento de voto, y la sentencia que se profirió por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respecto del ICA del tercer periodo del 2015, en los que se arribó a una conclusión opuesta al fallo aquí recurrido.

Como también debe tenerse en cuenta que la decisión de primera instancia del citado precedente levantó la sanción. Y, además, en el expediente administrativo se observa que varios de los clientes de la demandante no aplicaron retención en la fuente por concepto de ICA precisamente por entender que no había territorialidad en Bogotá. Solicitó como prueba de segunda instancia que se allegara copia del expediente del proceso «con radicado Nro. 11001 33 37 039 201800311 01 – Demandante: UNIPLES S.A – Demandado: BOGOTÁ D.C (SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL) – Asunto: ICA TERCER BIMESTRE DE 2015».

Sin embargo, esta solicitud fue rechazada mediante auto del 12 de diciembre de 202419, proferido por la Consejera Ponente, el cual no fue objeto de recursos. Oposición a la apelación La demandada guardó silencio. Intervención del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto. 19 SAMAI, índice 15 Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Cuestiones previas Mediante escrito del 9 de junio de 202520, el consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó impedimento para conocer del proceso con fundamento en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso21. Al respecto, se encuentra que se configura la causal alegada, toda vez que el consejero conoció del proceso en la primera instancia22 por lo que quedará separado del presente asunto.

De manera que, al encontrarse desintegrado el quorum decisorio, mediante Acta del 3 de julio de 2025, se nombró a la doctora Ana María Barbosa como conjuez, para dirimir el asunto y proferir sentencia. 2. Problema jurídico Le corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos demandados, expedidos por la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá, que modificaron las declaraciones del ICA presentadas por la sociedad Uniples S.A., correspondientes a los periodos 5 y 6 de 2015, y 2, 3 y 6 de 2016.

En los términos del recurso de apelación, la Sala debe establecer si: i) se configura la cosa juzgada sobre el asunto objeto de debate; ii) realizó el hecho generador del ICA fuera de Distrito Capital respecto de los contratos celebrados por la sociedad con entidades públicas; iii) los actos acusados omiten precisar los ingresos adicionados y; iv) procede levantar la sanción por inexactitud. 3.

Sobre la configuración de la cosa juzgada Atendiendo al escrito de apelación interpuesto por la parte demandante, ésta considera que hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia por configurarse la cosa juzgada respecto de la sentencia del 05 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”23, en la que se decidió un caso con identidad de objeto, causa y sujetos procesales, en relación con la declaración de ICA del bimestre 3 del año 2015.

Además de que cuenta con un material probatorio similar y el procedimiento tributario fue adelantado por el mismo auditor. Para Uniples S.A., al haberse llegado a una conclusión diferente, se vulneraron los principios de seguridad jurídica, igualdad y confianza legítima. Sostuvo que era deber del juez de instancia explicar los motivos por los cuales resultaba procedente desconocer, inaplicar o apartarse de la decisión citada.

Y, advirtió que, en el salvamento de voto de la sentencia apelada y en la contestación de demanda se reconoce que esa decisión tiene similitud con este proceso. Sobre el particular, se observa que lo que pretende la demandante es la aplicación del precedente judicial vía aplicación de la cosa juzgada, en la medida en que 20 SAMAI, índice 22. 21 “ARTÍCULO 141.

CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: (…) 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”. 22 SAMAI Tribunal. Índice 24. 23 Expediente número 11001 33 37 039 201800311 01.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicita que en este proceso se decida de forma similar a la sentencia del 05 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por tener similitud fáctica y jurídica, y cuestiona que el a quo no hubiere explicado los motivos para apartarse de ese fallo.

Es importante aclarar al apelante que la figura de la cosa juzgada regulada en el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se estructura a partir de dos presupuestos: i) la identidad de objeto, que comporta que la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada, y ii) la identidad de causa petendi, que implica que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada debe tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Así, para que opere esta figura se requiere que ambos procesos recaigan sobre el mismo acto demandado, y que sean iguales los cargos en que se estructura la pretensión de nulidad. De manera que, es improcedente alegar la cosa juzgada respecto de una decisión judicial que tuvo por objeto un acto administrativo diferente al que hoy se analiza, como ocurre con la sentencia del 5 de agosto de 202124.

A su vez, no puede perderse de vista que esta figura no implica que el fallador profiera la misma decisión con base en el análisis y decisión de otro proceso, sino que su finalidad es impedir que se analice de nuevo la legalidad de un acto administrativo que ya fue declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por ende, es claro que el efecto que pretende el actor no es el que se deriva de la cosa juzgada, sino de la aplicación del precedente judicial.

De manera que, se procede a analizar si esa providencia constituye precedente en este proceso. Para decidir este punto, se pone de presente que la Corte Constitucional expuso que la correcta aplicación del precedente judicial implica que: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación»25.

También ha dicho que el precedente tiene dos categorías: horizontal y vertical. El primero hace referencia a las decisiones judiciales adoptadas por autoridades judiciales de un mismo nivel jerárquico o por el mismo funcionario judicial, caso en que su fuerza vinculante atiende a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima.

El segundo corresponde a las decisiones del superior jerárquico del órgano de cierre de la jurisdicción, caso en que la vinculatoriedad del precedente atiende al principio de igualdad y, por lo tanto, limita el principio de autonomía de los jueces26. Esta Sala en trámites de tutela, ha sostenido que la observancia del precedente horizontal no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues 24 En efecto, en esa providencia, se analizó la legalidad de Liquidación Oficial de Revisión Nro. 22048DDI035327 del 11 de julio de 2018 que determinó el ICA a cargo de Uniples S.A. por el bimestre 3 de 2015, a diferencia de este proceso, que estudia la pretensión de nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión Nro. 25266DDI058824 del 30 de octubre de 2018, que determina el ICA a cargo de Uniples S.A. por los periodos 5 y 6 de 2015, y 2, 3 y 6 de 2016. 25 Corte Constitucional.

Sentencia T-1026 de 2010. MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 26 Corte Constitucional. Sentencia SU-165 de 2022. MP: José Fernando Reyes Cuartas Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en virtud del principio de autonomía judicial, los jueces de una misma jerarquía pueden tener criterios de interpretación y de decisión distintos27.

Y, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala ha señalado que «el principio de precedente horizontal únicamente aplica para jueces de la misma jerarquía, de manera que está Corporación en su calidad de órgano de cierre no está sujeta a dichas decisiones28». Es por ello que, en esta ocasión, se considera que la sentencia del 05 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no constituye precedente judicial vinculante para la Sala, porque no está sujeta a dicho fallo dada la condición de órgano de cierre del Consejo de Estado como consecuencia de las atribuciones asignadas por la Constitución Política (art. 237).

En consecuencia, este cargo de la apelación no prospera. Dicho esto, se observa que la sentencia del 05 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió un caso similar al presente, en tanto dirimió un conflicto entre las mismas partes en relación con el impuesto de industria y comercio del bimestre 3 del año 2015, y la configuración del hecho generador en los contratos de suministro que la sociedad suscribió con entidades públicas domiciliadas en Bogotá. Aunque la sentencia de primera instancia proferida en este proceso no hizo referencia a esa providencia, se llama la atención en que sí puso de presente que tomaba con fundamento el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado29 y las pruebas aportadas a este expediente, por lo que la Sala procederá a verificar si la decisión del a quo fue razonable y justifica que esta se hubiere apartado del precedente de su misma Corporación. 4.

Configuración del hecho generador del ICA en actividades comerciales En la liquidación oficial demandada, el Distrito adicionó ingresos gravados en los períodos 5 y 6 del año 2015 y 2, 3, y 6 del año 2016, derivados de los contratos de suministro celebrados por Uniples S.A. con entidades de derecho público domiciliadas en Bogotá, con fundamento en que en esta jurisdicción se realizaron las licitaciones y se acordaron los bienes objeto de la venta, su precio, forma de pago, entrega, mantenimiento y garantía, según se acredita en los mencionados acuerdos.

En el acto demandado se afirmó que estas circunstancias permiten presumir que la actividad comercial se llevó a cabo en la ciudad de Bogotá. Decisión administrativa que fue avalada por el Tribunal quien, además, resaltó que la actividad comercial se realizó en la ciudad Bogotá, donde los elementos esenciales del contrato fueron acordados, esto es, el precio y la cosa. 27 En este sentido ver: i) Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 1100103-15- 000-2021-00164-00 (AC). Sentencia del 18 de marzo de 2021. CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001- 03-15-000-2021-02665-00 (AC). Sentencia del 1 de julio de 2021. CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 28 Al respecto ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2017-01660-01 (24493). Sentencia del 7 de mayo de 2020. CP: Milton Chaves García reiterado en Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000-2017-00560-02 (27155), Sentencia del 29 de junio de 2023. CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello y en Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000-2019-00312-01 (27900), Sentencia del 8 de febrero de 202$. CP: Wilson Ramos Girón. 29 El a quo se fundamentó en las sentencias del 29 de septiembre de 2011, exp. 18413, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 08 de junio de 2016, exp. 21681, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; y del 09 de junio de 2022, exp. 25830, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como apelante única, la actora discutió que el hecho generador del ICA por actividades comerciales se realizó por fuera de Bogotá, como dan cuenta las pruebas aportadas, en particular, la declaración del representante legal de la sociedad, las entrevistas rendidas por los empleados, los documentos sobre su operatividad, y el video de la sucursal de Cota.

Pruebas que no fueron valoradas y acreditan que la sociedad desde la sucursal de Cota llevó a cabo todos los actos encaminados a la venta de los bienes a sus clientes ubicados en Bogotá, y que tributó sobre los mismos. Censuró que solo se hubiere tomado como prueba los contratos suscritos con las entidades de carácter público y advirtió que, el lugar en donde se suscribe el acuerdo no puede tomarse como una presunción de derecho para definir el hecho generador, más cuando las pruebas dan certeza del lugar donde se realizó la actividad comercial.

Que entender lo contrario, generaría una doble imposición, ya que el mismo ingreso se gravó en Cota. Para resolver, se tiene que la Sala se ha pronunciado en reiteradas ocasiones30 sobre el alcance del hecho generador del ICA en las actividades comerciales, criterio jurídico que se reiterará en lo pertinente en esta providencia. El impuesto de industria y comercio es un tributo municipal que grava la realización de actividades industriales, comerciales y de servicio en una determinada jurisdicción municipal.

En lo que concierne al Distrito Capital, y en lo que interesa en el caso analizado, los artículos 32 y 34 del Decreto Distrital 352 de 2002, disponen como hecho generador de este impuesto, la realización directa o indirecta, de manera permanente u ocasional, con o sin establecimiento de comercio, de actividades comerciales en la jurisdicción distrital.

Como esa normativa (aplicable para la época de los hechos) no especificó en qué casos la actividad comercial se entiende realizada en el Distrito de Bogotá (aspecto que tampoco fue desarrollado por la Ley 14 de 1983), la jurisprudencia de esta Sección identificó los criterios de sujeción territorial al impuesto, que, luego se establecieron en el numeral 2º del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016.

Siguiendo los criterios plasmados en las sentencias mencionadas, «la actividad comercial tiene lugar en la jurisdicción del municipio o distrito donde se perfecciona la venta, lo que ocurre cuando las partes intervinientes concretan los elementos esenciales del contrato de compraventa. De modo que el tributo se causa en la jurisdicción en donde las partes convienen la cosa vendida y su precio»31.

Dicho esto, para el caso concreto se advierte que si bien Uniples S.A. celebró contratos de suministro con entidades de derecho público que estaban ubicadas en el Distrito Capital, con ocasión de procesos de licitación, y que en dicho lugar se entregaron los bienes, la Sala reitera que, en tratándose del impuesto de industria y comercio, ni el lugar del domicilio del cliente o el de suscripción del acuerdo, como tampoco el de la entrega de las mercancías vendidas puede entenderse como aquel en el que realmente se realizó la actividad comercial, pues, dichos aspectos son distintos al de la comercialización de los bienes.

Y, por tanto, son insuficientes para concluir que se ha realizado el hecho generador en una determinada jurisdicción, en este caso, en la ciudad de Bogotá. 30 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencias del 12 de febrero de 2020, exp. 23773, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 07 de mayo de 2020, exp. 23037, C.P. Milton Chaves García; del 15 de octubre de 2020, exp. 23619, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 09 de julio de 2021, exp. 24270, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 09 de junio de 2022, exp. 25830, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 31 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 15 de octubre de 2020, exp. 23619 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa medida, no es aceptable presumir que todos los ingresos obtenidos por el desarrollo de la actividad comercial de la sociedad con entidades de derecho público debían declararse en Bogotá, sin antes valorar las pruebas obrantes en el expediente y determinar si, a partir de ellas, se logra probar que los elementos del contrato señalados se pactaron en Bogotá o en otro municipio.

No puede perderse de vista que, si bien, las entidades de derecho público definen el pliego de condiciones y demás condiciones de las licitaciones, el análisis del hecho generador debe hacerse respecto de la actividad comercial, en particular, respecto de dónde ocurre el acuerdo sobre la cosa y precio, por lo que, se reitera, circunstancias como: (i) domicilio de la entidad pública, (ii) lugar de definición de los pliegos y licitaciones, (iii) lugar de entrega de las mercancías, etc., no son suficientes para poder concluirlo.

En ese sentido, la Sala ha juzgado que resultan determinantes «las piezas probatorias allegadas al proceso32», más allá de datos puntuales y alterables como el lugar donde se toman los pedidos, se entregan los productos, se ejercen labores de coordinación o se suscribe el contrato de compraventa33. Bajo estas consideraciones, la legalidad de los actos por medio de los cuales la Administración pretenda determinar el impuesto de industria y comercio por la realización de actividades comerciales depende de que se motive con suficiencia fáctica y jurídica la realización del hecho generador en los términos propuestos.

Y si el contribuyente demuestra que ejerció las actividades gravadas en otro municipio y por cuyo ejercicio tributó en esa jurisdicción, el Distrito Capital no puede gravarlo por los ingresos generados fuera de su territorio. Así, en el expediente se encuentran las siguientes pruebas relevantes:  En el Acta de visita adelantada en la sede de la sociedad en Cota, el revisor fiscal informó34: «El proceso se inicia con la adquisición de bienes que van a ser ofrecidos a nuestros clientes, consolidamos esos productos en nuestras instalaciones ubicadas en Cota, Envigado y Barranquilla; posteriormente, iniciamos el proceso de almacenamiento y distribución desde estos establecimientos de comercio a los clientes en las diferentes ciudades del país. En estas ciudades (Cota, Envigado y Barranquilla) se emiten los documentos remisorios y las facturas correspondientes.

Adicionalmente, nuestros procesos operativos de logística, administrativos y comerciales se desarrollan en estas ciudades».  Contratos de suministro35 celebrados por la sociedad con entidades públicas, suscritos en el Distrito Capital, en los cuales se acuerda el objeto, valor, forma de pago, ejecución, las obligaciones de las partes, y se establece como lugar de entrega la ciudad de Bogotá.  Aceptación de oferta de algunas entidades públicas dirigidas a la sede de Cota de Uniples S.A.36.

Y órdenes de compra remitidas vía internet por las entidades a la sociedad, que informan como dirección del proveedor la sede en Cota37.  Facturas expedidas por la sociedad a entidades públicas durante los años 2015 y 2016 en las que se registra «FACTURA EXPEDIDA EN COTA»38. 32 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 29 de septiembre de 2011, exp. 18413, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia 33 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencias del 08 de marzo de 2002, exp. 12300, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; del 08 de junio de 2016, exp. 21681, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; y del 20 de noviembre de 2019, exp. 23294 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 34 SAMAI Tribunal, índice 45. Fls 591 y ss Ca3. 35 Ibidem. Fls 622 a 747 Ca4. 36 Ibidem.

Fls 708, 748 a 750 Ca4, 1120 a 1128 Ca6. 37 Ibidem. Fls 1159 y 1200 Ca6. 38 Ibidem. Fls 755 Ca4 a 1025 Ca6. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co  Con ocasión a requerimientos de información de la Administración, algunas entidades públicas informaron que realizaron los acuerdos mediante sus dependencias en Bogotá y que en esa ciudad se entregaron los bienes39.

Una de estas entidades respondió que los bienes fueron comercializados en la ciudad de Cota40, y otra informó que no practicó retención porque las transacciones comerciales con la sociedad se realizaron de forma virtual a través de la plataforma Colombia Compra Eficiente41.  Actas de entrevistas de algunos empleados de las sedes de Barranquilla, Cota y Envigado42, que, en concreto, describen su cargo y las funciones (administrativas, logística, comercial, financiero, contabilidad, informática) e informan que son ejercidas desde esas sucursales.

Varios manifiestan que utilizan como canales de comunicación el correo corporativo, spyke empresarial, correo electrónico, teléfono y presencial. También ponen en conocimiento que los negocios y actividades comerciales de la sociedad se realizan en dichas sedes, y no en Bogotá. En algunas declaraciones se precisa que «los encargados de elaborar las facturas de venta es el área comercial, directamente por los agentes comerciales y/o por las secretarias de ventas ubicadas en cada una de nuestras 3 sedes43»; «Sírvase por favor hacer una descripción específica, concreta y concisa de las actividades realizadas a través del establecimiento de comercio de Uniples S.A. que está localizado en Cota: Comerciales, Negociales y acuerdos comerciales con proveedores -Negociaciones y acuerdos comerciales con clientes - Eventos para generación en demanda agregada Administrativa: Gestión de actividades para cumplimiento de las políticas normativas de la empresa y operación de la misma.

Operativas: Direccionamientos y aprobaciones de gestiones logísticas con el objeto de cumplir compromisos de los clientes44».  Video de la sucursal de Uniples S.A. en Cota que muestra su infraestructura física, administrativa, de personal, tecnológica y bodega, el cual explica que en dicha sede la empresa despliega su actividad de mercadeo, los procesos comerciales y la fuerza de venta45.  Certificado suscrito por el representante legal y el revisor fiscal de Uniples S.A. que informa: i) desde el año 2009, trasladó el establecimiento de comercio ubicado en Bogotá al municipio de Cota (Cundinamarca) Parque Industrial Terrapuerto 1, Bodega 23 Calle 80 vía Siberia (entrada al parque la Florida Km 1.3), y ii) la sociedad no tiene establecimientos de comercio ni realiza actividades comerciales en Bogotá46.  Declaración extraproceso del representante legal de la sociedad, en la que manifiesta que «los precios ofertados a los clientes de UNIPLES S.A. son revisados y aprobados en las sedes de Envigado y Cota (…) La aceptación y condiciones de precio, entrega de mercancía y forma de pago convenido con los clientes de UNIPLES son aceptados a través de los canales de comunicación tecnológicos, tales como internet o correo electrónico operados desde las sedes de Envigado -Cota y Barranquilla47».  Certificado de contador público y revisor fiscal en el que se informa que los libros de contabilidad se llevaron de acuerdo con la técnica contable durante los años 2015 y 2016, y luego, de detallar los ingresos que constituyen la base gravable del ICA en dichos periodos, por ciudad y año, concluyeron que el impuesto determinado por el Distrito Capital somete a la sociedad a una doble tributación sobre los mismos hechos económicos, toda vez que estos ya fueron liquidados y pagados a favor de Cota, Envigado y Barranquilla, lo que se respalda en las declaraciones tributarias y sus pagos48.

De conformidad con el anterior recuento, de las pruebas y de los procedimientos comerciales descritos por la actora, se considera que, la actividad comercial de la 39 Ibidem. Fls 1026 Ca6 a 1262 y 1383 a 1386 Ca7, 1393 a 1440 Ca8. 40 Ibidem. Fl 1062 Ca6. 41 Ibidem. Fls 1158 Ca6. 42 Ibidem. Fls 1279 a 1382 Ca7. 43 Ibidem. Fl 1303 Ca7. 44 Ibidem.

Fls 1376 a 1377 Ca7. 45 SAMAI Tribunal índice 27. Pruebas allegada en Cd digitalizado. Nro. 8. 46 Ibidem. Pruebas allegadas de manera física. Nro. 2. 47 Ibidem. Nro. 6. 48 Ibidem. Nros. 9 y 10. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora frente a las entidades de públicas clientes se desarrolló fuera de Bogotá D.C. Así, esta Sala llega a conclusiones diferentes a las consignadas por la Administración y el Tribunal como pasa a explicarse: En primer lugar los empleados de Uniples S.A. que son los que tienen el conocimiento de las diversas áreas de la empresa (administrativas, logística, comercial, financiero, contabilidad, e informática) detallaron que sus funciones son ejercidas desde las distintas sucursales de la sociedad (Barranquilla, Envigado y Cota),, y de igual manera, afirmaron que los negocios y actividades comerciales se realizaban en dichas sedes, y no en Bogotá. También observa la Sala que, en las declaraciones rendidas por el representante legal, el revisor fiscal de Uniples S.A., y en el video de la sede de Cota, se constata que los procesos operativos de logística y comerciales no se practicaban en la ciudad de Bogotá. Algunas entidades públicas informaron que realizaron los acuerdos comerciales mediante sus dependencias en Bogotá y que en esa ciudad se entregaron los bienes,, sin embargo en los documentos de aceptación de oferta y las órdenes de compra emitidas fueron dirigidas a la sucursal del municipio de Cota, sumado al hecho de que uno de estos clientes informó que la comercialización se realizó en dicho municipio y otro que las transacciones comerciales se realizaron de forma virtual y que por ello no practicó retención en Bogotá. Las anteriores pruebas no fueron desvirtuadas por la administración, por el contrario, se ratifican en las facturas expedidas por la sociedad en Cota, Todo lo anterior, en conjunto, acredita que el convenio de la cosa y el precio glosados no se realizaron en del Distrito Capital.

Además, no se verifica prueba alguna que permitiera entender que la actividad comercial glosada fue ejecutada en Bogotá. A partir de lo anterior, debe darse aplicación al artículo 37 del Decreto Distrital 352 de 2002, según el cual, si el contribuyente demuestra el ejercicio de su actividad comercial en otro municipio, donde además tenga registrado un establecimiento de comercio y allí tributa por el ejercicio de dichas actividades, la autoridad distrital no podrá gravarlo por los ingresos obtenidos por fuera de su territorio.

Debe tenerse en cuenta también que el artículo 44 de la misma normativa, estableció como requisito para excluir de la base gravable del ICA ingresos percibidos fuera del Distrito, que el contribuyente aportara pruebas que dieran cuenta de que esos ingresos se originaron en otros municipios y que se efectuó el pago del impuesto en esos otros municipios.

A ese efecto, la demandante demostró con el certificado de revisor fiscal y de contador público que los ingresos adicionados por el Distrito Capital habían sido declarados y pagados en otras jurisdicciones, lo cual se respalda en la contabilidad, en las declaraciones de ICA presentadas en Cota, Envigado y Barranquilla, que fueron aportadas al expediente y las manifestaciones de una de las entidades contratantes en el sentido de que las transacciones comerciales con la sociedad se realizaron de forma virtual a través de la plataforma Colombia Compra Eficiente, nada de lo cual fue controvertido por la entidad demandada.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, la Administración no podía presumir que los ingresos obtenidos en los contratos de suministro con entidades públicas por los períodos fiscalizados debían ser declarados y gravados en Bogotá, según lo explicado en líneas anteriores.

Por otro lado, el apelante cuestiona que el acto demandado no establece de manera clara y precisa los ingresos que tomó en cuenta para calcular el impuesto, ni los contratos, la cuenta contable, los clientes y las facturas que analizó para esos efectos, razón por la cual afirma que se configura la falsa motivación del acto. Sobre la motivación de los actos, la Sección se pronunció en sentencias del 30 de abril de 2025, exp. 28131, del 14 de noviembre de 2024, exp. 27707, y del 6 de junio de 2024, exp. 27535 (C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), en las cuales se puso de presente que la causa o motivo es aquel elemento del acto administrativo que se estructura debido al conocimiento, consideración y valoración que la Administración realiza de hechos y fundamentos de derecho, que la inducen a su expedición. “La motivación implica entonces que la manifestación de la Administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; de manera que, los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos, en el sentido de que permitan apreciar con exactitud los motivos determinantes de la decisión. Esto, por cuanto una debida motivación es la que permite cumplir con los mandatos y garantías que consagran los artículos 1, 29, 123 y 209 de la Constitución Política.

Por tal razón, cuando el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que la decisión “será motivada”, exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa, de forma que tal ilustración fáctica resulte suficiente, apta e idónea para explicar la dimensión jurídica.

Con esto, es claro que no pueden emplearse fórmulas vagas, genéricas e indeterminadas para justificar la decisión adoptada, so pena de que se configure la nulidad del acto por falta de motivación, que surge en aquellos eventos en los que “la Administración prescinde de la motivación que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de estos, impidiendo al particular ejercer su derecho de defensa y contradicción”.

En el sub examine, la Sala encuentra que el acto demandado no cuenta con la explicación de cómo se determinó la suma que se adicionaría como ingreso gravado en Bogotá, sino que ello se encuentra en la página 55 del requerimiento especial: “Para determinar los ingresos de Bogotá, se tomó los ingresos indicados en la contabilidad lo cual corresponde a tomar el libro auxiliar de ingresos 2015 enviado mediante correo electrónico de fecha 26 de septiembre de 2017 y del auxiliar de ingresos 2016 enviado mediante correo electrónico de fecha 8 de septiembre de 2017 a folio 457 a 497 cuyo archivo total se encuentra gravado en la memorial USB del expediente anexa, filtrarlo por ciudad dejando solo lo registrado en Bogotá sin descontar las devoluciones.

Luego se filtra por ciudad cota para saber el total de los ingresos de cota y cotejarlo contra los archivos enviados por el contribuyente a folios 526 a 561 correspondiente a las ventas que el contribuyente clasifica en cota pero que dentro de la información analizada corresponden a clientes cuya sede se ubica en Bogotá, para luego marcar en el archivo correspondiente al libro auxiliar de ingresos de 2015 y 2016 dichos registros para que no quedaran asociados a cota sino a Bogotá (…)”.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo indicado se advierte que las fuentes de información y el ejercicio matemático que resultó en el incremento de los ingresos obtenidos dentro de Bogotá se explicó en el requerimiento especial, que no en la liquidación oficial; el cálculo se efectuó siguiendo los siguientes pasos: (i) se tomaron los ingresos de la contabilidad de la actora, (ii) se filtraron los ingresos por ciudad dejando solo Bogotá, (iii) se filtraron los ingresos por ciudad dejando sólo Cota y se cotejó esto con los clientes que se ubican en Bogotá, (iv) esto último se sumó a los ingresos de Bogotá. Sin embargo, aunque se detalla el proceso del cálculo efectuado por la demandada, se advierte que la información no se encuentra especificada claramente, ni período por período, ni cliente por cliente, tampoco se advierten razones y pruebas que refutaban las aportadas por la actora ni que soportaran el por qué la venta a las entidades públicas tenía que considerarse ejecutada en Bogotá. Así, se encuentra que el acto adolece de falta de motivación y que el actor no pudo ejercer plenamente su derecho de defensa al no tener certeza de cuál era la información o cifra que debía controvertir o explicar en detalle, por lo que este debe anularse.

Las consideraciones expuestas son suficientes para declarar la nulidad del acto acusado, por lo que se revocará la sentencia apelada y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará la firmeza de las declaraciones del impuesto de industria y comercio presentada por la actora por los periodos 5 y 6 de 2015, y 2, 3 y 6 de 2016. Para la Sala no procede la condena en costas y agencias en derecho en ninguna de las instancias, en virtud de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso, por no encontrarse probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar fundado el impedimento manifestado por el consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño y, por lo tanto, separarlo del conocimiento del asunto. 2. Revocar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, del 20 de junio de 2024. 3. Declarar la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión Nro. 25266DDI058824 del 30 de octubre de 2018, expedida por el Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá. A título de restablecimiento del derecho, se ordena la firmeza de las declaraciones del impuesto de industria y comercio presentada por la actora por los periodos 5 y 6 de 2015, y 2, 3 y 6 de 2016. 4.

Sin condena en costas en ninguna instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00797-01 (29299) Demandante: Uniples S.A. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) ANA MARÍA BARBOSA RODRÍGUEZ conjuez Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador