Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 13 de junio de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04532-01 Demandante: Gloria Inés Casanova de Serrano y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Subsidiariedad Síntesis del caso: La parte actora enjuició las providencias mediante las cuales se negó el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por Gloria Inés Casanova de Serrano y Camila Serrano Casanova contra la Sentencia de 15 de septiembre de 2022, por la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado “rechazó” por improcedente la solicitud de amparo por falta de subsidiariedad2.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 22 de agosto de 2022, Gloria Inés Casanova de Serrano y Camila Serrano Casanova interpusieron acción de tutela contra el Juzgado 6 Administrativo de Neiva y el Tribunal Administrativo de Huila, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso (defensa) e igualdad, así como del principio de la primacía del derecho sustancial sobre 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por las señoras Gloria Inés Casanova de Serrano y María Camila Serrano Casanova en contra del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva y del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Cuarta de Decisión, frente al desconocimiento de la situación de vulnerabilidad manifestada por las accionantes para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y negar el amparo solicitado, con respecto a las sentencias invocadas como desconocidas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.” Radicación: 11001-03-15-000-2022-04532-01 Demandante: Gloria Inés Casanova de Serrano y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 el formal, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 41 001 33 33 006-2014-00377-00/01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “Declarar que las providencias del 17 de mayo de 2016, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Huila, y 22 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila Sala Cuarta de Decisión, se incurrió en vías de hecho, vulneración de los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO, DEFENSA, IGUALDAD PROCESAL, PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL PROCEDIMENTAL y los que el Honorable Despacho considere vulnerados.
Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 17 de mayo de 2016 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Huila y la del 22 de febrero de 2022, del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Cuarta de Decisión, dentro del expediente No. 410013333006-201400377-01008, actor: GLORIA INES CASANOVA DE SERRANO y otros, mediante las cuales se dispuso negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivencia, junto con el retroactivo e intereses moratorios.
ORDENA R, al Juzgado Sexto Administrativo, y al Tribunal Administrativo del Huila, sala Cuarta de Decisión, que dicten una nueva providencia, debidamente motivada a causa de los defectos alegados, ordenando proceder nuevamente al estudio del reconocimiento pensional con base en el principio de la condición más beneficiosa, en cumplimiento de los requisitos del artículo 12 del acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año. Que se proceda a darle inmediato cumplimiento a lo resuelto en este amparo constitucional en los términos establecidos por el Juez de Tutela y se hagan las advertencias sobre las sanciones de Ley ante el incumplimiento del fallo referido.” 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) Óscar Serrano Calderón nació el 9 de octubre de 1953 y trabajó al servicio del departamento de Huila (29/2/77 a 11/4/77), la Contraloría Departamental de Huila (14/9/79 a 30/7/70) y JUNDEPORTES – seccional Huila (5/2/81 a 15/11/99), con lo cual completó un total de 1020 semanas cotizadas al sistema de seguridad social en pensiones. 5. 2) El 27 de diciembre de 1980, Óscar Serrano Calderón contrajo matrimonio con Gloria Inés Casanova, producto del cual nacieron Claudia Jimena, Alix Dayana y María Camila Serrano Casanova3. 6. 3) El señor Serrano Calderón falleció el 26 de febrero de 2009. 3 Quien, según el escrito de tutela, era menor de edad para la fecha de fallecimiento de su padre.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04532-01 Demandante: Gloria Inés Casanova de Serrano y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 7. 4) Mediante las Resoluciones RDP 007034 de 15 de febrero de 2013 y RDP 019946 de 30 de abril de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó el reconocimiento de una pensión de vejez “post mortem” a favor de Gloria Inés Casanova de Serrano, con ocasión de la muerte del señor Serrano Calderón. 8. 5) La parte actora presentó demanda4 orientada a obtener la nulidad de los actos administrativos antes mencionados, así como el reconocimiento y pago de la prestación pensional reclamada. 9. 6) Mediante Sentencia de 17 de mayo de 2016, el Juzgado 6 Administrativo de Neiva negó las pretensiones y condenó en costas a la parte demandante.
Para ello, consideró que para la fecha de la muerte del señor Serrano Calderón, la norma vigente era la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, según la cual para tener el derecho pensional reclamado, el causante debía contar con, al menos, 1150 semanas cotizadas, las cuales, para el caso concreto, no se cumplieron. 10. 7) La parte demandante presentó recurso de apelación en el que señaló que, en virtud de la condición más beneficiosa, debía observarse lo establecido en el Acuerdo No. 49 de 1990, que exigía 1000 semanas de cotización en cualquier tiempo. 11. 8) El Tribunal Administrativo de Huila, mediante Sentencia de 22 de febrero de 2022, confirmó la decisión de primera instancia. Luego de analizar las Leyes 33 de 1985, 100 de 1993 y 797 de 2003, junto con el Acuerdo No. 49 de 1990, concluyó que Óscar Serrano Calderón no cumplió con los requisitos exigidos por la ley para obtener la pensión reclamada por sus beneficiarias.
Aunado a ello, revocó lo relativo a la condena en costas en primera instancia. 12. Como fundamento de la vulneración, la parte actora manifestó que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional no era unificada, en lo que respecta a los requisitos para acceder a una pensión de vejez “post mortem”. Destacó que el causante tenía una expectativa legítima sobre su derecho pensional, pues pertenecía al régimen de transición al momento de su muerte. 13.
En ese orden, en consideración del principio de la condición más beneficiosa, así como de las condiciones de vulnerabilidad de quienes pretenden ser beneficiarias de la pensión (pobreza extrema y condiciones 4 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04532-01 Demandante: Gloria Inés Casanova de Serrano y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 delicadas de salud5), era aplicable, de forma ultractiva, el régimen pensional anterior, esto es, el Acuerdo No. 49 de 1990. Sobre esta base alegó la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial respecto del Acuerdo No. 49 de 1990 y las Sentencias SU-442 de 2016 y SU-005 de 2018 de la Corte Constitucional. 1.2.
Fallo de primera instancia e impugnación 14. Mediante Sentencia de 15 de septiembre de 2022, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado (1) “rechazó por improcedente” la solicitud de amparo. En lo que respecta a los argumentos sobre la situación de vulnerabilidad de la parte actora, ya que ello no fue alegado en el recurso de apelación presentado contra la Sentencia de 17 de mayo de 2016, se indicó que la acción de tutela no podía convertirse en un mecanismo para subsanar yerros durante el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y (2) negó lo relativo al desconocimiento del precedente, pues entendió que el Tribunal había dado aplicación a la Sentencia SU-005 de 2018 y fue precisamente en virtud de esta que se confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda. 15.
Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó escrito de impugnación, en el que, además de reiterar lo señalado en su escrito de tutela, manifestó que la señora Casanova de Serrano cumplió con el test (condición de vulnerabilidad) fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-005 de 20186.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 5 “En ese sentido, es importante resaltar que la señora GLORIA INES CASANOVA DE SERRANO, y su hija quien al momento del fallecimiento de su padre era menor de edad, dependía económicamente del fallecido, con quien convivio de manera permanente e ininterrumpida por más de 29 años, hasta el día de su muerte, la accionante a la fecha se encuentra afiliada al régimen subsidiado en salud, con pobreza extrema, no cuenta con un trabajo para suplir sus necesidades básicas, vive de la ayuda que le puede brindar su hija, quien también es madre cabeza de familia y responde por sus 2 hijos, padece de un diagnóstico de lumbalgia no especificada, lo que también ha complicado poder acceder a un trabajo honrado, aunado a ello la edad no le favorece para su contratación, y la ausencia del reconocimiento de la pensión de sobrevivencia de acreditar las condiciones para tener derecho a ella, afecta su mínimo vital, vida digna en razón a que sus necesidades básicas son suplidas por terceros.” 6 “En lo particular no comparto la decisión tomada por el Honorable Consejo de Estado, cuando hace alusión a que no se cumple con los lineamientos del tes de procedencia, pues es evidente que la reclamante de la pensión de sobrevivencia, se encuentra en estado de vulnerabilidad, como quedó demostrado con las pruebas documentales aportadas, esto es, constancia de afiliación al régimen subsidiado, certificado del sisben donde se corrobora que mi prohijada se encuentra en nivel A5 de pobreza extrema, lo que significa que es un grupo de población con menor capacidad de generación de ingresos y aunado a esto, padece de una patología dolor en columna lumbar, circunstancias que hace gravosa su situación, sin olvidar que la beneficiaria del derecho dependía económicamente del fallecido, quien se encargaba de suplir las necesidades del hogar.// Ahora bien, es importante traer a colación, que en el régimen subsidiado en salud, solo deben estar afiliadas las personas pobres y vulnerables del país, es decir las clasificadas en los niveles 1 o 2 del sisben, por consiguiente es claro, que mi prohijada se encuentra dentro de la población en mención, pues no tiene los recursos necesarios para llevar una vida digna.” Radicación: 11001-03-15-000-2022-04532-01 Demandante: Gloria Inés Casanova de Serrano y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial7 16. La Sala comparte la postura adoptada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre (1) la improcedencia por falta de subsidiariedad del reparo relacionado con la condición de vulnerabilidad de quienes pretenden ser beneficiarias de la pensión y (2) la decisión de negar la solicitud de amparo relacionadas con el desconocimiento del precedente. 17. 1) Para estudiar el requisito de subsidiariedad, debe aclararse que lo pretendido por la parte actora es que se deje sin efectos la providencia enjuiciada, por considerar que desconoció el precedente judicial y ello desembocó en la indebida aplicación de las normas propias del caso. 18.
En concordancia con lo anterior, resulta preciso recordar que el artículo 6.18 del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 869 constitucional, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 19.
La Corte Constitucional10 ha sostenido que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. 20. En ese orden de ideas, en el presente caso, no se configuró el mencionado requisito (subsidiariedad) porque: a) la parte actora no reclamó a través del recurso de apelación los reparos que hoy hace por medio de la acción de tutela y, b) no se alegó y mucho menos acreditó un perjuicio irremediable. 21. a) Revisado el escrito de apelación contra la sentencia de 17 de mayo de 2016 del Juzgado 6 Administrativo de Neiva, la Sala advierte, tal como lo hizo en su momento el juez de tutela de primer grado, que la 7 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 8 “Artículo 6. causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)” 9 “Artículo 86—Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04532-01 Demandante: Gloria Inés Casanova de Serrano y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 condición/situación de vulnerabilidad no fue alegada durante el trámite ordinario. 22.
En otras palabras, es necesario tener presente que las partes en un proceso judicial tienen la responsabilidad de presentar sus argumentos y pruebas de manera clara y específica, con el fin de que el juez pueda tomar una decisión bien fundamentada. Si la accionante no presentó una apelación en relación con aquellas condiciones particulares, no puede pretender que el juez de segunda instancia considere esa cuestión en su decisión. 23. b) Por otro lado, en el proceso de tutela, la demandante no probó, siquiera de forma sumaria, la causación de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la tutela como mecanismo transitorio, pues, si bien lo mencionó en el escrito de tutela, sólo se limitó a indicar su significado sin desarrollar argumentos que permitieran demostrarlo. 24.
Tal como lo señaló la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la señora Casanova de Serrano no supera la expectativa de vida certificada por el DANE que, actualmente, se encuentra estimada en los 76 años, condición que ha establecido la Corte Constitucional11 para que sea considerada una persona como sujeto de especial protección. 25.
Lo mismo ocurre con el tema de las patologías que padece la señora Casanova de Serrano y su condición económica, pues según los documentos que obran en el expediente digital, aquellas, actualmente, están siendo atendidas y María Camila Serrano Casanova la ayuda a suplir sus necesidades básicas. 26. 2) Finalmente, frente al desconocimiento del precedente, la Sala estima que (a) la Sentencia SU-005 de 2018 de la Corte Constitucional sí fue tenida en cuenta por el Tribunal Administrativa de Huila y (b) comoquiera que no se alegó en el proceso ordinario la situación de vulnerabilidad de la parte actora, la autoridad accionada a la hora de analizar los supuestos de la subregla jurisprudencial de la mencionada sentencia, no contaba con los criterios para poder tomar la decisión, en consideración a aquellas condiciones especiales, las cuales, por carga de la prueba, debían ser alegadas y probadas por la parte actora. 2.2.
Conclusión 27. La Sala, pese a que comparte en esencia el sentido de la decisión de primera instancia, considera que debe modificar la misma, toda vez que la 11 Corte Constitucional, Sentencias T-598 de 2017, T-339 de 2017 y T-015 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04532-01 Demandante: Gloria Inés Casanova de Serrano y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 figura del rechazo de la acción de tutela, según el Decreto 2591 de 1991, está prevista para los casos en los que, habiéndose requerido a la parte, previa admisión de la acción, esta no atiende dicho requerimiento.
En ese orden, se modificará la sentencia para declarar la improcedencia de la acción de tutela. En todo lo demás, la providencia se confirmará. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia de 15 de septiembre de 2022, por la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela y, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción por falta del requisito de subsidiariedad, por las razones aquí señaladas.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia impugnada.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma, deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co