Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-28-000-2026-00004-00 11001-03-28-000-2026-00013-00 11001-03-28-000-2026-00019-00 Demandantes: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra y otros Demandado: Consejo Nacional Electoral - Resolución 12111 del 23 de diciembre del 2025 Tema: Acumulación de procesos.

Requisitos para su procedencia. AUTO QUE RESUELVE SOBRE ACUMULACIÓN DE PROCESOS De conformidad con el informe secretarial obrante en el sistema SAMAI1, en esta Sección obran tres demandas en contra de la Resolución 12111 del 23 de diciembre del 2025, por medio de la cual el Consejo Nacional Electoral fijó el límite del monto de gastos de las consultas que realicen los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos para la toma de decisiones o la escogencia de candidatos a la Presidencia de la República que se realicen en el año 2026, proferida por el Consejo Nacional Electoral, por lo cual, el despacho se pronuncia sobre la procedencia de su acumulación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Expediente 11001-03-28-000-2026-00004-002 1.1.1. La demanda3 y sus pretensiones 1. El 14 de enero del 20264, el señor Pedro Felipe Gutiérrez Sierra, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en la que solicitó la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución 12111 del 23 de diciembre del 2025. 1.1.2.

Hechos 2. El Consejo Nacional Electoral, a través del acto demandado, estableció el tope de gastos para las campañas de los precandidatos a las consultas de 2026, en los siguientes términos: «ARTÍCULO PRIMERO: FIJAR el límite de los gastos de las campañas de las consultas que las agrupaciones políticas realicen para la escogencia de sus candidatos a la Presidencia de la República en un valor equivalente al cincuenta por ciento (50%) del límite de gastos fijados en el artículo primero de la Resolución No. 00204 del 22 de enero de 20255, que debe ser gastado de manera conjunta por las campañas que adelanten todos los candidatos del respectivo partido o movimiento político, grupo significativo de ciudadanos o coalición, 1 Índice 00041.

Expediente 2026-00004-00. 2 M.P. Gloria María Gómez Montoya. Demandante: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra. 3 Se resume el contenido de la demanda integrada radicada por la parte demandante en la oportunidad para subsanarla. 4 Índice 0003. Sistema SAMAI. 5 «Por la cual se reajusta el tope de los gastos a invertir en las campañas electorales por los candidatos a la Presidencia de la República en primera y segunda vuelta, y el valor de reposición por voto válido que se obtengan en las elecciones para presidente de la República que se celebren en el 2026».

Radicación: 11001-03-28-000-2026-00004-00 Demandantes: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra y otros Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co prorrateada a partes iguales entre cada uno de los precandidatos que sean inscritos y participen en la Consulta a realizarse el 08 de marzo de 2026».

(Negrillas fuera de texto). 1.1.3. Concepto de la violación 3. La resolución acusada incurre en la causal de nulidad por infracción de norma superior al desatender los artículos 13, 40, 103, 107 y 265 de la Constitución Política, 3, 34 y 36 de la Ley 1437 del 2011; 2º y 7º de la Ley 130 de 1994 y 1º y 23 de la Ley 1475 del 2011. 4.

El artículo 1º del acto refiere que el tope de gastos permitidos para el desarrollo de las consultas presidenciales, «debe ser gastado de manera conjunta por las campañas que adelanten todos los candidatos del respectivo partido o movimiento político, grupo significativo de ciudadanos o coalición, prorrateada a partes iguales entre cada uno de los precandidatos, que sean inscritos y participen en la Consulta a realizarse el 08 de marzo de 2026» 5.

La regla que se resalta impacta directamente la igualdad y las reglas constitucionales que rigen la fijación de límites en los gastos de campaña, en tanto al definir que se deben prorratear en partes iguales entre los precandidatos, no se atiende el número de participantes inscritos un proceso consultivo, lo que impide adelantar una campaña en condiciones de equidad entre los participantes. 6.

El acto cuestionado incurrió en una extralimitación de la facultad reglamentaria en cabeza del Consejo Nacional Electoral, porque se redefinieron las condiciones materiales de la competencia democrática en la consulta, al incluir una regla de prorrateo que de manera sustantiva incide en esa situación. 7. Se alegó a su vez la falta de motivación6.

En el escrito de subsanación de la demanda7, el accionante refirió que este cargo de nulidad se fundamenta en que el acto fue adoptado sin que «la autoridad electoral haya evaluado ni justificado por qué resulta admisible que, dentro de un mismo proceso consultivo y frente al mismo electorado, algunos precandidatos dispongan de una capacidad de financiación sustancialmente mayor que otros».

En atención a ello, concluyó que «[e]n consecuencia, la motivación del acto administrativo no se corresponde plenamente con la realidad fáctica que debía servir de soporte a la decisión regulatoria, configurándose el vicio de falsa motivación, al fundarse en una apreciación incompleta de las circunstancias relevantes que debieron ser consideradas por la autoridad electoral». 1.2.

Expediente 11001-03-28-000-2026-00013-008 1.2.1. La demanda subsanada y sus pretensiones 8. El 27 de enero del 20269, el ciudadano David González Cárdenas interpuso demanda en contra de la Resolución 12111 del 23 de diciembre del 2025, cuestionando, particularmente, (i) la decisión contenida en el artículo 1º que señaló el monto de gastos en un 50% del valor fijado en la Resolución 00204 del 22 de enero de 202510 y (ii) el artículo 4º que determinó un valor del voto por reposición en $8.287. 1.2.2.

Hechos 6 El contenido de este cargo fue precisado con el auto admisorio de la demanda del 5 de febrero del 2025. 7 El despacho ponente inadmitió la demanda de la referencia, para que fuera corregida en punto de su concepto de la violación, en tanto si bien se hacía referencia a la “falsa motivación” del acto demandado, dicho cargo de nulidad no contaba con un desarrollo concreto que permitiera concluir la aptitud de aquel. 8 M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.

Demandante: David González Vargas. 9 Índice 3. Sistema SAMAI. 10 «Por la cual se reajusta el tope de los gastos a invertir en las campañas electorales por los candidatos a la Presidencia de la República en primera y segunda vuelta, y el valor de reposición por voto válido que se obtengan en las elecciones para presidente de la República que se celebren en el 2026».

Radicación: 11001-03-28-000-2026-00004-00 Demandantes: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra y otros Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 9. El 26 de octubre del 2025 se realizaron consultas para la escogencia de candidatos presidenciales en Colombia, para la cual, con resoluciones expedidas por el Consejo Nacional Electoral se estableció el tope máximo de gastos en $6.080.378.131 y el valor del voto válidamente depositado en $2.555. 10.

El 23 de diciembre siguiente, mediante la resolución aquí demandada, la misma autoridad determinó el valor de los conceptos referidos previamente para las consultas a celebrarse en el año 2026, en $18.555.251.477 y $8.287, respectivamente. 11. En un período no superior a cinco meses, el Consejo Nacional Electoral fijó valores para procesos consultivos que presentan una variación del 205% -frente al tope de gastos- y de 224% -respecto del valor del voto por reposición-, situación que, conforme al acto acusado, se fundamentó en el IPC acumulado de los años 2022, 2023 y 2024. 1.2.3.

Concepto de la violación 12. Se presenta una falsa motivación en el acto acusado, dado que si bien es cierto se consagró que la decisión respecto del valor del voto por reposición obedecía a un cálculo del IPC acumulado del 2022, 2023 y 2024, la sumatoria de dicho indicador en esas anualidades es igual a un 30.5%, lo que no justifica la diferencia del 224% que se observa entre lo fijado para las consultas del 2025 y 2026, por lo que se presenta una divergencia entre el motivo invocado y el resultado obtenido. 13.

La resolución demandada presenta una dualidad de criterios, en tanto para un mismo proceso democrático tuvo dos sustentos diferentes. Así las cosas «no explica por qué tomó como base la Resolución 1678 de 2021 para las consultas de marzo de 2026, mientras que para las consultas de octubre de 2025 se utilizó una metodología y una base de cálculo diferentes que arrojaron un valor de $2.555 por voto válido». 14.

El acto mencionó que se utilizó un procedimiento técnico que permite garantizar que la reposición del voto refleje los costos reales del proceso electoral, sin que de su motivación se pueda evidenciar la existencia de un estudio que permita concluir que, para la consulta de marzo del 2026, aquellos sean tres veces superiores a los de un proceso democrático igual realizado cinco meses antes. 15.

Se desconoció el derecho a la igualdad (art. 13 Constitucional) y las normas sobre financiación estatal de campañas (art. 109 Superior). Advirtió que se presentó un trato diferenciado e injustificado al fijar reglas de financiación con criterios sustancialmente diferentes entre consultas del mismo tipo y con circunstancias logísticas y operativas idénticas. 16.

Aplicó el test de igualdad, para indicar que (i) no existe finalidad legítima para justificar el incremento del 224% frente al valor de la reposición; (ii) no existe relación de causalidad entre el incremento desproporcionado y la mejora del proceso electoral; (iii) no se demostró como necesario lo anterior y (iv) el beneficio obtenido, que se concreta en una mayor financiación de las campañas, no justifica el sacrificio del erario público ni la desigualdad generada entre los participantes de ambos procesos consultivos. 17.

Se alegó la expedición irregular, en tanto la Resolución 12111 del 2025 no presenta estudios técnicos para determinar el tope de gastos de las campañas en consulta y la fijación del voto, ni mucho menos, para demostrar la diferencia sustancial entre los procesos democráticos. En esa medida, precisó que se incurrió en una falta de coherencia metodológica y una omisión al deber de motivación reforzada. 18.

Finalmente, alegó la violación del principio de transparencia y responsabilidad fiscal, al señalar: Radicación: 11001-03-28-000-2026-00004-00 Demandantes: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra y otros Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co «La Resolución demandada compromete recursos públicos por valor de miles de millones de pesos adicionales respecto a lo que se habría requerido de aplicar criterios uniformes con las consultas de octubre de 2025, sin que exista transparencia sobre los criterios técnicos que justifican dicho incremento.

El diferencial de más de $12.000 millones de pesos entre los topes de gastos de ambas consultas representa un compromiso significativo del erario público que debió estar soportado en estudios técnicos verificables y en criterios de responsabilidad fiscal». 1.3. Expediente 11001-03-28-000-2026-00019-0011 1.3.1. La demanda y sus pretensiones 19.

El ciudadano Carlos Augusto Caicedo Gardeazabal presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, en la cual cuestionó y pidió la nulidad de la Resolución 12111 del 2025, expedida por el Consejo Nacional Electoral, en punto de la fijación del valor del voto por reposición. 1.3.2. Concepto de la violación 20. Estimó desconocidos el preámbulo de la Constitución Política de 1991, así como los artículos 1, 2,13,40, 109, 209 y 334 del texto superior, así como los artículos 3, 6 y 93 de la Ley 1437 del 2011. 21.

La infracción de las normas constitucionales se configura por la falta de un estudio, soporte o regla técnica que fundamente el incremento fijado en el valor del voto por reposición, el cual, conforme al texto del acto acusado en su artículo 4º, quedó en $8.287. Lo anterior deriva en un incumplimiento del deber el respeto por un orden justo y económico, en atención a que la falta de fundamentos para la decisión adoptada por la autoridad electoral representa una afectación al erario público. 22.

La determinación controvertida implicó un tratamiento desigual e irrazonable que beneficia, de manera desproporcionada, a las colectividades políticas que adelantaron procesos consultivos en el año 2026, respecto de aquellas que acudieron a igual mecanismo en vigencias anteriores, a pesar de «tratarse del mismo supuesto de hecho y de estar sometido a las mismas variables macroeconómicas inflación/IPC mal tasadas por la resolución». 23.

Así mismo, se presenta una regresión en los derechos de participación política, en tanto el valor del voto por reposición que se cuestiona en esta oportunidad, implica un fortalecimiento de grupo políticos mayoritarios en detrimento de minorías y representa una distorsión de la competencia entre aquellos. 24. Señaló que, si bien el artículo 109 Constitucional permite la concurrencia del Estado en la financiación de los partidos y movimientos políticos, esa facultad «no es ilimitada ni discrecional: debe ejercerse dentro de parámetros objetivos, razonables y compatibles con el fin constitucional de garantizar reglas equilibradas y transparentes de competencia democrática.

La determinación del valor de reposición, en especial cuando impacta el erario, exige un sustento técnico verificable y coherente con la regla histórica de actualización (p. ej., variación anual del IPC). En el caso concreto, el incremento del 224,35% respecto del valor previo desborda una actualización razonable y sugiere un ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria administrativa.

La concurrencia estatal en financiación política no habilita decisiones discrecionales sin sustento técnico». 25. Frente al artículo 209 Superior, adujo que el acto desconoció los principios de eficiencia, economía e imparcialidad en la función administrativa, así como el de sostenibilidad fiscal dispuesto en el artículo 334 ibidem. 11 M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez.

Demandante: Carlos Augusto Caicedo Gardeazabal. Radicación: 11001-03-28-000-2026-00004-00 Demandantes: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra y otros Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. De conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 149 de la Ley 1437 de 201112 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer y tramitar en única instancia el proceso de la referencia. 27.

De igual manera, la ponente es competente para adoptar la presente decisión, en consideración al numeral 3º del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-. 2.2. Caso concreto 28. En aplicación de lo dispuesto en los artículos 148, 149 y 150 del Código General del Proceso -CGP-, aplicables al trámite del medio de control de nulidad en atención a la remisión normativa que dispone el artículo 306 de la Ley 1437 del 2011, es procedente decretar la acumulación de las actuaciones de la referencia, de conformidad con las siguientes consideraciones: 29.

En este caso, con auto del ponente13 del 24 de abril del 202614 y el informe secretarial descrito en los antecedentes, se conoció de la existencia de otros procesos de nulidad en contra del mismo acto demandado, por lo que conforme al último inciso del artículo 150 del CGP se decide de plano. 30. Así las cosas, desde el punto de vista de la legitimidad o titularidad, este juzgador de manera oficiosa la decretará, habida cuenta que la disposición prevé que asumirá el conocimiento del proceso el juez que adelante el proceso más antiguo, parámetro que se determina por la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda al demandado o de la práctica de medidas cautelares. 31.

En el presente caso, es claro que el proceso 2026-00004-00, el cual fue asumido por esta judicatura por reparto, fue el primero en ser notificado del auto admisorio de la demanda de fecha 5 de febrero del corriente año, como se puso de presente en el informe secretarial15 que indicó: Radicado Fecha de notificación del auto admisorio Índices de notificación en Samai 11001032800020260000400 06/02/2026 19 11001032800020260001300 24/02/2026 22 11001032800020260001900 06/03/2026 30 32.

En lo que hace al contenido, las causas judiciales son susceptibles de tramitarse por el mismo procedimiento, ya que se trata de demandas de nulidad, en las que las pretensiones tienen como finalidad cuestionar los artículos 1º y 4º de la Resolución 12111 del 23 de diciembre del 2025. 33. En lo relativo a la oportunidad, la norma indica que sólo podrán acumularse los procesos hasta antes de que se fije la fecha y hora para la audiencia inicial, lo cual aplica en el caso concreto, habida cuenta que no se ha dictado decisión sobre este particular. 34.

Por lo expuesto, la magistrada ponente, 12 “ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA: (…) 2. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional (…)”. 13 M.P. Gloria María Gómez Montoya 14 Índice 37. Expediente 2026-00004-00 15 Índice 00041. Expediente 2026-00004-00.

Radicación: 11001-03-28-000-2026-00004-00 Demandantes: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra y otros Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: DECRETAR la acumulación de los medios de control de nulidad con las radicaciones 11001- 03-28-000-2026-00004-00, 11001-03-28-000-2026-00013-00 y 11001-03-28-000-2026-00019-00, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: TENER como expediente principal el proceso identificado con el número de radicado 11001-03-28-000-2026-00004-00.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez surtida la notificación de la presente decisión, remita a este despacho los procesos acumulados, integrados en un solo expediente, para continuar con su trámite.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.