Radicado: 15001-23-31-000-200402738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicado número: Demandantes: Demandada: Referencia: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros Nación—Rama Judicial y otro Acción de reparación directa Tema: Responsabilidad por la administración de justicia Subtema 1: Privación injusta de la libertad —Decreto 2700 de 1991 Subtema 2: No se demostró la antijuridicidad del daño SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la Nación-F iscalía General de la Nación, en contra de la sentencia dictada el 12 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Jorge Antonio Bonilla Alarcón, quien fungía como técnico judicial en la Fiscalía 28 de Chiquinquirá, fue vinculado a la investigación penal adelantada por el delito de peculado, por la pérdida de un arma que había sido incautada y que formaba parte de la evidencia en un proceso que cursaba en dicha fiscalía. El señor Bonilla Alarcón presentó demanda de reparación directa contra la Nación- Fiscalía General de la Nación y la Nación-Rama Judicial, con el fin de obtener la indemnización por los perjuicios causados como consecuencia de su vinculación al proceso penal, que califica como injusta por cuanto afirma que no existían pruebas en su contra.
El proceso culminó con sentencia absolutoria. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda Jorge Antonio Bonilla Alarcón y Maricela Pesca Moreno, en nombre propio y en representación de sus hijo,: menores Natalie Bonilla Pesca, Stefany Maricela Bonilla Pesca y Jorge Edilmer Bonilla Pesca, por medio de apoderado, presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación— Fiscalía General de la Nación y la Nación-Rama Judicial, para que se les declare administrativamente responsables por el daño derivado de la vinculación del primero de ellos a un proceso penal adelantado por el delito de peculado culposo.
La parte actora fundamentó sus pretensiones en que el señor Jorge Antonio Bonilla Alarcón, quien ejercía como técnico judicial en la Fiscalía 28 Seccional de Chiquinquirá, fue vinculadc a la investigación penal adelantada por la pérdida de la Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros • pistola marca Pietro Beretta, calibre 7,65, semiautomática, que se encontraba en un mueble de la fiscalía, bajo llave y a cargo del técnico judicial Bonilla Alarcón, "quien la tuvo en sus manos por última vez el 4 de noviembre tia 1997, con ocasión de la práctica de diligencia de inspección sobre la misma".
Afirmó que, con fundamento en la noticia que dio, mediante oficio, la Fiscal 28, Aminta Méndez Rodríguez, la Fiscal 26, Mariela Sánchez, ordenó abrir investigación previa de los hechos determinantes de ese extravío, investigación que luego fue trasladada de Chiquinquirá a Tunja, para garantizar imparcialidad y objetividad. Que en esta última ciudad, la fiscal María Antonia Cuervas "quien había trabajado muchos años en Juzgado de Instrucción' Criminal y Fiscalías de Chiquinquirá, surgiendo relaciones de amistad con sus colegas (..i)", ya en el curso de la instrucción, dictó medida de aseguramiento y resolución de acusación contra Jorge Antonio Bonilla Alarcón, decisiones estas que, asegura la parte demandante, fueron proferidas "con falla en la administración de justicia por omisión de la parte administrativa en no solucionar lo referente a la seguridad de la fiscalía de Chiquinquirá y judicialmente desde el momento en que adelantó la investigación previa, porque existiendo gran amistad, colegaje y camaradería entre la Fiscal AM1NTA MÉNDEZ RODRIGUEZ y las Fiscales que adelantaron la investigación hasta terminar la causa, MARIA ANTONIA CUEVAS RODRÍGUEZ y ESPERANZA RODRIGUEZ CAMARGO, no se declararon impedidas como tenían que hacerlo y por el contrario, al hacer el análisis jurídico de las pruebas, en contra de lo probado terminaron por tomar como grave indicio que supueátamente comprometía la responsabilidad de mi poderdante, para así plasmar los requisitos que exige el Art. 338 del C.P.P. para dictar medida de aseguramiento y posteriormente resolución de acusación, con base en la declaración de la Fiscal AMINTA MENDEZ RODRIGUEZ, sin importar que hubo prueba testimonial y documental que le desmentía".
La parte actora afirmó que la responsabilidad del Estado radica en la falla en la administración de justicia por omisión, debido a que' el señor Bonilla Alarcón tuvo que soportar el trámite de un proceso penal, "por la pérdida de un arma decomisada, de la cual no es responsable desde el purito de vista funcional, solo porque tenía unas llaves en su escritorio, este sin ninguna seguridad en un pasillo, porque la dependencia encargada de la logística de la adecuación física de las fiscalías no ha tomado ninguna medida para terminar con tal inseguridad ( )". 2.2.
El trámite procesal relevante de primera instancia Admitida la demanda presentada el 15 de octubre de, 20041, notificado el auto admisorio2, y corridos los traslados de ley, las entidades-demandadas presentaron sus respectivos escritos de contestación3. La Nación-Fiscalía General de la Nación argumentó que la medida de aseguramiento de conminación impuesta a Jorge Antonio Bonilla Alarcón no puede calificarse como injusta, por cuanto fue proferida con base en pruebas legalmente aportadas a la investigación y con ella no se vulneró ningún derecho fundamental.
La Nación-Rama Judicial contestó la demanda y propuso como excepciones la falta de causa para demandar, dado que las investigaciones penales que se desarrollan de conforrilidad con la ley, no pueden ser causal de indemnización; y la falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que el órgano encargado de proferir la medida de aseguramiento de conminación impuesta al demandante fue la Fiscalía General de la Nación. Además, señaló que 'Auto admisorio de la demanda, 9 de febrero de 2005, f 124, c. 1. 2 Actas de diligencias de notificación personal, f. 127 a 130, c. 1. 3 Escritos de contestación de la demanda, Fiscalía General de la Nación y Rama Judicial, f. 132 y 176, c. 1.
Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor Jorge Antonio Bonilla Alerceón y otros dicha medida estuvo ajustada a las exigencias de los artículos 356 y siguientes del CPP, por lo que fue justa, y el procesado estaba en la obligación de soportarla. Vencida la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión& Así lo hicieron la parte actora y las entidades demandadas Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación5. 2.3.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de sentencia dictada el 12 de marzo de 2015, encontró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Rama Judicial, y declaró administrativamente responsable a la Nación- Fiscalía General de la Nación, por los perjuicios causados con ocasión del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en que, a su juicio, incurrió la Fiscalía al investigar penalmente a Jorge Antonio Bonilla Alarcón como autor del delito de peculado culposo, "por cuanto las providencias que dictaron medida de aseguramiento y resolución clasificatoria ( ) se dictaron dentro del trámite de la investigación sin que fueran una sentencia o resolución judicial debidamente ejecutoriada ( )".
Respecto de las pretensiones de condena, dispuso que la Fiscalía General de la Nación debe resarcir el perjuicio material causado en la modalidad de daño emergente, en cuanto halló probado que el demandante pagó honorarios por concepto de la defensa técnica de Bonilla Alarcón; al tiempo que desestimó las pretensiones resarcitorias por lucro cesante, pues no encontró ninguna relación entre la desvinculación laboral de ese ciudadano, así como las pretensiones de reparación del daño moral, por falta de prueba de su acaecimiento. 2.4.
Los recursos de apelación La Nación-Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación6 en contra de la decisión de primera instancia, con la pretensión de que esta sea revocada. Alegó que el a quo no realizó un análisis detallado de los elementos de la responsabilidad, como tampoco puso en evidencia cuál fue la conducta desplegada por la Fiscalía 'o cuál fue la ilegalidad de las decisiones adoptadas por ese organismo, y aseguró que estas fueron proferidas conforme a los parámetros legales establecidos en la normativa penal vigente, respetando el derecho de defensa y debido proceso, razón por la que estima que en el presente caso no existe un daño antijurídico resarcible.
La parte actora interpuso recurso de apelación7 en el que manifestó su inconformidad con la tasación de la indemnización de perjuicios. Solicita el aumento del monto estimado por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, por cuanto el Tribunal no tuvo en cuenta el pago realizado a la abogada Blanca Julia Murillo.
Además, pide el reconocimiento del lucro cesante, teniendo en cuenta que en este contencioso obra dictamen pericial permite establecer que el señor Bonilla Alarcón fue declarado insubsistente por el solo hecho de estar en una lista de empleados que estaban siendo investigados. Por último, solicitó se reconozca la indemnización solicitada por perjuicios morales, no solo por el proceso penal sino por la declaración de insubsistencia, 4 Auto de traslado, 15 de octubre de 2014, f. 479, c. 1. 5 Alegatos en primera instancia, f. 481, 487 y 493, c. 1. 6 Recurso de apelación, Fiscalía General de la Nación, f. 542, C. ppal. 7 Recurso de apelación, parte actora, f. 344, c. ppal. 3 Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alucón y otros "porque se quedó el hogar completo sin el mínimo vital, sin haberse terminado aún la tortura de un injusto ( )". 2.5.
Trámite relevante de segunda instancia Esta Corporación, por medio de auto del 12 de abril de 20168 admitió los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y por el representante de la Fiscalía. En providencia del 11 de mayo de 2016, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo9.
La Nación-Fiscalía General de la Nación presentó alegatos en los que reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación1°. El Ministerio Público y la parte actora guardaron silencio. III. PROBLEMA JURÍDICO En atención a los argumentos de inconformidad expuestos en los recursos de apelación, constitutivos del marco de juzgamiento de la:segunda instancia, la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿La vinculación del señor Jorge Antonio Bonilla Alarcón á la investigación penal que adelantó en su contra la Fiscalía General de la Nación y en la que se le impuso una medida de conminación por el delito de peculado culposo es constitutiva de daño antijurídico en atención a su resultado? En caso de que se configuren los dos presupuestos necesarios para que surja la responsabilidad estatal, se estudiará la prueba atinente a los perjuicios, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación. IV.
HECHOS PROBADOS RELEVANTES PARA LA RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS ENUNCIADOS El material de prueba aportado al expediente da cuenta'cie los siguientes hechos: 4.1. Con ocasión del proceso penal adelantado por la Fiscalía 28 Especializada de Chiquinquirá por el delito de porte ilegal de armas, fue decomisada la pistola marca Prieto Beretta, calibre 7,65, la cual se guardó en un mueble bajo llave, a cargo del técnico judicial Jorge Antonio Bonilla Alarcón. Debido a la pérdida del arma incautada, la Fiscalía 26 Delegada de Chiquinquirá abrió investigación previa y ordenó escuchar el testimonio de Bonilla Alarcón11. 4.2.
El 10 de diciembre de 1998, en curso ya la instrucción y después de oído en indagatoria el señor Bonilla Alarcón, la Fiscalía 15 Especializada de Tunja resolvió su situación jurídica y profirió en su contra medida de aseguramiento consistente en conminación, por el delito de peculado culposo. La Fiscalía encontró que Bonilla Alarcón, en su condición de técnico judicial, recibió la pistola que hacía parte de las diligencias, quedando bajo su custodia, "pues fue él quien la recibió y procedió a guardarla en el archivador con llave las cuales manejaba ér2.
Auto admisorio de los recursos de apelación, f. 684, c. ppal. 9 Auto de traslado para alegar de conclusión, f. 686, c. ppal. 10 Alegatos de conclusión de la Fiscalía, f. 687 a 691, c. ppal. 11 Auto que dispuso la apertura de la investigación, 5 de marzo de 1998, f:'25, c. 1. 12 Resolución interlocutoria mediante la que se resolvió la situación jurídica del procesado, f. 256 a 306, c. 1. 4 Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros 4.3.
El 15 de diciembre de 1998, Jorge Antonio Bonilla suscribió diligencia de conminación, durante la cual la Fiscal le impuso las siguientes obligaciones: i) presentarse cuando el funcionario competente lo solicite; ii) observar buena conducta individual, familiar y social; iii) informar todo cambio de residencia; iv) no salir del país sin previa autorización del funcionario13. 4.4.
El 5 de agosto de 1999, la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior de Tunja resolvió el recurso de apelación contra la providencia que impuso la medida de aseguramiento de conminación. El fiscal, además de confirmar la providencia apelada, ordenó la compulsa de copias a la Unidad de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, para que se investigara la posible participación en la comisión del ilícito de peculado por parte de la Fiscal 28 Especializada, Aminta Méndez.
Esto, por cuanto encontró que, tanto la fiscal, como su técnico, el señor Jorge Antonio Bonilla, manejaban la llave que permitía el acceso al lugar en el que se almacenaban armas de diferentes calibres pertenecientes a procesos llevados por la Fiscalía y donde se hallaba la pistola desaparecida. Reprochó la falta de cuidado para proteger la seguridad de dichos elementos y señaló que de "las expresiones imprimidas por la titular de la Fiscalía Veintiocho de Chiquinquirá, se infiere que ella tenía perfecto conocimiento de la actitud negligente e irresponsable y de la ineptitud para el desempeño de sus funciones de su Técnico; tanto que unilateral y arbitrariamente decide separarlo de sus funciones; luego esta situación le imponía la obligación de mayor cuidado y diligencia, y antes de que el Técnico hubiese salido a disfrutar de vacaciones, ya que se quedaba sin este empleado, es decir, sola como al parecer es su costumbre, debió exigirle entrega no solo de las llaves sino de los elementos que requerían mayor cuidado, en especial las armas, pues este es un material que siempre ha sido codiciado por diversas apetencias, que la Fiscal con suficiente experiencia en la instrucción no podía ignorar este aspecto 4.5.
El 15 de enero de 2001, la Fiscalía Quince de la Unidad Seccional de Fiscalías Delegadas ante los Juzgados Penales del Circuito calificó el mérito del sumario y profirió resolución de acusación contra José Antonio Bonilla Alarcón, por el punible de peculado culposo, en tanto consideró demostrado que "fue la persona que recibió el proceso y el arma cuando le fue asignada la investigación a ese despacho ( )" por lo que era su obligación depositarla en un sito seguro, sin embargo, la guardó en un archivador fuera de su ámbito de vigilancia, cuyas llaves se encontraban en un escritorio sin seguro.
La Fiscal resaltó que Bonilla Alarcón "antes de salir a vacaciones sabía del arma, la tuvo en sus manos, la puso a disposición del perito para la diligencia de inspección judicial y luego la recibió para guardarla en el archivador', del cual él era el único que tenía las Ilaves15. 4.6. El 30 de mayo de 2002, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Tunja dictó sentencia de absolución en aplicación del principio in dubio pro reo, por cuanto consideró que no existía certeza frente a la responsabilidad del acusado en la pérdida del arma de fuego.
El juez analizó que la labor de custodia sobre las armas incautadas no estaba encomendada en forma directa a Bonilla Alarcón como técnico judicial y que las condiciones de seguridad brindadas por la Fiscalía para guardar los elementos que integraban la evidencia de las investigaciones en sus instalaciones no eran óptimas. En la sentencia se anotó: 13 Acta de diligencia de conminación, f. 37, c. 1. 14 Providencia de 5 de agosto de 1999, Fiscalía Segunda de la Unidad de Fiscalía delegada ante el Tribunal Superior de Tunja, f. 40 a 51, c. 1. 15 Resolución de calificación, 15 de enero de 2001, f. 52 a 62, c. 1. 5 Radicado: 15001-2i-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros fija Fiscalía no asignó un sitio adecuado para guardarlo en forma provisional, con las debidas seguridades ( ), tanto servidores públicos como el público en general podían paearse sin ningún problema por dicho lugar ( ).
Además que ni siquiera se concretó la fecha en que desapareció el arma, pues nótese que no se hizo una entrega de dicho artefacto en el momento en el que procesado sale a disfrutar de vacaciones, pues como él mismo lo señala ( ) jamás cuando un empalado o funcionario salía a vacacicines hacía entrega al que lo iba a reemplazar, por tanto no se puede -precisar si el arma fue hurtada cuando Jorge estaba en vacaciones ó con anterioridad, creando otra duda en este aspecto (416. 4.7.
El 1 de octubre de 2002, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja confirmó la sentencia absolutoria de primera instanciá, por cuanto concluyó que no se demostró la violación al deber objetivo de cuidad? "y por ende no existe una relación de determinación entre la conducta de dejar lallaves en el escritorio o de no haber enviado oportunamente la pistola al batallón Sucre y el resultado.
Al contrario lo que surge realmente, al no poderse estafflecer en qué momento se produjo la perdida (sic) de la pistola ni la manera como ésta se perdió, es una duda sobre el comportamiento del procesado como determinante del resultado dañoso que deberá resolverse a favor del procesado ( )"17. V. CONSIDERACIONES' La Sala procede a resolver el asunto habida consideracióii de la competencia que le asiste para ello, dado que la Ley 270 de 1996, al prever la responsabilidad del Estado en los eventos de error jurisdiccional, defectuo4) funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libértad estableció que estos asuntos serían competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia y del Consejo de Estado en segunda instancia, sin consideración a la cuantía pretensiones de la demanda. 5.1.
Marco de juzgamiento de la controversia objeto de estudio Los accionantes endilgan responsabilidad a la demandada con fundamento en un enfoque inferencial, según el cual, la decisión de la Fi4calía, de vincular al señor Jorge Antonio Bonilla Alarcón a la investigación adelantada por el delito de peculado, se revela injusta en función de la decisión final absolutoria, en cuanto ésta, a juicio de los actores, puso de presente que nUnca existieron los medios probatorios para llamarlo a la instrucción. Tal enfoque movió al Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia de primera instancia, a analizar la responsabilidad del Estado bajo el título de imputación del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Sin embargo, y aun cuando es al juez de la reparación a duien corresponde efectuar la calificación jurídica de los hechos, esta Subsección encuentra que, en este caso, no hay en el escrito de demanda, ni en la prueba que sé trajo al proceso, insumos fácticos que presten sustento a tal imputación, considerando que la jurisprudencia de esta Sección ha caracterizado el defectuosd funcionamiento de la administración de justicia, entre otros elementos, porque su acaecimiento tiene fuente en actuaciones u omisiones que se presentan al margen de providencias 16 Sentencia penal absolutoria, f. 65 a 82, c. 1. 17 Sentencia penal de segunda instancia, f. 86 a 110, c. 1. 6 Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros judiciales, pero que son necesarias para el adelantamiento del proceso judicia118-19, al tanto que, en este caso, el reproche que la parte demandante realizó sobre la actuación de la administración de justicia gravita sobre la expedición de una decisión judicial en la que se definió la vinculación del señor Bonilla Alarcón al proceso penal adelantadoS por la pérdida de un arma de fuego que fungía como evidencia en un proceso llevado por la Fiscalía de la cual era funcionario, así como la imposición de una medida de conminación sin que existieran indicios graves en su contra, cargos que no se acompasan con la naturaleza del concepto del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en el que fundó la primera instancia la decisión materia de recurso.
En el presente caso, la parte actora fundó sus pretensiones en la premisa consistente en que la vinculación de Jorge Antonio Bonilla a un proceso penal por el delito de peculado, en el que se le impuso medida de aseguramiento de conminación, y que, según su dicho, trajo como consecuencia la declaración de insubsistencia de su empleo como técnico judicial, constituyó un daño antijurídico, en la medida en que ocurrió debido a la violación del contenido obligacional de la Fiscalía General de la Nación. Según la demanda, dicha violación consistió en haber adelantado la investigación a pesar de que las pruebas recaudadas no aportaban ningún indicio en su contra.
Las pruebas allegadas al proceso revelan que la Fiscalía 28 Especializada de Chiquinquirá abrió investigación previa por la desaparición de un arma de fuego que se encontraba como evidencia probatoria en las instalaciones de la Fiscalía 22 Seccional de Chiquinquirá. Seguidamente, el proceso fue remitido a la Fiscalía 15 Especializada de Tunja, que resolvió la situación jurídica del procesado y le impuso medida de aseguramiento de conminación por el delito de peculado culposo, debido a que el arma de fuego desaparecida había sido recibida por Bonilla Alarcón, para guardarla en un archivador cuyas llaves se encontraban en su escritorio.
Así, se encuentra acreditado que el demandante fue vinculado a una investigación penal como posible autor del delito de peculado culposo, puesto que, en su calidad de técnico judicial, fue el encargado de guardar el arma desaparecida en un archivador ubicado en las instalaciones de la Fiscalía. La parte demandante considera que la vinculación de Jorge Antonio Bonilla Alarcón al proceso constituyó un daño antijurídico, debido a que la Fiscalía no contaba con los indicios graves que señalaran su participación en el ilícito, teniendo en cuenta que dentro de sus funciones no se encontraba la custodia del material incautado por la Fiscalía, tal como lo determinó el juez penal al proferir sentencia absolutoria, por lo que su vinculación al proceso penal y la medida de conminación impuesta no tenían sustento jurídico.
En consecuencia, la Sala considera que el marco de juzgamiento al que debía sujetarse el Tribunal de primer grado fue transgredido, por lo que, al ajustarse al que corresponde, según los hechos y pretensiones, únicamente se continuará el estudio del caso respecto de la posible ocurrencia de una limitación injusta de la libertad, en atención a la medida de conminación impuesta, y no de un defectuoso funcionamiento de la administración de 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 12 de febrero 2014, expediente 28857 y del 26 de septiembre de 2013, expediente 28164. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, expediente 31164.
En este sentido véanse también las sentencias del 16 de febrero de 2006, expediente 14307 y de 15 de abril de 2010, expediente 17507. 7 Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros justicia. Esto, además, porque analizar el sub lite desde la óptica de la imposición de la medida conminatoria implica, de suyo, el estudio de los presupuestos que dieron lugar al proceso en el que.aquella se impuso, con lo cual se da alcance a los dos reproches establecidos en la demanda —la vinculación al proceso y la subsecuente medida restrictiva de la libertad—.
Esclarecido lo anterior, se proseguirá con el análisis de los presupuestos procesales, para lo cual, en primer término, la Sala debe verificar si la acción fue presentada oportunamente. 5.2. Caducidad de la acción Para intentar la acción de reparación directa, el Irtículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo ("CCA") fijó un término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización, período que, una vez vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del alado por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. Esta disposición debe ser interpretada en consonancia con el artículo 86 del pcA, conforme al cual, con la acción de reparación directa se busca la reparación de un daño y, con el artículo 90 de la Constitución Política, en el que se establecé el daño antijurídico como presupuesto de la responsabilidad patrimonial del Estado.
En el presente caso, la sentencia absolutoria quedó debidamente ejecutoriada el quince (15) de octubre de dos mil dos (2002)2° (f. 23 y 86, c. 1), y la demanda fue presentada el quince (15) de octubre de dos mil cuatro (2004), cuando aún no se había vencido el término de dos (2) años previstos en (a ley para ejercer la acción de reparación. 5.3.
Legitimación para la causa La legitimación en la causa es la "calidad subjetiva leconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el próceso"21. Como tal, consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cualés la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones.
Por la parte activa, las personas sobre las que recae el Oterés jurídico que se debate en este asunto, traducido en la privación de la libertad padecida por Jorge Antonio Bonilla Alarcón, son sus hijos Natalie Bonilla Pesca, Stefany Maricela Bonilla Pesca y Jorge Edilmer Bonilla Pesca y su esposa Maricela Pesca Moreno, cuyas relaciones de parentesco y civil con procesado están débidamente acreditadas con los respectivos registros civiles de nacimiento y matrimonio22, por lo que las personas mencionadas en precedencia se encuentran legitimadas en la causa.
Por su parte, la Nación, como persona jurídica representada por la Fiscalía General de la Nación, está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que la parte actora atribuyó la causa del daño a las actuaciones de dicha entidad. El Tribunal a quo declaró la falta de legitimación en la causa de la Nación-Rama Judicial, decisión que no fue recurrida por las partes por lo que no será objeto de estudio. 20 Constancia de ejecutoria obrante a folio 23, c. 1. 21 Corte Constitucional, sentencia C- 965 del 21 de octubre de 2003. 22 Registros civiles de nacimiento con números de serial 900413 de Natalie Bonilla Pesca; 970718 de Stefany Maricela Bonilla Pesca; y 990223 de Jorge Edilmer Bonilla Pesca, y Registro Civil de Matrimonio serial n. 1057319, inscritos en la Notaría Segunda de Sogamoso según certificaciones obrante a folios 117 a 120 del cuaderno 1. 8 Radicado: 15001-23-31400-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros 5.4.
Análisis de la Sala El artículo 90 de la Constitución Política dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. En función de este precepto que funge como cláusula general de responsabilidad patrimonial pública en nuestro ordenamiento jurídico, son dos los elementos estructurales de la responsabilidad estatal: (i) el daño que obra como elemento central en esa estructura, y que, a su vez, tiene un perfilamiento binario, pues no solamente se compone de la verificación cierta y real de una afectación o lesión a un derecho del cual se es titular, sino que, además, precisa de establecer el carácter antijurídico de tal menoscabo y;
(ii) la imputación a la entidad pública por causa de los actos u omisiones de las autoridades. Ahora, la responsabilidad del Estado por causa de la administración de justicia tuvo desarrollo legal en la Ley 270 de 1996 cuyo artículo 65 desglosó los factores por los que puede ser imputado el daño antijurídico causado con ocasión de la prestación de ese servicio, dentro de los que se encuentra la privación injusta de la libertad (artículo 68) —cuando, como consecuencia de una medida de aseguramiento, se priva injustamente a una persona del derecho a la libertad -23.
En relación con este factor de imputación —la privación injusta de la libertad—, y en particular, con la interpretación que ha de recibir el adverbio "injustamente" que incorpora el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 para que obre en armonía con el artículo 90 de la Constitución, la Corte Constitucional, con ocasión del control de constitucionalidad que sobre éste hizo, denotó que él hace referencia a: "una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se tome evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente arbitraria.
Si ello no fuese así, entonces se estaría permitiendo que en todos los casos en que una persona fuese privada de su libertad y considerase en forma subjetiva, aún de mala fe, que su detención es injusta, procedería en forma automática la reparación de los perjuicios, con grave lesión para el patrimonio del Estado, que es el común de todos los asociados".
Con ello introdujo la Corte un "plus" en el texto del artículo 68 en comento, que debe ser observado como parte integrante del mismo. Explicó bien esta interpretación la misma Corte, en la sentencia SU 072 de 2018, en la que señaló que "la libertad, como el resto de los derechos, salvo la dignidad humana, no es absoluto, pues, justamente en cumplimiento de varias de las premisas que limitan los derechos, cuales son, el disfrute de los derechos por parte de los demás individuos y la búsqueda del bienestar general, es admisible que en ciertos eventos, por supuesto excepcionalísimos, esta prerrogativa se vea limitada".
Tal excepcionalidad tiene su raigambre en la fundamentalidad propia del derecho a la libertad, en cuanto medio y expresión, a un mismo tiempo, de la dignidad humana, que es el valor axial sobre el que se erige nuestro ordenamiento jurídico, y allí reside la intención que motivó la intervención del constituyente, en la libertad de configuración legislativa, de forma que delimitó el desarrollo legal de toda medida preventiva y privativa de la libertad en función del amparo de los principios de necesidad y de proporcionalidad. 23 Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - Sección Tercera, Sentencia n° 70001-23-31-000- 2009-00100-01, de 10 de agosto de 2016.
Radicado: 15001-2ä-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros Entonces, la Subsección juzgará la juridicidad o antijuridicidad de la medida que, dentro de la investigación penal adelantada en su contra, limitó la libertad de Jorge Antonio Bonilla Alarcón, como corresponde, no solo en función de su debida legalidad, sino con estricta sujeción a estos dos principios, sin pasar por alto que la Corte Constitucional, en la última sentencia en cita, desestimó la corrección del criterio que hasta cierto tiempo atrás movió a esta Corporación a juzgar necesariamente con prescindencia de criterios subjeiivos la juridicidad de las detenciones preventivas decretadas en procesos penales que culminan con absolución o decisión equivalente por (i) que el hecho nó existió, (ii) el sindicado no lo cometió, (iii) la conducta no constituía hecho punible, o (iv) porque no se desvirtuó la presunción de inocencia —principio in dubio pro reo-., La Corte dijo, para mejor comprensión del asunto, que "(.. ) una interpretación adecuada del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, tsustento normativo de la responsabilidad del Estado en estos casos, impone considerar, independientemente del título de atribución que se elija, si la decisión adoptada por el funcionado judicial penal se enmarca en los presupuestos de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad", adjetivos estos que definen la actuación judicial, no el título de imputación. Contextualizado el factor de imputación por el cual discurrirá el análisis del presente asunto, de vuelta a los elementos de la responsabilidad previamente enunciados, frente al primero de ellos se tiene que, el daño, entehdido desde su dimensión ontológica como el menoscabo a un interés jurídico tutelado, la parte actora lo hizo consistir en la vinculación de Jorge Antonio Bonilla a un proceso penal en el que se dictó en su contra una medida de conminación que le impuso las siguientes obligaciones: i) presentarse cuando el funcionario competente lo solicite; ii) observar buena conducta individual, familiar y social; iii) informar todo cambio de residencia; iv) no salir del país sin previa autorización del funcionario.
Vistos así, en realidad se trata de la invocación de dos daños —vinculación y medida conminatoria— que, de cara a este presupuesto de la responsabilidad requieren de un análisis diferenciado. Por ser así y, por razones de coherencia metodológiC-a se estudiará primero lo pertinente a la medida conminatoria. En tal virtud, aunque esta Subsección encuentra acreditado que, con la decisión del 10 de diciembre de 1998, la Fiscalía 15 Especializada de Tunja resolvió la situación jurídica del procesado y, mediante el acta de la diligencia de conminación que este suscribió el 15 de diciembre del mismo año24., se dispuso la medida; lo cierto es que aquella desde el ámbito fáctico no se mterializó, es decir, aunque técnicamente existió, no se concretó en el plano real m tuvo efectos ciertos en la esfera de la libertad de locomoción o, al menos de lo allégado al expediente no hay prueba que así lo indique o lo demuestre.
Recuérdese que, el daño indemnizable debe ser cierto, real y determinable25, atributos que no se reúnen en este caso y, por lo mismo, lo que se logra establecer es que, frente a sma privación de la libertad, no se acreditó el daño. Ahora, en lo que respecta a la vinculación a la investigáción penal, si bien, prima facie, aquella constituye una carga de la cual se tiene obligación de soportar por el hecho de vivir en sociedad, lo cierto es que, en la Medida que la parte actora protesta que, desde un comienzo, podía establecerse que no estaban dados los elementos mínimos para dictaminar la vinculación del señor Jorge Antonio Bonilla a 24 Acta de diligencia de conminación, 15 de diciembre de 1998, f. 37, C. 1. - 25 Consejo de Estado, sentencia del 9 de octubre de 2014, exp. 40411, entre otras. 10 Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros la investigación por peculado culposo, habrá de entenderse que, más allá de ese deber genérico que tiene todo ciudadano, en el caso particular, deberá estudiarse el daño así invocado.
Así, en el presente asunto, se encuentra demostrado que, efectivamente, Jorge Antonio Bonilla fue vinculado por la Fiscalía 15 Especializada de Tunja a una investigación penal por el delito de peculado culposo. En consecuencia, así entendido el daño, puede decirse que la parte actora honró la carga de demostrarlo. Ahora bien, para que el daño tenga carácter antijurídico, además de recaer sobre un interés tutelado por el derecho, es necesario verificar que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o que lo legitime26.
Como se ha dicho, la antijuridicidad del daño puede ser un atributo transferido por la antijuridicidad de la conducta del agente que lo causa. Y, cuando de la privación de la libertad se trata, ello ocurre cuandoquiera que la autoridad que la impuso obró al margen de la normativa que determina la competencia, los requisitos formales y procedimentales, los motivos, la necesidad o el estándar de la prueba que debe prestar fundamento a la medida restrictiva de la libertad27.
De ahí que se torne imperiosa la ponderación de las circunstancias que rodearon la vinculación al proceso, a efectos de establecer si se observó la normativa rectora del asunto, y si existía o no mérito para proferir decisión en tal sentido. La vinculación del aquí demandante al proceso obedeció a que durante las pesquisas realizadas con ocasión de la pérdida de un arma de fuego que hacía parte de la evidencia probatoria en un proceso penal adelantado por la Fiscalía 28 Especializada de Chiquinquirá, se estableció su posible participación en los hechos, debido a que el artefacto oesaparecido se encontraba guardado en un mueble bajo llave a su cargo, en su condición de técnico judicial de la mencionada Fiscalía. En concreto, se observa que la Fiscalía 15 Especializada de Tunja vinculó al señor Bonilla Alarcón a la investigación penal por el punible de peculado, con base en las siguientes premisas: i) que en su condición de técnico judicial de la Fiscalía se le confió la custodia del arma, pues fue quien recibió el proceso en virtud del cual fue decomisada; ti) que fue la persona que recibió y guardó el arma en un archivador con llaves que estaban a su cargo; iii) que el 4 de noviembre de 1997 se le practicó inspección judicial al arma y fue el señor Bonilla Alarcón el encargado de entregarle el arma al perito; iv) que hubo negligencia en el manejo de las llaves del archivador en el que se guardó el arma, pues Bonilla Alarcón conocía que esas permanecían en un lugar poco seguro; y y) que hizo caso omiso a las resoluciones que ordenaban el envío del arma a una unidad militar, lo que hubiera evitado su extravío. La Fiscal realizó el análisis de esos indicios teniendo en cuenta la calidad de servidor público del procesado, directamente encargado de las llaves del archivador en el que se encontraba guardada el arma desaparecida y además, la circunstancia de haber sido la persona que recibió el arma y la guardó en dicho lugar una vez practicada la respectiva inspección sobre esta.
Al respecto en la providencia que resolvió la situación jurídica del procesado se anotó: "Se estableció que e/ sindicado BONILLA en su condición de técnico judicia- 1, de la Fiscalía Veintiocho de Chiquinquirá recibió el proceso por el delito de 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de octubre de 2018, expediente 46932. 27 Ibid. 11 Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros porte ilegal de armas junto con la pistola que hacía parte de las diligencias quedando desde ese momento la pistola bajo su custodia, pues fue él quien la recibió y procedió a guardarla en el archivador con llave las cuales manejaba él, arma que tuvo su custodia hasta el 4 de noviembre de 1997 cuando se le practicó la inspección, inspección que ya no era necesaria pues con auto del 10 de octubre del mismo año se había ordenado la preclusión de la instrucción y por consiguiente el archivo de las diligencias, y el envío del arma a la autoridad militar, luego si el técnico fue quien hizo entrega del arma al perito era porque este tenía la custodia y cuidado del arma en mención. Según lo que se demostró en el expediente por ot-io lado, era el sindicado BONILLA ALARCÓN quien tenía la obligación de dar cumplimiento a las resoluciones de los señores Fiscales, pues se sabe que la auxiliar estaba incapacitada y que en dos resoluciones se había ordenado el envío de la pistola para custodia a la unidad militar estando en esta forma obligado a observar el debido cuidado y haber enviado las armas para su seguridad.
( ) omitió la obligación de realizar una acción que le correspondía por deber legal para evitar la vulneración del bien jurídico tutelado como fue haber hecho caso omiso a la orden impartida en las dos, resoluciones en que se ordenaban el envío del arma al C. T. I. y la última al Instituto Militar evitando así la pérdida del arma (. De manera alguna puede aceptarse las exculpaciones planteadas por el sindicado, en el sentido de que él no tenía bajo su custodia el arma y que era la asistente quien tenía que dar cumplimiento a lo ordenado en las providencias pues quedó comprobado que fue el sindicado quien recibió el arma y la guardó bajo llave en el archivador para presentársela o hacerle entregar de la misma al señor perito el 4 de noviembre de 1997 y por otro lado, para la fecha la auxiliar se encontraba en licencia y como lo dice el señor Secretario de ese entonces era el técnico el que debfa dar cumplimiento a los ordenado en las resoluciones.
En cuanto a las exculpaciones que da sobre la permanencia de las llaves en su escritorio el cual no tenía ninguna seguridad, hubo negligencia de su parte pues a sabiendas de la inseguridad que tenía el sitio donde permanecían las llaves no procedió a guardarlas en sitio seguro o llevarlas consigo para evitar en esta forma que alguien las tomara del escritorio donde cualquiera tenía acceso para evitar de esta forma al extravío del arma'28.
Apreciadas en su conjunto las anteriores premisas, ninguna duda hay en relación con la configuración del cuadro indiciario que determinó vinculación del actor a la investigación penal, pues para ese momento procesal se imponía concluir que este presuntamente había incurrido en el delito de peculado culposo que, según lo prescrito por el derogado Decreto Ley 100 de 1980 castigaba al "servidor público que respecto a bienes del Estado ( ) cuya administración o custodia se le haya confiado por razón de sus funciones, por culpa dé lugar a que se extravíen, pierdan o dañen", con arresto de seis (6) meses a dos (2) años, multa de un mil a veinte mil pesos e interdicción de derechos y funciones públicas de seis (6) meses a dos (2) años.
Situación que daba lugar a investigarlo con miras a establecer su posible responsabilidad penal, por tanto, resultaba procedente su vinculación al proceso. 28 Resolución interlocutoria n. 302, proferida el 10 de diciembre de 1998 por la Fiscalía Quince Especializada de Tunja, f. 26 a 33, c. 1. 12 Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros En tales circunstancias, el estatuto procedimental bajo estudio prescribía que el ente investigador debía calificar el mérito del sumario con resolución de acusación o de preclusión de instrucción (artículo 439).
Sobre la acusación, se dispuso que solo era procedente "cuando esté demostrada la ocurrencia del hecho y exista confesión, testimonio que ofrezca serios motivos de credibilidad, indicios graves, documento, peritación o cualquier otro medio probatorio que comprometa la responsabilidad del imputado" (artículo 441). Así, la Fiscalía Quince de la Unidad Seccional de Fiscalías Delegadas ante los Juzgados Penales del Circuito de Tunja profirió resolución de acusación en contra del señor Bonilla Alarcón como posible coautor del delito de peculado culposo29.
Como fundamento de esta decisión, el ente investigador mantuvo los argumentos que cimentaron la vinculación, por cuanto a pesar de que la Fiscalía Segunda, al resolver el recurso de apelación en contra de la providencia que resolvió la situación jurídica, confirmó la decisión y adicionalmente ordenó la compulsa de copias por la posible responsabilidad de la fiscal titular del despacho, en el extravío del arma, ello no desvirtuó los indicios que se tenían en contra del técnico judicial, que señalaban una falta de cuidado frente a la seguridad del lugar donde se encontraban las llaves del archivador en el que se guardaban las evidencias de procesos llevados por la Fiscalía. Es decir, que la posible responsabilidad compartida con los demás servidores públicos de la Fiscalía, que podrían tener dentro de sus funciones el cuidado o custodia de los bienes a disposición de los procesos que llevara el despacho, no era un impedimento para analizar la conducta del técnico judicial y su correspondencia con la responsabilidad penal investigada.
De conformidad con lo anterior, la Sala concluye que el razonamiento realizado por el ente instructor para proferir acusación en contra del encartado se basó en los parámetros jurídicos establecidos; puesto que, para ese momento procesal y con los medios de convicción recaudados se debía inferir de manera probable que este podría ser responsable del hecho punible endilgado.
En tal sentido, para esta Colegiatura, lo decidido por la Fiscalía en la etapa de instrucción se ciñó a los deberes legales y constitucionales que su actuación requería. El Decreto 2700 de 1991 prescribía que "con la ejecutoria de la resolución de acusación, adquieren competencia los jueces encargados del juzgamiento. A partir de este momento, el fiscal adquiere la calidad de sujeto procesal y pierde la dirección de la investigación" (artículo 444).
En concreto, se observa que una vez en firme el pliego de cargos, la causa le correspondió al Juzgado Primero Penal del Circuito de Tunjam, que en uso de sus competencias decidió absolver a Jorge Antonio Bonilla Alarcón, decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de Tunja. Los motivos de absolución residieron en que no se logró establecer con certeza que dentro de las funciones del técnico judicial se encontrara la custodia sobre el elemento extraviado, pues, de hecho, la Fiscalía no contaba con reglamentos propios que hicieran referencia a la conservación y custodia de las armas de fuego incautadas, lo que hizo imposible imputarle la responsabilidad penal al procesado, pues se comprobó que no solo él tenía acceso al citado archivador, sino que 29 Apartado 4.5. 3° Apartados 4.6. 13 Radicado: 15001-22-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros también lo tenían los demás servidores de dicha Fiscalía. Al respecto en la sentencia se anotó: "Surge dentro del plenario que en la Fiscalía no está diseñado un plan de responsabilidades adjudicados a cada servidor público según su función o si lo existe al menos no se aportó dentro de este proceso, por tanto el Despacho no puede aventurarse a decir que con certeza la función de custodia estaba adjudicada al técnico de dicha Fiscalía, lo único claro es que no solo el técnico sino también el asistente y secretario de la unidad de una y otra manera manejaban los procesos y cumplían con las decisiones, al no existir prueba contundente sobre este aspecto surge una duda sobre quien en realidad era el que tenía la labor de custodia, pues era lógico que algún servidor público tenía que ser responsable de este hecho pero se insististe, no hay certeza al respecto, cosa distinta es que el técnico recibiera los procesos y sus elementos y lógico que tenía que guardarlos en alguna parte, además que la Fiscalía no asigné un sitio adecuado para guardarlos forma provisional, con las debidas seguidades De esta forma queda claro que si bien no se logró establecer que la pérdida del arma hubiera ocurrido por culpa exclusiva del técnico judicial Bonilla Alarcón, la naturaleza de sus funciones en el despacho de la Fiscalía, como lo era, adelantar las actuaciones ordenadas con ocasión de los procesos penales, sumado a que las llaves del archivador en el que se encontraba el arma eran guardadas en el cajón que se encontraba a su cargo, constituyeron el indicio grave en su contra que justificó la actuación de la Fiscalía al vincularlo a la investigación. De esta forma, quedó plenamente demostrado que la vinculación a la investigación penal adelantada en contra del señor Bonilla Alarcón se ajustó al cumplimiento de la normativa procesal penal con la cual se tramitó la actuación (Decreto 2700 de 1991), además, que estuvo precedida de una valoración adecuada de los elementos de convicción, de acuerdo con el momento procesal en que se encontraba la actuación penal y con el tipo de delito investigado, que en etapa de investigación permitía inferir, al menos, de manera probable, que el procesado había participado en el hecho delictual que le fue endilgado, sin perjuicio de que en etapa de juicio se haya decretado la absolución. Con todo lo anterior, se demuestra que la vinculación al proceso penal de la que fue sujeto Jorge Antonio Alarcón Bonilla se desarrolló de manera legal, necesaria, proporcional y razonable, por lo que era procedente, en atención a que las circunstancias del caso permitieron construir un indicio grave de responsabilidad en su contra.
Cuestión distinta es que, en la etapa de juzgamiento, el juez lo considerara insuficiente para brindar certeza sobre su responsabilidad en el ilícito endilgado, y en tal sentido resulta forzoso concluir que el daño sufrido por este no puede constituirse como antijurídico, pues la limitación a su libertad se encontraba amparada por un título jurídico que lo obligaba a soportarla.
En definitiva, esta Colegiatura revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. VI. CONDENA EN COSTAS 31 Sentencia penal de primera instancia, proferida el 30 de mayo de 2002, por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Tunja, f. 64, c. 1. 14 Radicado: 15001-23-31-000-2004-02738-01 (56720) Actor: Jorge Antonio Bonilla Alarcón y otros No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se encuentra en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia dictada el 12 de marzo de 2015, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar:
PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase R2 ICOLA OR Presidente • RIbUE RODRiGUEZ NAVAS GUILLERMO S _ UE Magistrado Magistrado Aclaración de voto. Cfr. Rad. 36.146-15 ANCHEZ #1 15