1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00701-00 Accionante: JOSÉ GABRIEL MONSALVE LOAIZA Accionado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia / SUBSIDIARIEDAD – Se cuenta con otro medio de defensa / INMEDIATEZ – La demanda de tutela no se presentó en un plazo razonable.
La Sala se pronuncia, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor José Gabriel Monsalve Loaiza, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por escrito presentado el 27 de enero de 2022, el señor José Gabriel Monsalve Loaiza instauró demanda de tutela contra la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Agencia para la Renovación Territorial, por considerar que le vulneraron sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, a la igualdad, a la paz y al debido proceso.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00701-00 Actor: José Gabriel Monsalve Loaiza Demandado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela 2 2. Hechos relevantes El accionante manifestó que en el acuerdo final firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC se planteó una reforma agraria integral, razón por la que, mediante Decreto Ley 896 de 2017, se creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-.
El señor Monsalve Loaiza señaló que suscribió el formulario de vinculación de su núcleo familiar como recolectora y cultivadora de cultivos ilícitos, en el que se estableció “las reglas de juego, las obligaciones, los compromisos de las partes y los requisitos que debíamos tener como familia para pertenecer a este programa”. Mediante oficio del 17 de noviembre de 2020, se le informó al accionante que su núcleo familiar quedaba por fuera del programa, toda vez que su hija había cotizado al régimen contributivo desde septiembre de 2016 hasta octubre de 2020.
Así las cosas, manifestó que “era irresponsable e irrespetuoso que desde un principio no hayan sido claros con nosotros y que después de tanto tiempo argumenten esta situación”; además, que desconocían la existencia de ese requisito y que en todo caso no era “justo privar a su hija de la dignidad de trabajar”. Finalmente, sostuvo que la decisión violaba sus derechos fundamentales y que (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Así las cosas, el PNIS al retirarme del programa ha afectado esta dignidad, pues desde el inicio del mismo erradiqué los cultivos de uso ilícito que como se determinó en el acuerdo de paz a mi como campesino solo me garantizaba los ingresos básicos, para nosotros esto no era un negocio lucrativo, pero sí generaba los ingresos básicos para nuestro sustento (…) Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se transcribe de manera literal, con posibles errores incluidos):
PRIMERO: TUTELAR integralmente los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, mínimo vital, a la igualdad, a la paz y al debido proceso, los cuales están siendo vulnerados por la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN, AGENCIA PARA LA RENOVACIÓN DEL TERRITORIO.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00701-00 Actor: José Gabriel Monsalve Loaiza Demandado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela 3 SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS cualquier decisión que haya sido expedida por las accionadas y que me haya suspendido o haya cesado mi vinculación al PNIS.
TERCERO: ORDENAR a las accionadas que, en un término de 48 horas, o en lo que su Honorable Despacho estime conveniente, realice todos los trámites necesarios para que me incluyan en el PNIS y restablezca los derechos y beneficios adquiridos con la firma del formulario CUB 700991.
CUARTO: ORDENAR el cumplimiento prioritario de la implementación del Acuerdo Final de Paz, punto 4 del Acuerdo Final (solución al problema de las drogas ilícitas) y el cumplimiento de este fallo a las entidades accionadas en el término legal o de lo contrario iniciar con el trámite contenido en el Decreto 2591 de 1991. 3.- Trámite en primera instancia 3.1.
Mediante auto del 3 de febrero de 2022, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las entidades accionadas y se le comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República señaló que no estaba legitimada en la causa por pasiva, al igual que la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y el Presidente de la República. 3.3.
La Agencia de Renovación del Territorio sostuvo que de acuerdo con el Decreto Ley 896 de 2017, el beneficio se encuentra establecido para “familias en situación de extrema pobreza”; además, que el parágrafo 4 del artículo 281 de la Ley 1955 de 2019 determinó que “donde se evidencie que algún miembro del núcleo familiar cotice al régimen contributivo de la seguridad social se debe suspender el goce de los beneficiarios del programa”.
En virtud de lo anterior, afirmó que al acreditarse que uno de los beneficiarios del núcleo familiar del accionante cotizó al sistema de seguridad social, se podía inferir que no era una familia que estuviera en situación de extrema pobreza. De otro lado, que la demanda de tutela era improcedente al incumplir con el requisito de subsidiariedad, pues el accionante podía atacar el acto administrativo que lo desvinculó mediante el recurso de reposición o a través del medio de control Radicación: 11001-03-15-000-2022-00701-00 Actor: José Gabriel Monsalve Loaiza Demandado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela 4 de nulidad y restablecimiento del derecho; además, que no se probó la existencia de un perjuicio irremediable.
Finalmente, que esta Corporación no tiene competencia para resolver la demanda de tutela porque los hechos que supuestamente afectaron al señor Monsalve Loaiza acaecieron en el Departamento de Antioquia y que al ser un tema de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito no se podía aplicar el Decreto 333 de 2021. II.- C O N S I D E R A C I O N E S En primer lugar, la Sala advierte que las normas que regulan el tema de la competencia en materia de acciones de tutela son el artículo 86 de la Constitución Política, que señala que se puede interponer ante cualquier juez, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, que, como regla general, estableció el factor territorial y le asignó a los jueces del circuito el conocimiento de las demandas de tutela interpuestas contra la prensa o medios de comunicación1.
De otro lado, se advierte que el Decreto 333 de 2021 determinó las reglas de reparto, y en el numeral 12 del artículo 1º se manifestó que las demandas de tutela promovidas contra “entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado”.
Así las cosas, como en el presente asunto se pretende discutir un acto administrativo expedido por la Agencia de Renovación del Territorio sobre sustitución de cultivos ilícitos, se advierte que a esta Corporación le fue asignado este tipo de asuntos. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. 1 Frente al tema de la competencia en demandas de tutela ver: Corte Constitucional, auto 124 del 25 de marzo de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00701-00 Actor: José Gabriel Monsalve Loaiza Demandado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela 5 En cuanto al requisito de la subsidiariedad, el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política prevé que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991.
En ese sentido, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: Esta exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios2.
De entrada, la Sala considera que en el presente asunto no se cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el accionante no presentó recurso de reposición en contra del acto administrativo que lo afectó. Obsérvese que el señor Monsalve Loaiza pretende que se deje sin efecto el acto administrativo que lo desvinculó del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito y que se “restablezca los derechos y beneficios adquiridos con la firma del formulario CUB 700991”.
Del material probatorio allegado al expediente, se tiene que la Agencia de Renovación del Territorio como respuesta al derecho de petición elevado por el actor, el 17 de noviembre de 2020, le comunicó que no cumplía con los requisitos para ser beneficiario del programa, toda vez que uno de los integrantes de su núcleo familiar cotizó al régimen contributivo de seguridad social desde septiembre de 2016 hasta octubre de 2020. 2 Sentencia T-735 de 17 de octubre de 2013, M.P. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00701-00 Actor: José Gabriel Monsalve Loaiza Demandado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela 6 En este punto, es importante aclarar que la anterior comunicación es un verdadero acto administrativo, al ser una manifestación de voluntad de la administración que produjo efectos jurídicos y extinguió un derecho del administrado3.
Así las cosas, es claro que en contra del mencionado acto administrativo procedía recurso de reposición, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011; además, se observa que en la respuesta dada por la Agencia de Renovación del Territorio se le indicó al accionante que procedía dicho medio de defensa: Finalmente, se le informa que con fundamento en lo dispuesto en los artículos 43 y 74 del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, contra la presente decisión procede exclusivamente el recurso de reposición dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación ante el mismo funcionario que lo expide, so pena de que la presente quede abiertamente ejecutoriada.
En ese orden de ideas, es claro que lo alegado por el accionante en la demanda de tutela era una situación que bien pudo discutir y argumentar con ocasión de la presentación del recurso de reposición, lo que, como se dijo, no se hizo. En todo caso, se advierte que, al tratarse de un acto administrativo de carácter particular, el señor Monsalve Loaiza contaba con la posibilidad de demandarlo vía nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 y teniendo en cuenta el término de caducidad establecido en el numeral 2 literal d) del artículo 164 de la mencionada codificación. Finalmente, la Sala considera que el presente asunto tampoco cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que, si bien no existe un término de “caducidad” para presentar la demanda de tutela, lo cierto es que la jurisprudencia constitucional ha establecido que esta debe interponerse dentro de un plazo razonable, analizando “diferentes criterios, tales como la situación personal del peticionario, el momento en el que se produce la vulneración, la naturaleza de la vulneración, la actuación contra la que se dirige la tutela y los efectos de esta en los derechos de terceros”4. 3 Sobre la definición de acto administrativo ver: Corte Constitucional, sentencia C-1436 del 25 de octubre de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 4 Corte Constitucional, sentencia T- 332 del 16 de agosto de 2018, M.P. Diana Fajardo Rivera.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00701-00 Actor: José Gabriel Monsalve Loaiza Demandado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela 7 Así las cosas, se tiene que la supuesta vulneración a los derechos fundamentales del accionante lo generó su desvinculación del PNIS el 17 de noviembre de 2020; sin embargo, la demanda de tutela se presentó más de un año después de que se expidió el acto administrativo, lo que no es un término oportuno, aunado a que no se alegó ni se probó alguna circunstancia particular que le hubiera impedido al accionante presentar la demanda en un plazo razonable.
Como consecuencia, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, por lo expuesto en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF