Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2021-04679-01 Accionante: Luz Stella López Ayala Accionados: Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá y Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Subtema 1: Legitimación en la causa por activa SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionante en contra de la sentencia del 16 de septiembre de 2021, que fue proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Luz Stella López Ayala solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de las sentencias que profirieron el 27 de agosto de 2019 y 24 de febrero de 2021, respectivamente, dentro del proceso con radicado núm. 11001-33-36-037-2015-00020-01. 1.2.

Hechos de tutela 1.2.1. Luz Stella López Ayala, Jaime Augusto Díaz Ruíz, Leidy Viviana Días López y Yulieth Catherine Díaz López presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del Distrito Capital de Bogotá, del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y de Transmilenio S.A., con las pretensiones de que fueran reparados por los daños que sufrió esta primera con ocasión de que el 13 de septiembre de 2011, cuando conducía un bus, cayó en un bache mientras cubría una ruta, incidente que le causó un trauma lumbosacro que le dejó con una pérdida de la capacidad laboral del 33,59%. 1.2.2.

El asunto correspondió conocerlo, en primera instancia, al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, autoridad que, en sentencia del 27 de agosto de 2019, negó las pretensiones de la demanda y declaró la prosperidad de la excepción de inexistencia de responsabilidad por ausencia del nexo causal. Esta decisión fue apelada por los demandantes. 1.2.3.

En segunda instancia, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo el 24 de febrero de 2021, en el que revocó la decisión del 27 de agosto de 2019 y declaró probada de oficio la excepción de caducidad. Explicó que el término de vigencia del medio de control de reparación directa, previsto en el literal i del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), es de 2 años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho dañoso, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este.

El Tribunal indicó que en el caso concreto, encontró en la historia clínica de la señora López Ayala, que el 14 de septiembre de 2011 se registró que el siniestro ocurrido el día anterior le causó a la paciente una lumbalgia mecánica, trauma dorsolumbar con irradiación al costado derecho y trauma en cadera derecha. En ese orden, el término de vigencia del medio de control fenecía, en principio, el 14 de septiembre de 2013, sin embargo, al tener en cuenta que el trámite de conciliatorio inició oportunamente el 10 del mismo mes y año y finalizó con certificación de audiencia fallida el 24 de octubre siguiente, la caducidad ocurrió el 28 de octubre de 2013.

Así, concluyó que la demanda de reparación directa radicada el 13 de enero de 2015, fue extemporánea. De otra parte, la autoridad judicial manifestó que no fue correcto el criterio utilizado por el juzgador de primera instancia, de contabilizar el referido término desde el acta del 18 de octubre de 2012 de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en la que se estructuró la invalidez y la disminución de la capacidad laboral de la señora López Ayala, por cuanto: “[…] desconoció que el hecho que en tesis de la demanda es generador del daño ocurrió el 13 de septiembre de 2011, y que en la misma fecha fue conocido por la víctima directa, y por consiguiente, por no tratarse de lesión de difícil diagnóstico, es éste [sic] el punto de partida para el conteo de la caducidad para promover la pretensión de reparación directa, independientemente a que en tiempo posterior, se hayan determinado sus secuelas y gravedad por la junta de calificación de invalidez.

En este sentido, pretermitió el alcance del literal i) del numeral 2) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que en marco del mismo, conforme la decantada doctrina de autoridad, asume como regla general, que dependiendo del conocimiento que tenga el afectado de las lesiones que le fueron causadas, el cómputo del término de caducidad del medio de control de reparación directa en casos de lesiones, inicia a partir de la ocurrencia del hecho dañoso.

Condicionamiento que se satisface en este caso en concreto, advertido y reiterado en ello, que el mismo 13 de septiembre de 2011 se le diagnosticó a la señora LUZ STELLA LÓPEZ AYALA, que presentaba con ocasión del accidente de tránsito del que fue protagonista, lumbalgia mecánica, trauma dorsolumbar con irradiación ha costado derecho y trauma en cadera derecha. […] En reciente providencia de unificación, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, enfatizó como regla general, que en ningún caso el conteo del término de caducidad puede estar condicionado por la notificación del pronunciamiento de las autoridades médicas laborales en relación al porcentaje de pérdida de la capacidad laboral […]”.

Finalmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstuvo de condenar en costas a las partes. 1.3. Pretensiones de tutela Lu Stella López Ayala presentó escrito de tutela en el que solicitó al juez constitucional el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia; que revoque las sentencias del 27 de agosto de 2019 y 24 de febrero de 2021 proferidas dentro del proceso ordinario de reparación directa; y, en consecuencia, que ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dé aplicación a lo previsto por las altas cortes y las normas sobre la caducidad. 1.4.

Argumentos de la solicitud de tutela La accionante manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Estimó que las lesiones que sufrió el 13 de septiembre de 2011 cuando conducía un bus permanecieron en el tiempo y que la única manera de ser verificadas fue con la Junta Regional de Calificación, autoridad que estableció que estas fueron la génesis que desató la pérdida de su capacidad laboral del 33,59%.

Sin identificar el texto original, la tutelante citó un extracto de una sentencia en la que se indica que cuando el daño es continuado o de tracto sucesivo, el término de vigencia del medio de control debe iniciar desde que ese daño cesa. Así, expresó que no sabe por qué el Tribunal Administrativo de Cundinamarca asumió que en el caso concreto el plazo inició el 14 de septiembre de 2011, si el detrimento en su salud persiste en el tiempo, es decir, es de tracto sucesivo.

Afirmó que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 24 de febrero de 2021 carece de apreciación jurídica y jurisprudencial para desvirtuar la teoría del caso planteada en la demanda inicial. También citó las sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 19 de julio de 2006 y del 18 de octubre de 2007 que abordaron el tema de la caducidad, del daño instantáneo o inmediato y del daño continuado o de tracto sucesivo.

Finalmente, sostuvo que no comprende cómo el Tribunal accionado confundió el concepto de daño continuado con el inmediato. 1.5. Trámite en primera instancia 1.5.1. En primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado profirió auto, el 23 de julio de 2021, en el que admitió la tutela, vinculó al Distrito Capital de Bogotá, y ordenó notificar a los sujetos procesales. 1.5.2.

La Empresa Transporte del Tercer Milenio (Transmilenio S.A.) contestó que los hechos de la acción no le constan, que no incurrió en la vulneración de derechos fundamentales y que no tiene legitimación en la causa por pasiva. 1.5.3. El Distrito Capital de Bogotá se opuso a las pretensiones de la tutela por cuanto, estimó, no tiene nexo con los hechos denunciados en la solicitud de amparo y porque el asunto ya fue discutido ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo la aplicación de las normas que rigen la caducidad del medio de control de reparación directa.

Indicó que la acción es improcedente por ausencia de vulneración de derechos fundamentales. 1.5.4. El Instituto de Desarrollo Urbano adujo su falta de legitimación en la causa por pasiva en la medida en que no tiene en sus funciones la salvaguarda de los derechos que fueron invocados como vulnerados, por lo que pidió su desvinculación del trámite constitucional. 1.5.5.

El Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá indicó que los argumentos de la tutela no están llamados a prosperar ya que las sentencias del 27 de agosto de 2019 y del 24 de febrero de 2021 fueron congruentes, razonadas y debidamente soportadas en el análisis fáctico del caso concreto. Manifestó que la señora López Ayala tenía la oportunidad para presentar el recurso extraordinario de revisión para discutir la nulidad que propuso en su solicitud de amparo.

También expresó que la acción pretende una tercera instancia para que el juez constitucional analice de nuevo el asunto decidido en el proceso ordinario. 1.5.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela o en su defecto se negaran sus pretensiones. Afirmó que no vulneró derechos fundamentales, para lo cual reiteró los argumentos contenidos en la sentencia del 24 de febrero de 2021. 1.5.7.

El Despacho ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado profirió auto, el 6 de agosto de 2021, en el que vinculó a Transmilenio S.A., al IDU, a los señores Leidy Viviana Díaz López, Yulieth Caterine Díaz López y Jaime Augusto Díaz Ruíz, y a las sociedades Transmasivo S.A., Seguros Bolívar S.A., Seguros del Estado S.A. y Previsora S.A. Compañía de Seguros, como terceros con interés en el resultado del proceso. 1.5.8.

Jaime Augusto Díaz Ruíz, Leidy Viviana Días López y Yulieth Catherine Díaz López acudieron como vinculados al trámite constitucional. Citaron las sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2014 en el que fue analizado el caso de una señora que fue infectada con VIH en un procedimiento de cesárea realizado en 1989, pero que la víctima solo tuvo conocimiento del daño hasta 1993, fecha última en que inició el término de vigencia del medio de control de reparación directa; y del 7 de julio de 2011, que analizó la caducidad en un proceso de responsabilidad por daños a conscripto, a partir de la fecha de la Junta Médico Laboral del Ejército Nacional.

Adujeron que la señora López Ayala sufrió un accidente de tránsito el 13 de septiembre de 2011 y que requirió de valoraciones y estudios complementarios especializados con el paso del tiempo que llevó a que el 12 de septiembre de 2013 fuera intervenida quirúrgicamente con reemplazo de cadera para tratar su limitación por el dolor, fecha en que conoció el daño. De otra parte, cuestionó que la Sala del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profirió la sentencia del 24 de febrero de 2021, antes había emitido dentro del mismo proceso ordinario, auto del “22 de febrero de 2018”, en el que, entre otras decisiones, revocó la providencia de primera instancia que había declarado la prosperidad de la excepción de caducidad del medio de control, circunstancia que demostró que se afectó la seguridad jurídica y la cosa juzgada.

Manifestó que la inobservancia de una decisión judicial por parte de un funcionario judicial obligado a su cumplimiento da lugar a responsabilidades de índole fiscal y disciplinaria. 1.5.9. La Previsora S.A. Compañía de Seguros indicó que aunque la tutela está dirigida en contra de las sentencias de primera y segunda instancia, lo cierto es que los cargos de la acción solo cuestionan esta última providencia que decidió la caducidad del medio de control de reparación directa.

Expresó que la solicitud de amparo pretende un recurso adicional a los agotados dentro del proceso ordinario y que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en el defecto invocado porque fundamentó su decisión en las pruebas aportadas por las partes. Sostuvo que la señora López Ayala no logró demostrar el supuesto de sus pretensiones, pues no acreditó el nexo entre el daño y el hecho. 1.5.9.

Seguros del Estado manifestó que no tiene competencia para asumir las pretensiones de la acción ni legitimación en la causa por pasiva. Pidió que se negara la solicitud de amparo constitucional. Posteriormente, en otro memorial, solicitó copia del fallo de tutela. 1.6. Sentencia de tutela de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, el 16 de septiembre de 2021, en la que negó las pretensiones de la tutela y las solicitudes de desvinculación de Transmilenio S.A., de Seguros del Estado S.A. y del Instituto de Desarrollo Urbano. Explicó el concepto de caducidad del medio de control de reparación directa y citó jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre la materia.

Luego, indicó que el “ad quem advirtió que la accionante tuvo conocimiento del hecho generador del daño y del daño desde el momento mismo en que ocurrió el accidente, esto es el 13 de septiembre de 2011, ya que desde esta fecha se le diagnosticó con «lumbalgia mecánica, trauma dorsolumbar con irradiación ha costado derecho y trauma en cadera derecha»”, y que “la postura adoptada por el Tribunal se encuentra contenida en la sentencia de unificación de 29 de noviembre de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se dijo: «el cómputo de la caducidad en los casos de lesiones lo determina el conocimiento del daño»”.

De otra parte, uno de los magistrados integrantes de la Sección Primera del Consejo de Estado salvó su voto, porque consideró que la afectación al debido proceso puede ser discutida mediante la interposición del recurso extraordinario de revisión. 1.7. Impugnación La parte accionante presentó recurso de impugnación en contra de la sentencia del 16 de septiembre de 2021, en el que reiteró que sus derechos fundamentales que invocó fueron vulnerados porque el daño que sufrió fue de tracto sucesivo y fue hasta la Junta Nacional de Calificación que tuvo certeza del mismo.

Además, añadió la configuración de los defectos fáctico y sustantivo CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Legitimación en la causa la legitimación por activa, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 86 Superior y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, ha indicado que el titular de la solicitud de tutela es la persona cuyos derechos han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos definidos por la ley; y, en esa medida, podrá promover la protección de las garantías constitucionales: (i) de forma directa;

(ii) por medio de representante legal (evento de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas); (iii) a través de apoderado judicial; o (iv) por intermedio de un agente oficioso. Y, en todo caso, también pueden ejercer la acción el Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales. En los casos de acciones de tutela contra providencias judiciales, es preciso expresar que, dado el carácter personalísimo de los derechos fundamentales, el titular, que sea parte en el proceso ordinario, es el único habilitado para invocar la protección del derecho al debido proceso que puede vulnerarse o resultar amenazado por efecto de una sentencia o un auto. 2.2.1.

En el caso bajo estudio, Luz Stella López Ayala presentó escrito de tutela, en nombre propio, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, por parte del Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá y por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de las sentencias que estas autoridades profirieron el 27 de agosto de 2019 y 24 de febrero de 2021, respectivamente, dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 11001-33-36-037-2015-00020-01.

Para establecer si existe legitimación en la causa por activa, es preciso indicar que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, en audiencia inicial llevada a cabo el 14 de septiembre de 2017, resolvió declarar probada las excepciones de caducidad, transacción y de cosa juzgada, estas dos últimas, debido a que la señora López Ayala, en virtud de su relación laboral, fue indemnizada mediante contrato de transacción suscrito con Transmilenio S.A., por la suma de doscientos millones de pesos con ocasión del accidente de tránsito que tuvo el 13 de septiembre de 2011.

Esta decisión, fue apelada. En segunda instancia, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió el recurso, en auto del 14 de febrero de 2018, de los siguientes términos: “En consecuencia, encuentra acreditado que respecto de las pretensiones del sub-lite, la señora Luz Stella López Ayala, transó su derecho litigioso respecto de los hechos fundamento de su pretensión indemnizatoria esgrimida en la demanda frente a Transmilenio S.A., y cualquier otra entidad pública, en contraste la parte actora no probó que se le hubiera inducido a un vicio en el consentimiento como el error, pese a que en este estadio procesal le asistía la carga de la prueba sobre el particular.

De conformidad con el artículo 2484 del Código Civil, la transacción solo surte efectos entre los contratantes, por lo tanto aquella sólo operó respecto de la señora LUZ STELLA LÓPEZ AYALA y no respecto de los demás demandantes. […] En mérito de lo expuesto, la Sala, RESUELVE […]

SEGUNDO: Modificar la decisión proferida el catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), por el juzgado Treinta y Siete (37) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual declaró probada la excepción de transacción y cosa juzgada, en el sentido de precisar que la transacción y cosa juzgada sólo operó respecto de la señora LUZ STELLA LÓPEZ AYALA y no respecto de los demás demandantes” (La Sala subraya).

De lo anterior expuesto, la Sala observa que Luz Stella López Ayala, si bien hizo parte de los demandantes dentro del expediente con radicado núm. 2015-00020-01, lo cierto es que para ella, en particular, el proceso de reparación directa finalizó con el auto del 14 de febrero de 2018, que declaró probada la excepción de transacción y cosa juzgada, providencia que se encuentra en firme y que no fue cuestionada en el escrito de tutela.

En ese orden, las sentencias del 27 de agosto de 2019 y 24 de febrero de 2021 que profirieron el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que son objeto de controversia en esta oportunidad, resolvieron solo las pretensiones de reparación directa respecto de Jaime Augusto Díaz Ruíz, Leidy Viviana Días López y Yulieth Catherine Díaz López, y no de Luz Stella López Ayala, única tutelante.

En consecuencia, para esta Judicatura resulta nítido que Luz Stella López Ayala carece de legitimación en la causa por activa para solicitar la protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados con las sentencias del 27 de agosto de 2019 y 24 de febrero de 2021, dado que no es la titular de dichos derechos que invocó, al ser excluida del proceso de reparación directa con el auto del 14 de febrero de 2018.

Así las cosas, la Subsección revocará la sentencia del 16 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó los derechos fundamentales invocados por Luz Stella López Ayala y, en su lugar, declarará improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 16 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Luz Stella López Ayala en contra del Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá y de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por los motivos presentados en esta providencia TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.

CUARTO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00