11001031500020240387301 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 4 de diciembre de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03873-01 Demandante: Aida María Guerrero y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Defecto fáctico Síntesis del caso: La parte actora enjuició vía tutela la sentencia de segunda instancia que confirmó la decisión de primer grado, en el sentido de negar las pretensiones de una demanda de reparación directa. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 21 de agosto de 2024, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por los accionantes2.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 25 de julio de 2024, Aida María Guerrero, Deiser Preciado Cortés, Filadelfo Guerrero, Irma Rubiela Castillo, Iván Palacios Preciado, Jorge Castillo, María Ingrid Guerrero, Máximo Cortes Palacios, Milton Arroyo Guerrero, Nancy Piedad Guerrero, Rufino Miceno Palacios, Tomasa Guerrero de Arroyo, Wilminton Guerrero Guerrero, Yorlin Guerrero Guerrero y Zully Rubiela Preciado, mediante apoderado judicial, presentaron una acción de tutela contra el Juzgado 4 Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de las Sentencias de 27 de septiembre de 2019 y 26 de enero de 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Aida María Guerrero Aida María Guerrero, Deiser Preciado Cortes, Filadelfo Guerrero, Irma Rubiela Castillo, Iván Palacios Preciado, Jorge Castillo, María Ingrid Guerrero, Máximo Cortes Palacios, Milton Arroyo Guerrero, Nanci Piedad Guerrero, Rufino Miceno Palacios, Tomasa Guerrero de Arroyo, Wilminton Guerrero Guerrero, Yorlin Guerrero Guerrero y Zully Rubiela Preciado, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Nariño (…)”.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Primero. Tutelar los derechos fundamentales a LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO - DEFENSA CONTRADICCIÓN y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y los demás derechos fundamentales que se consideren vulnerados extrapetita a mis representados con el estudio de la presente acción. Segundo. Como consecuencia, se solicita a la Honorable Corte Constitucional, ordene al H. Tribunal Administrativo de Nariño, Magistrado Ponente Dra. EDGAR GUILLERMO CABRERA RAMOS, que realice el estudio de todas las pruebas aportadas al proceso de forma conjunta y que resuelva lo que en derecho corresponda en debida forma.

Tercero. Se tomen las medidas y órdenes que se consideren necesarias para que cese la vulneración a los derechos invocados. Cuarto. Se solicita a la Honorable Corte Constitucional, ordenar al H. Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, Magistrado Ponente Dr. EDGAR GUILLERMO CABRERA RAMOS, para que, en un término no mayor a 48 Horas, de cumplimiento al fallo de tutela que se profiera a favor de la accionante.” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Aida María Guerrero, Beimar Quiñones Preciado, Carlos Aney Guerrero, Deiser Preciado Cortés, Filadelfo Guerrero, Irma Rubiela Castillo, Iván Palacios Preciado, Jorge Castillo, Juan Carlos Quiñones, María Ingrid Guerrero, Máximo Cortes Palacios, Milton Arroyo Guerrero, Nancy Piedad Guerrero, Rufino Miceno Palacios, Tomasa Guerrero de Arroyo, Valentín Preciado Landazuri, Wilminton Guerrero Guerrero, Yorlin Guerrero Guerrero, Zully Rubiela Preciado y Trifilo Godoy Meza ejercieron, durante varios años, posesión o tenencia sobre distintos predios ubicados en la vereda “Alto Palma Real” del municipio de Tumaco, Nariño, donde desarrollaron actividades agrícolas con cultivos lícitos. 5. 2) El 17 de octubre de 2014, unas avionetas pertenecientes a la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional realizaron labores de aspersión aérea con herbicida glifosato “PECIG”, lo que, en criterio de las mencionadas personas, ocasionó la destrucción total de sus plantaciones de cacao y plátano, entre otros cultivos lícitos, por lo que se vieron perjudicadas económica, moral y socialmente. 6. 3) El 30 de noviembre de 2016, presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación – Ministerio de Radicación: 11001-03-15-000-2024-03873-01 Demandante: Aida María Guerrero y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 Defensa Nacional – Policía Nacional, con el fin de que se declarara patrimonialmente responsable por los daños y perjuicios ocasionados en sus cultivos. 7. 4) El Juzgado 4 Administrativo de Pasto, mediante Sentencia de 27 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, tras establecer que no había sido posible acreditar el daño, pues había una contradicción entre lo plasmado en las actas de visita ocular, lo informado por la parte demandante, lo manifestado por el testigo Yeferson Alexander Marquínez Angulo y las demás pruebas documentales que se allegaron al proceso.

Por tal razón, existía duda sobre la existencia de los cultivos mencionados por la parte demandante, el estado en que se encontraban y la afectación por la aspersión de glifosato realizada en la vereda “Alto Palma Real”, el 17 de octubre de 2014. 8. 5) Dicha decisión fue apelada por la parte demandante, al considerar que los medios de prueba aportados al proceso daban cuenta del daño padecido por cada uno de los demandantes con la aspersión aérea de glifosato y que la parte demandada no había allegado ningún soporte con el cual se evidenciara que realizó la fumigación a la distancia adecuada para no generar afectaciones a sus cultivos. 9. 8) El Tribunal Administrativo de Nariño, a través de Sentencia de 26 de enero de 2024, confirmó la decisión de primer grado, tras manifestar que el material probatorio obrante en el proceso no era suficiente para tener por acreditado el daño cuya indemnización se reclamó con la demanda y que aquel hubiera sido producto de la aspersión efectuada el 17 de octubre de 2014, por lo que al no haberse acreditado el daño y su cause, se abstenía de estudiar los demás elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado. 10.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora señaló que las sentencias enjuiciadas, al negar las pretensiones de la demanda por no haber encontrado acreditado el daño, incurrieron en un defecto fáctico. Esto, por cuanto estimó que valoraron de manera indebida las actas de visita ocular y el testimonio de Yeferson Alexander Marquínez Angulo, los cuales evidenciaban que los poseedores y tenedores de los distintos predios de la vereda “Alto Palma Real” fueron víctimas de la aspersión realizada el 17 de octubre de 2014. 1.2.

Sentencia de primera instancia e impugnación 11. En Sentencia de 21 de agosto de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por los Radicación: 11001-03-15-000-2024-03873-01 Demandante: Aida María Guerrero y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 accionantes. Para ello, señaló que, contrario a lo argumentado por la parte actora en su escrito de tutela, la autoridad judicial accionada realizó una valoración probatoria acorde con la evidencia allegada al proceso ordinario, lo que la llevó a concluir que los testimonios y las actas de visita ocular no eran suficientes para demostrar que el supuesto daño producido a los cultivos de los demandantes fuera una consecuencia de las fumigaciones con glifosato realizadas por la Policía Nacional, el 17 de octubre de 2014, o si se debía a otros factores en la zona. 12.

En lo que corresponde a la visita ocular, precisó que el Tribunal Administrativo de Nariño había determinado que ese elemento de juicio omitió información relevante, como las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se practicó la diligencia, sin contar con la ausencia de firma de un técnico agrícola adscrito a la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), lo que impedía establecer si quien la realizó contaba con la idoneidad y experiencia en el tema para determinar sin duda alguna que las afectaciones alegadas fueron consecuencia de la aspersión ejecutada. 13.

Frente al testimonio de Yeferson Alexander Marquínez Angulo, recordó que hubo unas inconsistencias sobre la información suministrada, puesto que estableció que cada persona en la zona tenía entre 1 a 5 hectáreas, lo cual no coincidió con las actas de visita ocular, en las que se determinó que cada demandante tenía 2 hectáreas de terreno. Además, aun cuando se había manifestado que en los predios se tenían cultivos de coco, caña, “popocho”, “dominico”, yuca y otros frutales, como guanábana y chirimoya, ello también resultó contario a la información contenida en la referida diligencia, en la que únicamente se registraron plantaciones de plátano y cacao. 14.

Así, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado recalcó que el análisis probatorio realizado por el Tribunal Administrativo de Nariño sobre las pruebas contenidas en el expediente permitió concluir que la decisión adoptada por dicha corporación judicial no respondió a un acto arbitrario o irrazonable, sino fue el resultado de la valoración integral de los elementos probatorios recaudados, la cual no puede ser objeto de reproche por parte del juez constitucional. 15.

La parte actora presentó escrito de impugnación contra la mencionada providencia, en el que señaló que su inconformidad radicaba en que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado había ignorado que las actas de visita fueron realizadas por el Servicio de Asistencia Técnica Dirección Rural - UMATA, la cual se encargaba de brindar asistencia técnica al campesinado y, de manera específica, había Radicación: 11001-03-15-000-2024-03873-01 Demandante: Aida María Guerrero y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9 diligenciado los formularios necesarios para realizar las visitas a los usuarios. Gracias a esa labor, enfatizó que la entidad pudo concluir que los cultivos de los demandantes presentaban marchitez y amarillamiento que, al no derivarse de enfermedades fitosanitarias, solo podían haberse visto afectados por la fumigación del 17 de octubre de 2014. 16.

En adición, solicitó que se considerara que Yeferson Alexander Marquínez Angulo fue claro en su testimonio sobre las circunstancias en que se produjo el hecho dañoso y que, independientemente de que no hubiera sido preciso sobre el área y los cultivos afectados, dio cuenta del daño que padecieron las víctimas.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.5. Conclusión 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 17.

La Sala se centrará en analizar los reparos invocados respecto de la Sentencia de 26 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, puesto que, pese a que también se enjuició la decisión del Juzgado 4 Administrativo de Pasto, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, fue la decisión de segunda instancia la que resolvió el litigio.

Aunado a ello, ante un eventual fallo favorable, sería el Tribunal Administrativo de Nariño el llamado a cumplir con la respectiva orden de tutela. 2.2. Fijación de la controversia 18. Determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Nariño, como juez de segunda instancia, incurrió en un defecto fáctico por la indebida valoración de las actas de visita ocular y el testimonio de Yeferson Alexander Marquínez Angulo, los cuales fueron allegados al proceso de reparación directa No. 52001-33-33-004-2016-00290-01.

En consecuencia, se confirmará, modificará o revocará la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la Sentencia de 21 de agosto de 2024. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Radicación: 11001-03-15-000-2024-03873-01 Demandante: Aida María Guerrero y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 9 19. La Sala advierte que, en el presente caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, porque no existe recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte actora alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados.

Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la sentencia enjuiciada (31/1/2024)3 y la de interposición de la presente acción de tutela (25/7/2024)4. No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una sentencia de segunda instancia de un proceso de reparación directa. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. 20.

El asunto tiene relevancia constitucional, dado a que la parte actora cumplió con la carga argumentativa inherente a este cargo, ya que no solo identificó las pruebas que, a su juicio, fueron evaluadas de manera incorrecta, sino que también expuso su influencia específica en el análisis del caso. Lejos de limitarse a un debate eminentemente económico o de simple legalidad, la parte actora plantea una objeción a la omisión de la autoridad judicial de evaluar adecuadamente unas pruebas documentales y una testimonial.

Asimismo, no busca reabrir temas ya concluidos ni añadir una instancia adicional, sino que ha fundamentado la necesidad de intervención por parte del juez constitucional en este asunto. 2.4. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 21. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, al advertir que no se configuró un defecto fáctico, como pasará a explicarse. 22.

La parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto fáctico porque realizó una valoración indebida del material probatorio allegado al proceso, por medio de la cual determinó que no se había acreditado el daño que, supuestamente, se causó con la aspersión de glifosato en la vereda “Alto Palma Real”. 23.

No obstante, la Sala encuentra, tal como lo hizo la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que la autoridad judicial accionada analizó los medios de prueba que fueron aportados al proceso con base en las reglas de la sana crítica y la autonomía judicial. 24. En ese análisis, particularmente en lo que respecta a las actas de visita ocular, estableció (se trascribe): 3 El mensaje de datos fue enviado el 29 de enero de 2024. 4 Según acta Individual de reparto.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-03873-01 Demandante: Aida María Guerrero y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 “[E]n aras de acreditar la existencia del daño, además de los formularios de la queja elevada por los demandantes, reposan en el expediente, los informes de visita ocular realizadas por un Técnico de la Oficina de Desarrollo Rural y del Ambiente, donde se reitera la conclusión para todos los informes que, estos cultivos presentan cambio en las plantas como es el necrosamiento, marchitez, cambio de contextura en planta y el follaje se torna café; inexistencia de enfermedades fitosanitarias en la zona de cultivos afectados y aledaños a los predios y que no se encontró cultivos ilícitos.

Ahora bien, resulta pertinente indicar que, el acta de visita ocular debe establecer las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que ésta diligencia se practicó; para el caso en concreto en estricto rigor, se tiene que las actas de las visitas oculares allegadas con destino a este proceso, carecen de la consignación de la hora exacta en la que se practicó; en efecto, de la lectura de tal probanza, la Sala encuentra que carece de la constancia que debe dejarse de quién realizó la visita, de la hora en la que se empezó y de la hora en que se terminó. Por otra parte, tal y como lo determinó el juzgador de primera instancia, evidencia esta Corporación que, si bien dichos documentos fueron firmados por el coordinador de la Oficina de Desarrollo Rural y del Ambiente, no cuentan con la firma del Técnico Agrícola adscrito a la UMATA, lo que impide establecer cuál era su papel en la diligencia, dado que su nombre aparece en todas las actas allegadas, dificultando establecer a cuál de los dos profesionales se le debe endilgar la realización de la visita y las conclusiones de la misma, con miras a determinar si contaba con idoneidad y experiencia en el tema que le permitiera concluir sin dubitación alguna que las afectaciones de las que da cuenta, fueron consecuencia de la aspersión alegada.

Ello reviste importancia, siendo un documento oficial del cual se presume su autenticidad, lo cual invalida el argumento manifestado por el demandante en su escrito de impugnación, al señalar que dicha falencia obedece a un error humano en razón a la cantidad de personas que se atendió por la misma queja, ya que no se trata de un solo formato que carece de firma, sino la mitad de ellos.

Aunado a lo previamente expuesto, del estudio detallado de las actas anexadas, se tiene que las mismas no se acompañaron de alguna prueba que corrobore los supuestos hallazgos encontrados por el personal de la Oficina de Desarrollo Rural y del Ambiente, de ahí que, la misma se sustenta únicamente en lo afirmado de manera indeterminada por el ingeniero o el técnico, quienes, sin respaldo de muestras o investigaciones, sacan unas conclusiones de la visita en campo similares para los casos de todos los hoy demandantes, además, de que dicha diligencia se hizo el día 25 de noviembre de 2014, es decir, un (1) mes después de la supuesta operación de aspersión aérea con glifosato; este transcurso de tiempo permite preguntarse sí la sintomatología evidenciada en los cultivos pudo tener origen en las aspersiones de glifosato del día 17 de octubre de 2014 o se debieron a otros factores surtidos en la zona en ese interregno de tiempo.” 25.

Por otra parte, en relación con el testimonio rendido por Yeferson Alexander Marquínez Angulo, el tribunal determinó lo siguiente (se trascribe): “Por su parte, el testimonio rendido por el señor Yeferson Alexander Marquínez Angulo, contrario a lo que argumenta el recurrente, no logró corroborar la información plasmada en las actas de las visitas oculares, pues indicó que la extensión de las fincas oscilan entre 1 y 5 hectáreas, personas que tienen 2, 3 o 4 hectáreas, lo cual difiere de los plasmado en las mencionadas actas, donde Radicación: 11001-03-15-000-2024-03873-01 Demandante: Aida María Guerrero y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 se registró un total de 2 hectáreas perteneciente a cada demandante y que los cultivos existentes en dichos predios, correspondían a coco, caña, arazá, popocho, dominico, yuca y otros frutales como guanábana, chirimoya», en tanto las actas registran cultivos de plátano y cacao, únicamente.” 26.

El anterior análisis le permitió al Tribunal Administrativo de Nariño concluir que el material probatorio arrimado al proceso resultaba insuficiente para determinar con exactitud la forma en que se había generado el daño cuya indemnización se reclamó, sobre todo cuando las actas de visita ocular presentaban inconsistencias en cuanto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produjo el supuesto hecho dañino. Además, precisó que, si bien esas pruebas documentales correspondían a documentos oficiales, debían contener información veraz y clara, por lo que debieron acompañarse de los respaldos necesarios para soportar la información que en ellos se contenía, lo cual no ocurrió. 27.

En ese sentido, se tiene que la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo de Nariño sobre la no acreditación del daño supuestamente soportado por la parte demandante, mediante un estudio integral del acervo probatorio, es razonable y se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico. Así, tras revisar el expediente del proceso ordinario, no se evidencia que el tribunal haya incurrido en un análisis arbitrario o injustificado en cuanto a la ocurrencia del daño. Por el contrario, el análisis realizado respetó los principios de autonomía e independencia judicial. 28.

Así las cosas, la Sala encuentra que no existió defecto fáctico alguno, ya que la decisión cuestionada se basó en un estudio racional del caso, a partir del cual logró establecerse que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional no podía ser patrimonialmente responsable por el daño que supuestamente le causó a la parte demandante con la fumigación de glifosato, el 17 de octubre de 2014.

Por tal razón, se colige que el análisis probatorio realizado por el Tribunal Administrativo de Nariño, aparte de haber sido razonable, no incurrió en un error manifiesto ni omitió pruebas que, de haber sido valoradas, habrían incidido en la decisión. 29. En síntesis, como la parte actora no logró demostrar la configuración de un defecto fáctico del cual se pudiera derivar una vulneración a sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, la Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia en la que se negó el amparo solicitado. 2.5.

Conclusión Radicación: 11001-03-15-000-2024-03873-01 Demandante: Aida María Guerrero y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 30.

La Sala confirmará la Sentencia de 21 de agosto de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la que se negó el amparo solicitado. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 21 de agosto de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para ello5.

TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 5 secgeneral@consejodeestado.gov.co.