CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00407-01 Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA ALGODONERA DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR LIMITADA – COALCESAR- Demandada: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 17 de mayo de 2024, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. El apoderado judicial de la Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar Limitada, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, presentó demanda contra la Superintendencia de la Economía Solidaria, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] PRIMERA: Decretar la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución 202233100365 de fecha 13 de mayo de 2022, por medio de la cual se ordenó la liquidación forzosa de la Cooperativa Multiactiva del Departamento del Cesar COALCESAR LTDA, NIT 890.203.217-3 y la Resolución 2023331003205 del 12 de mayo de 2023.

SEGUNDA: Solicito en consecuencia que la Cooperativa Multiactiva del Departamento del Cesar COALCESAR LTDA continúe en estado de intervención. TERCERA; Requerir a la Superintendencia de Economía Solidaria SUPERSOLIDARIA para que cumpla con los requisitos y parámetros ordenados en la intervención para decidir la liquidación forzosa, de acuerdo con los requisitos establecidos por la constitución y la ley previa citación y audiencia de los asociados de la Cooperativa Multiactiva del Departamento del Cesar COALCESAR LTDA. CUARTA: En escrito separado se presenta solicitud de medidas cautelares consistente en la SUSPENSIÓN PROVISIONAL del acto administrativo de liquidación forzosa por urgencia manifiesta de infracción al debido proceso y derecho de defensa e igualdad de las personas ante la ley, además de causar un perjuicio irremediable con la enajenación de los activos totales de la 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00407-01 Demandante: Coalcesar Cooperativa Multiactiva del Departamento del Cesar COALCESAR LTDA, con fundamento en el artículo (sic) 228, 229, 230 y 231. […]” (negrilla del texto). 2.

Mediante auto de 12 de marzo de 2024 el tribunal de primera instancia adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y la inadmitió por las siguientes razones: “[…] En consecuencia, tal y como se indicó en las consideraciones, le corresponderá a la parte actora subsanar los defectos advertidos, en relación, (sic) precisión en las pretensiones de la nulidad y restablecimiento del derecho, los hechos y omisiones en la que incurrió el extremo pasivo, cargos de nulidad, la designación de las partes y de sus representantes, estimación razonada de la cuantía, el agotamiento del requisito de procedibilidad, los anexos obligatorios y enviar la demanda y los anexos a la entidad demandada, en el término de que trata el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011, so pena de rechazo de la demanda. […]”. 3.

La actora, en escrito visible en los índices 8, 9 y 10 del expediente digital de primera instancia, manifestó subsanar las falencias advertidas en la inadmisión. II. PROVIDENCIA APELADA 4. El tribunal de primera instancia, mediante proveído de 17 de mayo de 2024, resolvió: “[…]

PRIMERO: RECHAZAR la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme, por Secretaría háganse las respectivas anotaciones en el programa SAMAI y archívese el expediente. […]”. (negrilla del texto) 5. Consideró que se había configurado el supuesto de rechazo de que trata el numeral 2. del artículo 169 de la Ley 1437, en razón a que la actora no subsanó las falencias advertidas en el auto inadmisorio. 6.

Expuso que al apoderado judicial de la demandante, “[…] le correspondía subsanar los defectos advertidos, y ajustar a las pretensiones de la nulidad y restablecimiento del derecho, así como la estimación razonada de la cuantía, el agotamiento del requisito de procedibilidad, los anexos obligatorios y enviar la demanda y los anexos a la entidad demandada, y no solo hacer mención a los hechos y omisiones en la que incurrió el extremo pasivo, cargos de nulidad, la designación de las partes y de sus representantes […]”. 7.

Sin embargo, en el escrito de subsanación, “[…] se mantuvo en que la demanda era de nulidad simple y omitió subsanar los defectos anotados y no corregir la demanda en la forma y términos indicados en el Auto del 12 de marzo de 2024 […]”, por lo que, procedió el rechazo de la misma. 3 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00407-01 Demandante: Coalcesar III.

RECURSO DE APELACIÓN 8. El apoderado judicial de la demandante interpuso recurso de apelación contra el proveído de 17 de mayo de 2024, argumentando que: 8.1. El tribunal de primera instancia no puede “[…] ampliar los cargos que formule la parte demandante ni las pretensiones de anulación, ya que ello excedería las atribuciones del control judicial y quebrantaría el principio de legalidad que debe ser enervado por quien promueve la acción […]”. 8.2.

Afirmó que “[…] no se está pretendiendo que la Cooperativa se (sic) devuelta a los asociados, ni mucho menos que cese la intervención, solo que se cumpla esa intervención según razones y motivos de su Intervención, según Estatuto Financiero y las demás normas sobre esta materia […]”. 9. Por ello, estimó que el medio de control adecuado para interponer la demanda es el de nulidad, en razón a que, lo que se pretende es la nulidad del acto administrativo que ordenó la liquidación forzosa administrativa, y no se pretende ningún restablecimiento del derecho diferente a que las cosas vuelvan a su estado anterior.

IV. TRÁMITE DEL RECURSO 10. El magistrado sustanciador en primera instancia, mediante proveído de 6 de junio de 2024, concedió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante y ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado para lo de su competencia. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia y oportunidad 11.

Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal g)2 del numeral 2. del artículo 1253 de la Ley 1437 y en el numeral 1.4 del artículo 2435 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación incoado por el apoderado judicial de la demandante contra el proveído de 17 de mayo de 2024. 2 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias.

La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. […]”. 3 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 4 “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”. 5 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 4 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00407-01 Demandante: Coalcesar 12.

El auto objeto de impugnación, conforme se observa en el índice 15 del expediente digital de primera instancia, fue notificado mediante estado de 21 de mayo de 2024, por lo que, al haberse interpuesto el recurso de apelación el 24 del mismo mes y año, fue presentado oportunamente6. V.2. Caso concreto 13. Corresponde determinar si se configuró o no la causal de rechazo prevista en el numeral 2. del artículo 169 de la Ley 1437, consistente en no haberse subsanado la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 14.

Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, modifica o revoca el auto de 17 de mayo de 2024. 15. En el auto impugnado se rechazó la demanda, por cuanto la demandante no subsanó los defectos advertidos en el auto inadmisorio. 16. La accionante apeló la anterior decisión, al estimar que con la demanda no se perseguía ningún restablecimiento del derecho, por tanto, el medio de control idóneo para demandar los actos acusados era el de nulidad, y por ello, no debía cumplir con los requisitos exigidos en el auto inadmisorio de la demanda. 17.

Para efectos de resolver, la Sala estima pertinente traer a colación el artículo 137 de la Ley 1437, el cual señala que: “[…] Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. 6 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 del CPACA, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 5 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00407-01 Demandante: Coalcesar PARÁGRAFO.

Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. […]”. (Negrilla fuera del texto). 18. De lo citado supra, se advierte que el medio de control de nulidad procede contra los actos administrativos de carácter general, y contra los actos de contenido particular, siempre y cuando, se configure alguna de las excepciones previstas en dicho precepto: i) cuando no se persiga o no se genere de manera automática el restablecimiento de un derecho para quien demanda o para un tercero, ii) para recuperar bienes de uso público, iii) cuando los efectos del acto afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico, y iv) cuando la ley expresamente lo consagre. 19.

En el caso sub examine se demandó la Resolución núm. 2022331002365 de 13 de mayo de 20227, que en su parte resolutiva dispuso: “[…]

ARTÍCULO 1. - Ordenar la liquidación forzosa administrativa de la Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar Ltda. – COALCESAR, identificada con Nit: 890.203.217-2, con domicilio principal en la ciudad de Aguachica - Cesar, en la dirección Kilometro 1 Vía Ocaña, e inscrita en la Cámara de Comercio de esa ciudad, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1.3.1.1 del Decreto 2555 del 2010.

PARÁGRAFO. Fijar en un (1) año el término de la medida de toma de posesión para liquidar que aquí se adopta, el cual podrá ser prorrogado, previa solicitud debidamente justificada por la Liquidadora, de conformidad con lo previsto en el numeral 2, del artículo 117, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. […]”. (negrilla del texto) (subrayado fuera del texto). 20.

En el concepto de violación del libelo introductorio se expresó lo siguiente: “[…] la Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar COALCESAR LTDA, NIT 890.203.217-3 es una persona jurídica constituida por unas personas naturales que aportaron su trabajo para su crecimiento económico durante más de 50 años y lograr una estabilidad financiera con unos activos brutos superiores a los CUARENTA MIL MILLONES DE PESOS ($40.000.000.000) y con unos pasivos únicamente de OCHO MIL MILLONES DE PESOS ($8.000.000.000) aproximadamente, según se puede comprobar de las resoluciones de la Supersolidaria de intervención para la toma de posesión de los bienes (Res. 2017330007005 de 29 diciembre de 2017) es decir, hace más de 5 años, ordenando en su artículo octavo la inmediata guarda de los bienes de la institución intervenida, dejándolos a órdenes de la Superintendencia de la Economía Solidaria para lo cual se nombró Agente Especial, inscribiendo como institución financiera a la Cooperativa en los folios de matrícula inmobiliaria 196-2200, 196-5631, 196- 7962 Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica, Cesar, y 068- 7074 Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Simití, Bolívar, procediendo de manera inmediata a venderlos a menosprecio y aprovechándose el dinero sin justificar ningún pago del pasivo […] 7 “[…] Por la cual se ordena la liquidación forzosa administrativa de la COOPERATIVA MULTIACTIVA ALGODONERA DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR LTDA. – COALCESAR -. […]” 6 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00407-01 Demandante: Coalcesar […] la Agencia Especial pide la liquidación forzosa de los bienes decretada con la Resolución 2022331002365 del 13 de mayo de 2022, afectando la totalidad del patrimonio sin ninguna razón ni justificación porque es evidente, física y materialmente, la existencia de un patrimonio económico con unos activos superiores a VEINTE MIL MILLONES DE PESOS ($20.000.000.000) […] causando un perjuicio irremediable a los demandantes con todas estas irregularidades. […] […] se ordenó la liquidación forzosa de la cooperativa sin tener en cuenta en las consideraciones del acto administrativos las actuaciones realizadas dentro del proceso de intervención, desconociendo las irregularidades cometidas, desconociendo los derechos de los asociados para intervenir y participar en la reactivación económica de la cooperativa no se le notifico ni se tuvieron en cuenta en ninguna de las decisiones, negándole el ingreso a las instalaciones de la oficina de la cooperativa, no ser escuchados ni atender sus sugerencias si no únicamente se dedicaron fue aprovecharse de los bienes. […]”.

(negrilla fuera del texto). 21. Así las cosas, y de conformidad con el artículo 171 de la Ley 14378, le asistió razón al a quo al adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que lo pretendido por la demandante no es la protección del orden jurídico en abstracto, sino el restablecimiento de sus derechos particulares y concretos, los cuales estima afectados con ocasión de la expedición del acto enjuiciado. 22.

Adicionalmente, en la demanda no se justificaron las razones que hacían procedente demandar el acto acusado a través del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437, por lo que debía darse aplicación a la regla general contenida en el artículo 138 ibidem, según la cual, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho esta instituido para demandar actos administrativos particulares y concretos. 23.

Por lo anterior, la demandante tenía la carga procesal de corregir los defectos advertidos en el auto inadmisorio, y al no haberse corregido los mismos, dentro del término señalado legalmente, se configuró el supuesto de rechazo del numeral 2. del artículo 169 de la Ley 1437. 24. En consecuencia, se confirmará el auto de 17 de mayo de 2024.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 8 “[…] El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada […]” 7 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00407-01 Demandante: Coalcesar RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 17 de mayo de 2024.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.