CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-41-000-2024-00116-01 (73.231) Demandante: Diana Alexandra Navia Franco Demandada: Defensoría del Pueblo Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 1.
El despacho procede a resolver el recurso de queja interpuesto por la parte demandante en contra del auto del 17 de julio de 2025, proferido la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual resolvió no dar trámite, por improcedente, al recurso de apelación formulado contra la decisión que negó el derecho de unas pruebas documentales.
ANTECEDENTES 2. El 18 de enero de 20241, la parte actora, en ejercicio del derecho de acción, presentó demanda en contra de la Defensoría del Pueblo con propósito de obtener la protección del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa2, que estima vulnerada porque la accionada no tiene ni garantiza criterios claros, objetivos imparciales y razonables para la vinculación laboral de los defensores públicos a nivel nacional3. 3.
Mediante providencia del 12 de abril de 20244, el Tribunal a quo admitió el presente asunto y surtió los trámites correspondientes a su notificación. Posteriormente, la Defensoría del Pueblo contestó la demanda5 y la señora Diana Isabel Castaño Miranda6, acudió al proceso como coadyuvante de la parte demandante. 4. Con el escrito de demanda, la señora Navia Franco solicitó como pruebas documentales: 1 Índice 001 del aplicativo Samai, en primera instancia. 2 Asimismo, solicitó la protección del derecho a la igualdad, prevalencia de los principios constitucionales y la efectiva aplicación del artículo 209 de la Constitución Política.
Sin embargo, al fijarse el litigio, el magistrado sustanciador consideró que la protección a esos derechos no se puede analizar en esta acción, habida cuenta que no tienen la naturaleza de colectivos. 3 En concreto, se formuló la siguiente pretensión: se “ordene a la Defensoría del Pueblo garantice en lo sucesivo, una contratación transparente, pública, objetiva e imparcial de defensores públicos, mediante convocatorias públicas que garanticen los derechos fundamentales, colectivos y principios constitucionales (…)”. 4 Índice 24 del aplicativo Samai, en primera instancia. 5 Índice 20 del aplicativo Samai, en primera instancia. 6 Índice 45 del aplicativo Samai, en primera instancia. Radicación: 25000-23-41-000-2024-00116-01 (73.231) Demandante: Diana Alexandra Navia Franco Demandada: Defensoría del Pueblo Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 2 Se ordene a la Defensoría del Pueblo y a la Universidad Nacional den respuesta COMPLETA, CONGRUENTE Y CLARA a todos los derechos de petición presentados, con la presente acción, teniendo en cuenta que varios puntos de las peticiones NO fueron absueltos (…) Se decrete y practique un informe técnico por parte de la Vicepresidencia de la República, Secretaría de Transparencia, Red Nacional de Observatorios Anticorrupción, (…) Contraloría General de la República (…) Corporación Transparencia por Colombia- TPC- cimentando el referido informe en sus funciones y experticia; respecto a la utilización de la modalidad de excepcional de contratación directa, para los contratos de los defensores públicos a nivel nacional teniendo como insumos la información dada como respuesta a los derechos de petición presentados y pruebas documentales solicitadas en el presente asunto; haciendo un análisis detallado, objetivo y claro de la garantía y efectividad de derechos fundamentales, colectivos y principios constitucionales en la aplicación de la referida excepción para la contratación en el caso en concreto, particularmente a la MORALIDAD PÚBLICA O ADMINISTRATIVA, A CRITERIOS CLAROS, IMPARCIALES, RAZONABLES Y OBJETIVOS DE SELECCIÓN PARA LA CONTRATACIÓN PÚBLICA DE DEFENSORES, EL DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES, LA PRESENTA DESVIACIÓN DE PODER y la efectiva aplicación del artículo 209 constitucional (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones) por parte de la entidad accionada. 5.
Por su parte, con el memorial de coadyuvancia, se hizo la siguiente petición de pruebas: Para efectos de que se pruebe la temporalidad en la contratación de cada Defensor Público, le solicito a su despacho con mi acostumbrado respeto, que oficiosamente requiera a la Defensoría del Pueblo, para que realice una relación de cada uno de los contratos que se ha suscrito, especificando No. de contrato, termino y nombre del Defensor, por lo menos desde el año 2014 en adelante. 6.
El 17 de julio de 2025, se llevó a cabo audiencia especial de pacto de cumplimiento. En ese acto procesal, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entre otras decisiones, negó el decreto de las pruebas solicitadas por la demandante y la coadyuvante, luego de considerar que no cumplían con los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad para resolver la controversia planteada. 7.
Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandante interpuso recurso de apelación7, en el cual consideró que las pruebas pedidas son necesarias para establecer la realidad, los criterios y, en general, la forma en que se lleva a cabo el proceso de contratación de los defensores públicos. 8. En esa misma diligencia, la agente del Ministerio Público manifestó que si bien la parte había interpuesto apelación, no podía pasarse por alto que lo procedente era resolver la inconformidad como una reposición, para luego, analizar la apelación propuesta.
En esas condiciones, el magistrado indicó que el recurso de apelación es improcedente tratándose de acciones populares. Aunque adecuó el recurso al 7 Índice 88 del Samai- Tribunal Administrativo del Tolima. Radicación: 25000-23-41-000-2024-00116-01 (73.231) Demandante: Diana Alexandra Navia Franco Demandada: Defensoría del Pueblo Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 3 de reposición, mantuvo la decisión de negar las pruebas pedidas tanto por la demandante como por la coadyuvante, al considerar que no aportaban elementos útiles para adoptar la decisión de fondo. 9.
Contra esa decisión, la accionante interpuso recurso de queja, el cual fue concedido ante esta Corporación. 10. El 11 de agosto de 20258, se fijó en lista el recurso, de conformidad con el inciso 3° del artículo 353 del CGP. La parte demandada9 se opuso a la prosperidad del recurso de queja, argumentando que la decisión que niega el decreto de una prueba no es apelable cuando se trate de una acción popular, como ocurre en el presente asunto.
CONSIDERACIONES Régimen jurídico aplicable 11. Esta Corporación10 ha señalado que la Ley 472 de 1998 no reguló de manera específica los aspectos procesales relacionados con el recurso de queja dentro del trámite de las acciones populares. No obstante, el artículo 44 ibidem prevé que, en los aspectos no previstos en ella, se aplicarán las disposiciones de Código General del Proceso (CGP) y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), según corresponda a la jurisdicción en la que se tramite el medio de control11. 12.
Así las cosas, por la integración normativa prevista en el citado artículo 44, se debe acudir a lo dispuesto en el artículo 245 del CPACA, modificado por el artículo 65 de la Ley 2080 de 2021, que, frente al recurso de queja indicó que “[e]ste recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente”.
En consecuencia, como se rechazó el recurso de apelación, la queja es procedente. En cuanto al plazo para presentar el aludido medio de impugnación, se tiene que su interposición se realizó oportunamente12, atendiendo a que fue formulado en el marco de la audiencia de pacto de cumplimiento luego de que el a quo rechazara por improcedente la apelación. 8 Índice 3 del aplicativo Samai. 9 Índice 5 del aplicativo Samai. 10 Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 3 de junio de 2025, Rad. 52001-23-33-000-2024-00021-01 (71335), C.P. Alberto Montaña Plata y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 31 de julio de 2025, Rad. 72635, M.P. (E) Fredy Ibarra Martínez. 11 El magistrado ponente es competente para resolver el recurso, según lo dispone el artículo 125-3 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, y teniendo en cuenta que la providencia interlocutoria que decide el recurso de queja no es de aquellas cuya adopción le corresponde a la Sala, de conformidad con el artículo 125-2 ibidem -con su respectiva modificación- 12 En lo atinente a la oportunidad, se advierte que la decisión que se cuestiona -la que declaró improcedente el recurso- fue notificada en estrados, razón por la cual el recurso de queja, debía interponerse en ese mismo acto procesal; una vez revisado el expediente, se advierte que la impugnación se interpuso en la audiencia, de ahí que el recurso resulte oportuno. Radicación: 25000-23-41-000-2024-00116-01 (73.231) Demandante: Diana Alexandra Navia Franco Demandada: Defensoría del Pueblo Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 4 Régimen procesal aplicable para el trámite del recurso de apelación interpuesto contra las providencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 13.
La Ley 472 de 1998 reguló las acciones populares con el propósito de garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos a través de un procedimiento especial. Los artículos 26, 36 y 37 ibidem sobre los recursos de reposición y apelación en el trámite de las acciones populares, prevén: Artículo 26. Oposición a las medidas cautelares.
El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días (…)
ARTICULO
36. RECURSO DE REPOSICION. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil.
ARTICULO
37. RECURSO DE APELACION. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente (…) 14.
En relación con las anteriores disposiciones, esta Corporación, mediante decisión de unificación13, precisó que el recurso de apelación en materia de acciones populares sólo procede en los casos expresamente señalados en la Ley 472 de 1998, el resto de las providencias proferidas en el marco de este tipo de procesos sólo son susceptibles de reposición. Sobre el particular, se razonó lo siguiente: Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.
Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición […] 15.
Por otro lado, debe resaltarse que el artículo 36 ibidem fue demandado por considerarse inconstitucional. En aquella oportunidad, el accionante estimó que al preverse el recurso de reposición “como único medio de impugnación contra 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 26 de junio de 2019, radicado No. 25000-23-27-000-2010-02540-01 (AP)B, consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio Radicación: 25000-23-41-000-2024-00116-01 (73.231) Demandante: Diana Alexandra Navia Franco Demandada: Defensoría del Pueblo Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 5 los autos dictados dentro del trámite de una acción popular, vulnera el derecho de defensa, el principio de igualdad y el derecho de acceder a la administración de justicia impidiendo, de contera, la eficaz protección de los derechos e intereses colectivos amparados con las acciones populares”. 16.
La Corte Constitucional resolvió esta acción en la sentencia C-377 del 14 de mayo de 2002, en la cual señaló que, en virtud de la facultad de configuración legislativa, corresponde al legislador definir qué decisiones admiten recurso de apelación, motivo por el cual es posible que enumere cuáles providencias son susceptibles de alzada.
En efecto, señaló que la referida norma “no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección”.
Caso concreto 17. El recurso de queja controvierte la providencia proferida el 17 de julio de 2025 a través de la cual el a quo declaró improcedente el recurso de apelación presentado contra el auto que negó el decreto y práctica de los medios de prueba pedidos por la señora Navia Franco y la coadyuvante. 18. En atención al criterio jurisprudencial referido previamente, el despacho, considera que el auto que niega el decreto y práctica de una prueba no es susceptible del recurso apelación tratándose de acciones que tengan por objeto la protección de derechos e intereses colectivos, ya que dicho evento no se encuentra previsto como susceptible de este medio de impugnación en los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 199814.
En consecuencia, el despacho declarará bien denegado el recurso de apelación formulado por la parte actora contra el auto del 17 de julio de 2025. 19. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto proferido en audiencia el 17 de julio de 2025, por la 14 Ver: auto del 15 de marzo de 2024, exp. 70.880 CP. José Roberto Sáchica Méndez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 27 de enero de 2020;
CP Roberto Augusto Serrato Valdés, exp. 13-001-23-33-000-2018-00743-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 30 de junio de 2020, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, exp. 25000-23-41-000-2019-00172-01(AP)A; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 10 de febrero de 2021, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, exp. 08001-23-33-000-2019-00646-01(AP).
En ese mismo sentido, ver: Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Auto del 21 de abril de 2025. Exp. 71.903 CP. Adriana Polidura Castillo. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 3 de junio de 2025. Exp. 71.335 CP. Alberto Montaña Plata. Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 24 de junio de 2025. Exp. 05001 23 33 000 2024 01693 01.
CP. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Radicación: 25000-23-41-000-2024-00116-01 (73.231) Demandante: Diana Alexandra Navia Franco Demandada: Defensoría del Pueblo Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos 6 Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para que continúe con el trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.