CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Consejero Ponente (e): CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 8 de marzo de 2023 Radicado No.: 11001032500020170081100 No. Interno: 4276-2017 Demandante: Luis Nery Ocampo Arroyo Demandado: Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Ejército Nacional Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Auto que remite demanda por competencia – corrección de hoja de servicios y tiempos dobles, conflicto con cuantía al tener connotación prestacional La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia pasa al despacho, para estudio de admisión. I.
ANTECEDENTES. - La demanda y sus fundamentos.- El señor Luis Nery Ocampo Arroyo, por conducto de apoderado especial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, acude ante esta jurisdicción pretendiendo la nulidad del Oficio No. 20145620478431: MDN- CGFM-CE-JEDEH-DIPER-SJU del 12 de mayo de 2014, proferido por el subdirector de personal del Ejército Nacional, por medio del cual se le negó la corrección administrativa de su hoja de servicios.
A título de restablecimiento del derecho, solicita el reconocimiento del tiempo doble como Agente Nacional de la Policía Nacional, en virtud del Decreto 1038 de 1984 y demás actos1 que declararon turbado el orden público y el estado de sitio en la totalidad del territorio colombiano y, se tengan en cuenta para la liquidación del sueldo de retiro, primas, bonificaciones y en general para las prestaciones sociales a que tuvo derecho en servicio activo y como se solicitó en la vía gubernativa. 1 Decreto 329 de 1958, del 3 de diciembre de 1958 al 19 de enero de 1959;
Decreto 1288 de 1964, del 21 de mayo de 1965 al 16 de diciembre de 1968; Decreto 590 de 1970, del 21 de abril al 15 de mayo de 1970; Decreto 1128 del 1970, del 19 de julio al 13 de noviembre de 1970; Decreto 250 de 1971, del 26 de febrero de 1971 al 29 de diciembre de 1973; 1136 de 1975 del 26 de junio de 1975 al 22 de junio de 1976; y Decreto 2131 de 1976, del 7 de octubre de 1976 al 15 de marzo de 1977.
Página 2 Demandante: Luis Nery Ocampo Arroyo Demandado: Ministerio de Defensa- Policía Nacional Expediente No. 11001032500020170081100 (4276-2017) Los hechos de la demanda informan, que el demandante ingresó a curso como cabo segundo del Ejército Nacional el 1 de julio de 1956 y se retiró el 17 de febrero de 1981 como sargento mayor.
También que prestó servicios en zonas de Colombia donde se declaró turbado el orden público y el estado de sitio, en su caso, en los departamentos de Boyacá, Cundinamarca y Putumayo, durante el periodo comprendido entre 21 de mayo de 1965 y el 16 de noviembre de 1980. Indica el demandante que conforme al artículo 47 de la Ley 2ª de 19452, aquel periodo en donde se llevaron a cabo operaciones policiales realizadas en tiempo de guerra, estaría sujeto a las prerrogativas para computar el tiempo doble.
II.- CONSIDERACIONES Al entrar a decidir sobre la admisión de esta demanda, se observan ciertas particularidades que impiden hacerlo en el estado de cosas planteado, siendo necesario abordar las temáticas asociadas a ellas, en virtud de las siguientes consideraciones: Asunto que debe resolverse En el sub judice debe establecerse si la sección segunda del Consejo de Estado es competente para tramitar esta demanda, en aplicación del numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, esta Corporación “conocerá en única instancia (…) de los asuntos (…) de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.”.
(Subrayas fuera del original). Para poder resolver el punto, hay que determinar si como lo manifiesta el libelista inicial, la presente causa petendi carece de cuantía, y más aún, si se tiene en cuenta que el artículo 157, inciso 3, estipula que “en las acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento”.
(Subrayas fuera del original). Para tales efectos, el Despacho precisará el concepto de cuantía como factor objetivo de competencia y los mecanismos o procedimientos dispuestos por el ordenamiento jurídico para fijarla. De la cuantía como factor de competencia Lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por 2 “ARTÍCULO 47.- El tiempo de servicio en guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computa doble para todos los efectos, con excepción del de ascensos” Página 3 Demandante: Luis Nery Ocampo Arroyo Demandado: Ministerio de Defensa- Policía Nacional Expediente No. 11001032500020170081100 (4276-2017) autoridades del orden nacional, es una de las tantas manifestaciones de dicho factor objetivo de determinación de la competencia.3 Merece recordarse, que por competencia tradicionalmente se ha entendido el conjunto de asuntos o causas en que, con arreglo a la ley, puede el juez ejercer su jurisdicción4, siendo 5 los factores para su determinación, a saber: objetivo, subjetivo5, territorial6, funcional7 y de conexión8.
Para los efectos de esta providencia nos concentraremos en el factor objetivo, el cual tiene dos variantes: i) por la naturaleza del pleito; y ii) por el valor económico del asunto9 o cuantía. La cuantía como factor de competencia ha sido definida como “el valor que representa lo perseguido con una demanda su significación económica inmediata”10 y su determinación está ligada directamente con el contenido de las pretensiones formuladas, las cuales son el fin concreto que el demandante persigue, es decir, las declaraciones que pretende que se hagan en la sentencia a su favor, o dicho de otro modo, el objeto del litigio.
Ahora bien, por pretensiones se entiende la expresión de voluntad del actor para obtener del juez la tutela de un interés particular amparado en una norma, con fundamento en unas circunstancias que constituyen el supuesto de hecho de la norma o normas invocadas en la demanda. En ese orden, lógica, ontológica y jurídicamente es imposible conocer la significación económica de un litigio, es decir, su cuantía, prescindiendo de su objeto, es decir, de las pretensiones de la demanda11. 3 “Estimación de la cuantía que servirá así para determinar las instancias posibles que permite la controversia, correspondiendo ese estimativo a lo que realmente pretende la parte actora.”.
BETANCUR JARAMILLO, Carlos, 8ª Edición, Editorial Señal Editora, Medellín (Colombia), 2013, página 286. 4 Al respecto puede consultarse a DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 141. 5 Relativo a la calidad de las personas que conforman las partes del proceso, por ejemplo: en atención a si es una persona de derecho público y su calidad nacional, departamental o municipal; o en atención al cargo que desempeña el demandante o demandado, verbigracia, cuando se adscribe la competencia en atención a los actos administrativos que profiere el Procurador General de la Nación. 6 Hace relación a la circunscripción territorial dentro de la cual el juez puede ejercer su jurisdicción. 7 Se deriva de la clase especial de funciones que desempeña el juez en un proceso, así por ejemplo, en esta categoría se adscribe competencia en razón de la instancia, en razón de los recursos ordinarios y extraordinarios 8 Se refiere a la modificación de competencia cuando existe acumulación de pretensiones en un mismo proceso o de varios, proceso, y entonces, no siendo el juez competente para conocer de todas aquellas o de todos estos, por conexión, basta que lo sea para una o uno, verbigracia, cuando al juez de la nulidad se le adscriben las demás pretensiones acumuladas, según el artículo 165, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011. 9 GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 73.
“En muchos casos, el valor de los juicos es importante, abstracción hecha de otros elementos, en la determinación del funcionario competente para aprehender su conocimiento, ya que dentro de la técnica de toda legislación los hay de diversos grados y jerarquía que actúan en armonía con la significación económica de los múltiples asuntos sometidos a la decisión judicial.
Es claro que una buena organización judicial tiene que tomar en cuenta la diversidad múltiple de los asuntos debatibles por los ciudadanos y de allí que deba establecer diferencia de categoría en los funcionarios, atendiendo a una realidad a la cual no es posible sustraerla.” 10 GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 53. 11 “Despréndese de lo dicho que el principal factor, en relación con el señalamiento de la cuantía, es el objeto perseguido con la acción, por lo que tratándose de tales cuestiones, lo primordial es conocerlo, analizando sus aspectos.
(…). Como medio propio de conocer la cuantía de las acciones ejercitadas ante el órgano judicial se tiene en cuenta comúnmente el valor de la cosa constitutiva de su objeto, pues, así se logra un mejor conocimiento de tal cuantía y puede conocerse con más acierto, en los casos en que la misma es esencial para saber a qué juez está atribuido el valor de una negocio dado.”.
GONZÁLEZ Página 4 Demandante: Luis Nery Ocampo Arroyo Demandado: Ministerio de Defensa- Policía Nacional Expediente No. 11001032500020170081100 (4276-2017) Siguiendo al profesor HERNANDO DEVIS ECHANDÍA existen 4 maneras o sistemas para fijas la cuantía, a saber: 1) a través de presunciones juris et de jure12; 2) dejando su valoración a criterio del juez; 3) confiar en la voluntad de las partes; y 4) establecer un procedimiento previo para probarla.
Según el mencionado doctrinante, dado que “cada uno de estos sistemas presenta ventajas y desventajas”13, nuestro ordenamiento jurídico, siempre ha optado por combinarlos14, pero dándole prelación a la posibilidad de dejar su cálculo a la voluntad de las partes15, “y por ello si existe acuerdo respecto de la cuantía señalada en la demanda, ésta se tiene por tal sin más requisitos y sin poder el juez rechazarla, aunque debe entenderse que no puede ser inferior a la cuantía que resulte del petitum de la demanda cuando consiste en dinero; se entiende que hay acuerdo entre las partes y que la cuantía queda señalada definitivamente, cuando el demandado acepta o no impugna en tiempo la apreciación del demandante”16; técnica que como veremos más adelante fue la que siguió el legislador con la Ley 1437 de 2011.
Sobre el particular que nos ocupa, el artículo 157 del CPACA señalaba antes de la modificación dispuesta por la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: “ARTÍCULO 157. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales17, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.
En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor. VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, páginas 74 y 75. 12 Presunción absoluta, de hecho y de derecho. 13 “La apreciación por el juez es la menos aconsejable, porque generlmente carecerà de medios para fijar su criterio; dejar solo al actor la fijación de la cuantía, puede originar arbitrariedades; el primer sistema es inaplicable como norma general por la multiplicidad de casos.”.
DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, páginas 24 y 25. 14 Comentando a DEVIS ECHANDÍA, los tratadistas BEATRIZ QUINTERO y EUGENIO PRIETO, en su obra “Teoría general del proceso”, 3ª edición, Editorial Temis, Bogotá, 2000, dicen: “Un sistema mixto que aconseja HERNANDO DEVIS ECHANDÍA, consiste en la introducción de un procedimiento liminar en el cual la cuantía pueda ser debatida y tenga que ser definida porque es concepto que corresponde a la inmodificabilidad de la competencia. No siendo ella competencia disponible, tiene que darse también la posibilidad de cuestionamiento oficioso por el juez.
No admite discusión el aserto según el cual la cuantía tiene que quedar definida en la etapa liminar del proceso, porque así lo exige el principio de la inmodificabilidad de la competencia.”. 15 “La competencia de los jueces en algunos casos queda determinada de acuerdo con la cuantía de los negocios, la que aprecian los demandantes al proponerlos, pues, es una forma aceptable y que por lo menos permite obviar las dificultades que se presentarían con otra diferente, fuera de que aquellos están en mejores condiciones de apreciar el monto de sus pretensiones.”.
GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 87. 16 DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 25. 17 Aquí encontramos una innovación, pues, en el artículo 134E del Decreto 01 de 1984 no se mencionaban los perjuicios morales.
Página 5 Demandante: Luis Nery Ocampo Arroyo Demandado: Ministerio de Defensa- Policía Nacional Expediente No. 11001032500020170081100 (4276-2017) En las acciones18 de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella.19 Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de 3 años.” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
La norma en cita es clara cuando prescribe, que al incoarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es de obligatorio cumplimiento estimar razonadamente la cuantía, y que incluso, tal deber no desaparece ni siquiera si se renuncia a las pretensiones contentivas del restablecimiento. El Despacho tienen el criterio, que esta exigencia tiene su razón de ser en la necesidad de evitar que el demandante desfigure el medio de control y, escoja a su acomodo el juez de la causa, sin atenerse a los presupuestos procesales establecidos en la Ley 1437 de 2011.
Sobre la obligatoriedad de las normas procesales, en auto de 23 de abril de 2017, emitido en el expediente 4791- 2013, con ponencia de Sandra Lisset Ibarra Vélez, la sección afirmó lo siguiente: “… los medios de control consagrados en la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, han sido determinados, fijados y/o diseñados por el legislador, en ejercicio de su atribución y/o competencia, de estirpe constitucional, de libertad de configuración legislativa, y por lo tanto deben ser acatados por el operador jurídico, sin ser desnaturalizados, y mucho menos pueden ser transfigurados o cambiados por el arbitrio del demandante, dado que son mecanismos judiciales de creación legal y se encuentran contenidos en normas procesales de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento, cuya instrumentalización no puede quedar al antojo de las partes procesales20”.
En ese sentido, el citado inciso 2 del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, al imponer la obligación de estimar razonadamente la cuantía en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, busca salvaguardar las reglas procesales que sobre distribución de competencias ha diseñado el legislador, 18 Se advierte que aquí el legislador en una imprecisión al referirse a las “acciones”, pues, en la Ley 1437 de 2011 se consagraron fue medios de control. 19 En este punto encontramos otra novedad, pues, esta prescripción, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, aplicaba únicamente para “efectos laborales”, expresión que fue eliminada en la nueva codificación, por lo que se interpreta que es aplicable a todos los asuntos u objetos litigiosos, y no solamente a los de contenido laboral. 20 La posición del Consejo de Estado sobre la obligatoriedad de las normas procesales por ser de orden público ha sido inveterada.
Así se viene diciendo incluso desde 1960. Al respecto, en fallo de 12 de agosto de 1964, con ponencia del magistrado Alejandro Domínguez Molina, la Corporación dijo: “También la doctrina y la jurisprudencia tienen sentado que las leyes que fijan el procedimiento a seguir en cada caso, son de orden público y no son susceptibles de variaciones o acomodaciones ni por el juez ni por las partes.”.
Anales T. LXVII. Números 405- 406. Página 6 Demandante: Luis Nery Ocampo Arroyo Demandado: Ministerio de Defensa- Policía Nacional Expediente No. 11001032500020170081100 (4276-2017) pues, constituye un claro límite a la voluntad del demandante al momento de estructurar la demanda inicial. Pero puede ocurrir, que en casos como el que nos ocupa, al momento de presentarse la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el valor de las pretensiones sea cero pesos ($0), presentándose la dificultad de aplicar el inciso 2 del artículo 157 en cita, que exige la estimación razonada de la cuantía. Sin embargo, la dificultad anotada es apenas en apariencia, puesto que la labor aritmética o conceptual de estimar razonadamente la cuantía perfectamente puede conducir a un resultado del valor mencionado.
De esta manera, adquiere sentido el inciso 3 del artículo 157 ibídem, que señala que la cuantía “… se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella”.21 Este inciso concreta el principio de derecho procesal denominado “de estabilidad de la cuantía”, en virtud del cual “una vez trabada la litis contestatio, es definitiva por lo menos en relación con la competencia ya que no puede quedar sometida a una inestabilidad contraria a la certeza necesaria sobre la autoridad conocedora de un negocio”. 22 Lo anterior, igualmente es expresión del principio de la perpetuatio iurisdictionis “que en el específico tema que se analiza se muestra como la inmodificabilidad de la competencia, e implica que la cuantía no cambie por los accesorios posteriores a la demanda y que tampoco se mute por reducción posterior de la pretensión o del objeto litigioso…23”.
Así las cosas, las normas procesales exigen la estimación razonada de la cuantía, y al realizar esta tarea, el demandante está sujeto a lo dispuesto por el artículo 157 del CPACA, previamente analizado, que preceptúa que su valor corresponde al de las pretensiones al momento de presentar la demanda, sin tener en cuenta emolumentos accesorios, tales como frutos o intereses, que se causen con posterioridad a su presentación. Por otra parte, según lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, antes de ser reformado por la Ley 2080 de 2021, los jueces administrativos tienen competencia para conocer y decidir los siguientes asuntos: 21 Igual preceptiva consagra la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, al señalar en su artículo 26, numeral 1º, que “la cuantía se determinará (…) por el valor de todas las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios que se causen con posterioridad a su presentación. (…)”. 22 GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 53. 23 QUINTERO, Beatriz y PRIETO, Eugenio, “Teoría general del proceso”, 3ª Edición, Editorial Temis, Bogotá, 2000, página 205.
En la página 215, se lee: “Este principio de la perpetuatio iurisdictionis, así llamado por la escuela italiana, es denominado por la escuela alemana, inmodificabilidad de la competencia. Determina que la competencia se establece de acuerdo con la situación que existe al momento de presentarse la demanda y que, modificaciones sobrevinientes no pueden alterarla.
Compárese este principio con el de aplicación inmediata de la ley procesal.”. Página 7 Demandante: Luis Nery Ocampo Arroyo Demandado: Ministerio de Defensa- Policía Nacional Expediente No. 11001032500020170081100 (4276-2017) “Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes. (…)”. De acuerdo con lo traído a colación, los jueces administrativos tienen competencia, entre otros, para conocer de los litigios inmiscuidos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se controviertan actos administrativos proferidos por cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Caso concreto En el presente caso, la lectura integral y detallada de la demanda revela que a la nulidad del acto que negó la corrección de la hoja de servicios del actor, le prosigue la intención del reconocimiento del tiempo doble durante los periodos de estado de sitio y, que tales periodos puedan ser tenidos en cuenta para efectos de la liquidación de sueldo de retiro, primas, bonificaciones, y prestaciones sociales.
En este orden de ideas, se descarta la presencia de un conflicto carente de cuantía, como quiera que la reliquidación de los conceptos prestacionales a consecuencia de la nulidad del acto acusado es tasable en términos monetarios, razón por la cual, debió cumplirse con el requisito de la estimación razonada de acuerdo con lo previsto en las normas consideradas, del que no podía prescindirse en el medio de control ejercido, aun renunciando al restablecimiento; y que no se satisface solamente con la indicación de un valor, sino que implica la explicación detallada de los métodos y operaciones empleados para llegar a él. Lo dicho, es sin duda, una manifestación de restablecimiento del derecho para la parte demandante, por lo que estaba obligada a estimar razonadamente la cuantía, aun cuando en la actualidad no se hubiere realizado pago alguno por los conceptos perseguidos en esta demanda, caso en donde opera lo ya explicado, el resultado aritmético de la cuantía en cero pesos ($0), que no equivale a su ausencia para el litigio, principalmente para definir la competencia. Observando que el asunto en discusión se ubica bajo la órbita del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y que su cuantía no excede de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes al tiempo de presentación de la demanda24, conforme al artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, es competencia de los jueces administrativos y no del Consejo de Estado. 24 Previo a la Ley 2080/21.
Página 8 Demandante: Luis Nery Ocampo Arroyo Demandado: Ministerio de Defensa- Policía Nacional Expediente No. 11001032500020170081100 (4276-2017) Así las cosas, atendiendo el factor territorial para definir la competencia, el Despacho encuentra que el último lugar de prestación servicios del demandante, fue en Bogotá, por lo que corresponderá al Juez Administrativo de Bogotá (Reparto) el conocimiento de la presente causa y, se procederá en consecuencia. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Luis Nery Ocampo Arroyo contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Por secretaría de la sección segunda de esta Corporación, REMITIR el expediente de la referencia a la Oficina Judicial de Bogotá, para que sea repartido entre los Jueces Administrativos de ese circuito. Cópiese, notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero de Estado (e)