Demandante: Gloria Inírida Montealegre Zarta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Rad: 11001-03-15-000-2021-06084-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-06084-01 Demandante: Gloria Inírida Montealegre Zarta Demandado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Tema: Acción de tutela como precedente judicial ACLARACIÓN DE VOTO 1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones que adopta la Sala, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación con el fallo proferido el 3 de febrero de 2022, dentro del proceso de la referencia. 2. En el presente asunto, en segunda instancia, la Sala estudió si la sentencia del 27 de agosto de 2021 proferida por el el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E, vulneró los derechos fundamentaes al debido proceso, acceso material a la justicia, igualdad, mínimo vital, vida digna, trabajo y a la justa pensión y seguridad social de la señora Gloria Inírida Montealegre Zarta.
Esta providencia se profirió dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social– UGPP, negando sus pretensiones encaminadas a anular parcialmente el acto que negó su reliquidación de la mesada pensional. 3.
La parte actora invocó en sede constitucional la configuración de los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente. Respecto de este último trajo a colación las sentencias T-189 de 2001; T-571 de 2002; T- 631 de 2002 y T- 180 de 2008, proferidas por la Corte Constitucional. 4. Para resolver este cargo, la mayoría resolvió reiterar la posición de la Sala en virtud de la cual las sentencias de tutela no configuran precedente judicial.
Por tal razón se sostuvo: 100. En relación con las sentencias que refiere la accionante en el escrito introductorio y, reitera en la impugnación, relacionadas con el presunto desconocimiento de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional: (T-189 de 2001; T-571 de 2002; T- 631 de 2002; T- 180 de 2008, “entre otras”), la Sala considera que este defecto no tiene vocación de prosperidad, dado que las providencias proferidas en trámites de acciones de tutela no establecen reglas jurisprudenciales vinculantes para las autoridades judiciales, comoquiera que no Demandante: Gloria Inírida Montealegre Zarta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Rad: 11001-03-15-000-2021-06084-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional sino por sus salas de revisión, razón por la cual no se puede predicar un presunto desconocimiento de los fallos mencionados por la señora Gloria Inírida Montealegre Zarta, por parte de la autoridad judicial accionada. 5.
El anterior argumento se enmarca en una posición consolidada de la Sala en virtud de la cual las sentencias de tutela, incluso las de la Corte Constitucional, no constituyen precedente sino un criterio auxiliar de interpretación. En efecto, de manera pacífica y reiterada la Sala ha señalado que: En relación con las providencias de la Corte Constitucional, esta Sección ha indicado que solo considera como precedente las sentencias de constitucionalidad (C) o de unificación (SU) proferidas por la Sala Plena de dicha Corporación, ya que contienen una regla o subregla de derecho plasmada por el órgano de cierre en la materia.
En tal sentido, las providencias (T) dictadas por sus salas de revisión no son precedente en los términos expuestos en precedencia y únicamente constituyen un criterio auxiliar de interpretación1. (La subraya no es del original). 6. Es precisamente, frente a esta afirmación que disiento, por cuanto, de una forma generalizada se asevera que una sentencia de tutela no constituye un precedente.
Sin embargo, las sentencias de tutela, tanto las que profiere la Corte Constitucional en sede de revisión o de unificación –como los demás órganos jurisdiccionales de cierre–, pueden constituir precedente judicial si se cumplen con los presupuestos para que opere dicha figura. Dichos presupuestos, en síntesis, son la similitud fáctica y jurídica y, la posibilidad de poder aplicar o extender la regla al caso objeto de estudio. 7.
Es de destacar que, si bien es cierto, por regla general, no es suficiente invocar una sentencia de tutela de manera aislada para sostener el desconocimiento del precedente por parte de una autoridad judicial. En todo caso, en ciertos eventos la sentencia de tutela puede constituir precedente cuando se demuestre que el fallo de tutela es una providencia hito, fundadora de un criterio jurídico o cuando se evidencie que en esta existe una regla o postura consolidada y reiterada en varias providencias de tutela. 8.
En este sentido, la Corte Constitucional señaló que los fallos que profiere ese tribunal en ejercicio del control concreto, es decir, los de tutela, son un parámetro obligatorio para seguir por parte de las autoridades judiciales: Así, como se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las reglas de derecho solo logran su armonización concreta luego de su interpretación; y (ii) la hermenéutica adelantada por las autoridades judiciales investidas de la facultad de unificar jurisprudencia, tienen carácter vinculante; entonces las razones de la decisión de los fallos proferidos en ejercicio del control concreto son un parámetro obligatorio para la aplicación por parte de las autoridades, de las 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Quinta, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
Proceso Rad. No. 11001-03-15-000-2021-06703-00. Demandante: Gloria Inírida Montealegre Zarta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Rad: 11001-03-15-000-2021-06084-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas constitucionales en los casos sometidos a su escrutinio2.
(La subraya no es del original). 9. En concordancia con lo anterior, es importante resaltar que no todos los asuntos que se conocen por vía acción de tutela dan lugar a una sentencia de unificación. Esto, por cuanto, en algunos casos, puede suceder que no exista mayor controversia sobre un determinado asunto, en virtud de una línea jurisprudencial pacífica y reiterada que establece unas reglas claras.
Por ende, sostener, como lo hace la Sala, que las sentencias de tutelas no configuran precedente implica desconocer las posturas y criterios jurídicos que se han establecido de manera pacífica sin necesidad de sentencia de unificación. 10. Precisamente sobre este punto, para la Corte Constitucional uno de los parámetros para considerar que existe precedente, es que la regla fijada se haya mantenido en el tiempo, como ocurre en muchos casos resueltos en fallos de tutela, al respecto señaló: El precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión ha de fallarse de acuerdo con el (los) caso (s) decidido (s) en el pasado únicamente cuando los hechos relevantes característicos del caso actual son semejantes a los supuestos de hecho presentes en el caso decidido con antelación; cuando la consecuencia jurídica que se aplicó para la resolución del caso anterior puede equipararse a la que se exige en el presente caso y si la regla fijada por la jurisprudencia se mantiene y no ha cambiado o ha evolucionado en una jurisprudencia distinta o más específica que traiga como consecuencia la modificación de algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación3. 11.
Siendo ello así, la posición de la que me aparto y, que consiste en que las sentencias de tutela no constituyen precedente judicial sino un criterio auxiliar, descarta la posibilidad de analizar si hay o no precedente en los eventos en que puede existir reglas y criterios creados y reiterados en las acciones de tutela. Lo anterior puede dar lugar a desconocimiento del derecho a la igualdad de las personas que acuden a la protección de sus derechos fundamentales a través de la acción constitucional. 12.
En este sentido, es importante resaltar que el numeral 2 del artículo 48 de la Ley 270 de 1996 estableció que “las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes” y que “su motivación sólo constituye criterio auxiliar para los jueces”. Sin embargo, esta disposición fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, en el entendido de que, si los jueces quieren apartarse de un criterio fijado en un fallo de tutela, deben exponer las razones que justifiquen dicha determinación, a través de una motivación suficiente y adecuada.
Así lo expresó la Alta Corporación: 2 Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. 3 Corte Constitucional: Sentencias T-812 de 2006, T-158 de 2006, T-355 de 2007 y T-970 de 2012. Demandante: Gloria Inírida Montealegre Zarta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Rad: 11001-03-15-000-2021-06084-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ( ) Sin embargo, la doctrina constitucional que define el contenido y alcance de los derechos constitucionales, sentada por la Corte Constitucional, con ocasión de la revisión de los fallos de tutela, trasciende las situaciones concretas que le sirven de base y se convierte en pauta que unifica y orienta la interpretación de la Constitución. El principio de independencia judicial tiene que armonizarse con el principio de igualdad en la aplicación del derecho, pues, de lo contrario, se corre el riesgo de incurrir en arbitrariedad.
(…) Por consiguiente, sin perjuicio de lo observado respecto de la doctrina constitucional, la exequibilidad del segundo numeral del artículo 48, materia de examen, se declarará bajo el entendido de que las sentencias de revisión de la Corte Constitucional (…) sirven como criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si estos deciden apartarse de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de igualdad4. 13.
De esa manera, se hace aún más evidente la obligatoriedad de los fallos de tutela, configurados como precedente, en tanto que, si los jueces deciden apartarse de los criterios que se han fijado en dichas sentencias, tienen la carga de justificar porqué se apartan de lo decidido. El influjo de los mencionados fallos en la actividad del juzgador constituye una pauta que es obligatoria y, por lo tanto, su desconocimiento, sin la debida argumentación, puede generar la vulneración del derecho a la igualdad. 14.
El criterio anterior fue reiterado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-816 del 2011, en la cual se estudió la constitucionalidad de los incisos 1 y 7 del artículo 102 de la Ley 1437 del 2011. Estas disposiciones crearon la figura de la extensión jurisprudencial. Sobre el carácter obligatorio que pueden tener tanto las sentencias de constitucionalidad como las de tutela, la Corte sostuvo: En síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley” -CP, artículo 230.1-;
(ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-;
(iii) excepcionalmente, el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial -CP, artículo 2285. 15.
En esos términos pongo de presente las razones por las cuales, si bien comparto la decisión de confirmar la decisión de primera instancia, que negó el amparo del derecho fundamental deprecado por la parte tutelante, disiento de la 4 Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1996. 5 Corte Constitucional. Sentencia C-816 del 2011. Demandante: Gloria Inírida Montealegre Zarta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Rad: 11001-03-15-000-2021-06084-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tesis acogida por la Sala mayoritaria en relación con el defecto de desconocimiento del precedente, puntualmente, en relación con las sentencias de tutela.
Cordialmente, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado