Radicado: 11001-33-35-026-2018-00151-01 (6837-2024) Demandante: Nathalia Muñoz Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-026-2018-00151-01 (6837-2024) Demandante: Nathalia Muñoz Jiménez Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I. ASUNTO 1.
La señora Nathalia Muñoz Jiménez interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 2 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “E” 2. Como fundamento del citado medio de impugnación, la parte demandante manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda en proceso radicado 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016).
II. CONSIDERACIONES 2.1. Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento. 4. En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, adquieren la naturaleza de Radicado: 11001-33-35-026-2018-00151-01 (6837-2024) Demandante: Nathalia Muñoz Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.1 5.
De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. 6.
De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario. 7.
Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. 8. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»2. 9.
Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021. «Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.
Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el 1 Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 2 Artículo 256 del CPACA.
Radicado: 11001-33-35-026-2018-00151-01 (6837-2024) Demandante: Nathalia Muñoz Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.» III. ANÁLISIS DEL DESPACHO 10. Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso. - Oportunidad en la interposición y sustentación 11.
La sentencia del 2 de septiembre de 2024 se notificó el 3 de septiembre de 20243, el 12 de septiembre de 20244 la parte accionante radicó la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo que se concluye que el recurrente cumplió con la carga que les asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA, modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021. - Designación de las partes 12.
Se trata de la seña señora Nathalia Muñoz Jiménez y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada 13. La recurrente manifestó que la sentencia objeto de recurso es la proferida el 2 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección "E". 14.
En esta providencia, el Tribunal revocó la sentencia de primera instancia, proferida el 1 de marzo de 2023 por el Juzgado Veintiséis (26) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demandante, Nathalia Muñoz Jiménez. En su demanda, la actora solicitaba la declaratoria de nulidad del Oficio No. OJU-E-1961-2017 del 24 de octubre de 2017, mediante el cual la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. negó el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas de su vínculo contractual con la entidad, entre el 1 de agosto de 2005 y el 31 de marzo de 2017. 3 Visible en índice 28 de la plataforma SAMAI (Tribunales). 4 Visible en índice 29 de la plataforma SAMAI (Tribunales).
Radicado: 11001-33-35-026-2018-00151-01 (6837-2024) Demandante: Nathalia Muñoz Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15. El Tribunal concluyó que la relación entre la demandante y la entidad accionada no configuraba una relación laboral, sino que se basó en contratos de prestación de servicios.
Señaló que no se acreditó el elemento de subordinación continuada, esencial para la configuración de un vínculo laboral, pues si bien la demandante cumplió un horario y desarrolló actividades en las instalaciones de la entidad demandada, esto no fue suficiente para demostrar una relación de dependencia. Además, resaltó que la actora tenía libertad en la ejecución de sus funciones y que no se probó la existencia de un control efectivo por parte de la entidad demandada. 16.
Asimismo, se determinó que la labor desempeñada por la demandante se enmarcaba en el Plan de Intervenciones Colectivas del Distrito y que su ejecución se realizó en virtud de contratos interadministrativos, lo que no implicaba la configuración de una relación laboral. Bajo este análisis, el Tribunal consideró que no existían pruebas suficientes para desvirtuar la naturaleza contractual de la relación y, en consecuencia, revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demandante. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio 17.
El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto se sintetiza así: 18. La señora Nathalia Muñoz Jiménez solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral entre la contratista y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 19. El Juzgado Veintiséis (26) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 1 de marzo de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Contra dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación. 20. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al recibir la apelación interpuesta, la admitió y corrió traslado a las partes por el término de ley para la presentación de alegatos de conclusión. Mediante sentencia del 2 de septiembre de 2024, el Tribunal revocó en su totalidad la decisión de primera instancia, argumentando que no se probó la existencia de subordinación en la prestación de servicios por parte de la demandante, tal como lo exigen la Ley 100 de 1993 y la Ley 80 de 1993. 21.
El Tribunal concluyó que, al no demostrarse fehacientemente una relación laboral, los contratos suscritos se mantuvieron bajo la modalidad de prestación de servicios y se ejecutaron con autonomía. Por lo tanto, decidió negar las pretensiones de la demanda. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento Radicado: 11001-33-35-026-2018-00151-01 (6837-2024) Demandante: Nathalia Muñoz Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22.
Se expresó que la providencia del 2 de septiembre de 2024 desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016). 23. Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 9 de septiembre de 2021, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA, en la que unificó: «(i)La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii)La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» [negrillas originales del texto] 24. Como sustentación del recurso se adujo: «[…] se reprocha que el Tribunal no haya valorado en toda su dimensión las pruebas aportadas al proceso, la certificación laboral, los contratos de prestación de servicios, extractos bancarios, planillas de salud y pensión toda la documental que obra dentro del plenario, que demuestra las actividades que fueron desarrolladas por la demandante, al existir otras pruebas, documentos y testimonios, debieron valorarse conjuntamente, concluyendo que corresponden a la época desde cuando inicio su labor en el hospital.
Debió dárseles su valoración individual y en conjunto con las demás pruebas, para darle su mérito probatorio. El artículo 176 del Código General del Proceso, le impone al juez exponer siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba, y solamente puede rechazar, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles.
Se reitera, el Tribunal desconoció el derecho al debido proceso de la parte demandante. […]» 25. Se estima que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por las siguientes razones: Radicado: 11001-33-35-026-2018-00151-01 (6837-2024) Demandante: Nathalia Muñoz Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 26.
Los argumentos consisten en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó una argumentación equivocada, al considerar que no se encontraban probados los elementos de la relación laboral. Del análisis de la sentencia de unificación, se advierte que no existe unidad de materia entre la situación particular de la señora Nathalia Muñoz Jiménez y los puntos resueltos en ella, pues dicha sentencia unificó lo relacionado con (i) la temporalidad de los contratos de prestación de servicios, (ii) el término de referencia para la no solución de continuidad para efectos de la prescripción de los derechos laborales y (iii) la devolución de los aportes de salud cuando se configura la relación laboral; mientras en este caso, se discute la valoración probatoria de los elementos de la relación laboral. 27.
Por otra parte, la razón por la cual, en la sentencia del 2 de septiembre de 2024, se negaron las pretensiones de la demanda fue porque las pruebas allegadas al proceso no fueron suficientes para que se acredite la configuración de la subordinación, elemento que es fundamental al momento de establecer una relación laboral. 28. Bajo esta línea argumentativa, lo que se advierte de la sustentación del recurso extraordinario es una inconformidad con la valoración probatoria hecha con respecto a la existencia de una subordinación, como si la presente impugnación se tratara de una tercera instancia, y no con la presunta contradicción u oposición de la decisión de segunda instancia con respecto a las reglas jurisprudenciales unificadas. 29.
Por consiguiente, dado que la sentencia de unificación invocada no estableció un criterio unificado respecto a la forma en que el juez debe valorar las pruebas para determinar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral, dicha providencia no resulta aplicable al caso en concreto. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación interpuesto. 30.
Sin embargo, no se condenará en costas al recurrente, con base en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso5, toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Nathalia Muñoz Jiménez contra la sentencia de segunda instancia proferida el 2 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda - Subsección “E”. 5 Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Radicado: 11001-33-35-026-2018-00151-01 (6837-2024) Demandante: Nathalia Muñoz Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Segundo: Abstenerse de condenar en costas en el presente trámite. Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA AFLA