CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte vinculada contra la sentencia del 23 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución RDP 000361 del 25 de enero de 1993, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE reconoció una pensión gracia a favor de la señora Fanny Arias Marulanda; y de la Resolución 10544 del 9 de junio de 2003, por medio de la cual se reliquidó la prestación, por retiro definitivo del servicio.
A título de restablecimiento del derecho, pidió se condene a la demanda a i) reintegrar pagar o reintegrar todas las sumas de dinero pagadas; ii) la actualización de las sumas de dinero reconocidas, iii) a pagar las costas del proceso. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relató la parte actora que la señora Fanny Arias nació el 24 de febrero de 1941 y prestó servicios como educadora, de la siguiente manera: i) Secretaría de educación de Caldas desde el 7 de marzo de 1963 hasta e 31 de enero de 1964;
Secretaría de Educación de Risaralda desde el 1 de febrero de 1967 hasta el 8 de febrero de 1973 y desde el 4 de abril de 1978 hasta el 31 de julio de 2002, con vinculación nacional. Informó que por Resolución número 000361 del 25 de enero de 1993, Cajanal le reconoció una pensión gracia, liquidada con el 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, efectiva a partir del 24 de febrero de 1991, fecha de adquisición del estatus.
Sostuvo que Cajanal reliquidó la prestación, por Resolución 10544 del 9 de junio de 2003, en virtud del retiro definitivo del servicio, con el 75% de lo devengado en el último año de servicios. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 121, 123, 124 y 128. Ley 114 de 1913. Ley 116 de 1928.
Ley 37 de 1933. Ley 91 de 1989. Los artículos 236, 237 y 238 del CPACA. La parte demandante sostuvo que conforme con las pruebas obrantes en el expediente administrativo, se observa que la vinculada laboró al servicio de las Secretarías de Educación de los departamentos de Caldas y Risaralda y de acuerdo con los certificados de tiempos de servicios emitidos por dichas secretarías en favor de la docente, la misma tuvo vinculaciones de carácter nacionalizada y nacional, donde esta ultima la condición con la que laboró la mayor parte del ejerció en su calidad de docente, con la que computó más de 20 años de servicio, por consiguiente, no cumpliría con el requisito de veinte (20) años de servicio docente con vinculación de carácter nacionalizado, distrital, departamental o municipal, lo cual es contrario a las normas que regulan la pensión gracia y la jurisprudencia que se ha emitido al respecto.
Además, expuso que se quebrantó el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional al realizarse la reliquidación pensional en favor de la vinculada con los factores salariales correspondientes al último año de servicios, cando lo correcto es que se tomen los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.
Contestación de la demanda La señora Fanny Arias Marulanda no contestó la demanda. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas a la parte vencida. Consideró que, aun cuando el demandante acreditó el cumplimento del requisito de la edad de 50 años y el desempeño docente con honradez, dedicación y buena conducta, además de los 20 años de servicio como educadora, lo cierto es que de acuerdo con las pruebas arrimadas al proceso, todo el tiempo no fue como maestra en planteles educativos del orden municipal, departamental o nacionalizado, dado que la vinculación desde el 4 de abril de 1978 hasta el 31 de julio de 2002 fue de carácter nacional, designada por nombramiento que le hiciera el Ministerio de Educación Nacional a través de Resolución 2818 del 16 de marzo de 1978.
Precisó que este tiempo de servicio no resulta apto para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues de acuerdo con lo previsto en la Ley 91 de 1989, únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizados, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia. Por eso, declaró la nulidad de los actos administrativos al encontrar que estaban falsamente motivados y por haber sido proferidos con desconocimiento de las normas en las que debería fundarse, pues la señora Arias Marulanda no acreditó los 20 años de servicio como docente oficial territorial o nacionalizada.
Como quiera no hay lugar el reconocimiento de la pensión tampoco lo hay a la reliquidación. Concluyó que el tiempo de 20 años de servicio a la docencia territorial o nacionalizada no se cumple por la docente, pues aunque prestó sus servicios docentes por más de 40 años, no cuenta con periodos que pueden computarse para la pensión gracia de jubilación, dado que la vinculación fue nacional, debido a que su nombramiento provino del Ministro de Educación Nacional, y la financiación de las acreencias se realizó con recursos de la Nación -situado fiscal-, no obstante, tal circunstancia por sí sola no le otorgaría la condición de docente nacional, pero lo que resulta determinante es la naturaleza de su nombramiento de carácter nacional. 4.
El recurso de apelación La señora Fanny Arias Marulanda solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Dijo que la recurrida cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos en la ley, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Indicó que para el momento en que la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, hoy Liquidada, expidió la Resolución No.000361 del 25 de enero de 1993, no existía una posición jurídica del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa en cuanto a la restricción del reconocimiento de la prestación a favor de los docentes con vinculación nacional.
Manifestó que la sentencia recurrida no realizó una valoración en cuanto a que las interpretaciones otorgadas por las autoridades judiciales y administrativas, condujo a la emisión de pronunciamientos de los órganos de cierre y, precisamente, a partir de la sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por la interpretación otorgada del literal a) del numeral 2 del artículo 15, dedujo la exclusión de los docentes nacionales del reconocimiento de la pensión gracia. Agregó que es claro que la posición que fijó la jurisprudencia la cual surgió con posterioridad a la emisión del acto administrativo atacado en esta oportunidad no tiene la virtualidad de enervar el derecho otorgado, toda vez que para tal efecto Cajanal EICE tenía la competencia para resolver sobre la reclamación y en aplicación de la normatividad vigente, en ese momento, decide conceder el derecho que le asistía a la vinculada, por colmar los requisitos para tal efecto.
Puntualizó que de la verificación de las pruebas allegadas en el proceso se concluye que la vinculada laboró como docente oficial del orden territorial con prestación de sus servicios a los departamentos de Caldas y Risaralda, a través de los cuales acumuló tiempos de servicios que fueron estimados válidos por Cajanal para la emisión del acto que hoy se cuestiona.
La parte actora presentó recurso de apelación adhesiva: en la que solicitó revocar los ordinales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia. Manifestó que el a quo no ordenó el reintegro de las sumas pagadas de manera ilegal a la parte vinculada por concepto de reconocimiento y reliquidación pensión gracia, porque, según dijo, la demandante no logró demostrar la mala fe de la vinculada, quien cuenta con la presunción constitucional de la buena fe, sin embargo, se considera que no existen argumentos de fondo que respalden la buena fe de la señora Arias Marulanda, por el contrario en el proceso se encuentra demostrado que acudió en sede de tutela con el fin de solicitar el reconocimiento de la reliquidación de su pensión gracia cuando conocía que no tenía derecho.
Añadió que con el certificado del FOPEP se logró demostrar las sumas que recibió en exceso la vinculada y que causaron un detrimento patrimonial en la entidad, lo que puso en grave riesgo la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones y el erario público, además constituye una grave afectación a los derechos de otros colombianos que cuentan con una expectativa pensional, lo que, sin duda alguna constituye un enriquecimiento sin causa en beneficio de la señora Fanny Arias Marulanda.
Finalmente, sostuvo que la parte que resulta vencida debe ser condenada en costas de acuerdo con la remisión que hace la Ley 1437 del Código General del Proceso. 5. Trámite en segunda instancia En auto del 18 de junio de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la vinculada y el adhesivo presentado por la demandante y, en virtud del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Cuestión previa Apelación del auto que decidió sobre la solicitud de medida cautelar La Sala advierte que en el asunto sub examine se encuentra pendiente por desatar la alzada formulada por la accionante y la vinculada contra el auto proferido el 2 de diciembre de 2021, mediante el cual el a quo (i) negó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 00361 del 25 de enero de 1993, por medio de la cual se reconoció la pensión gracia en favor de la señora Fanny Arias Marulanda y (ii) se suspendieron los efectos de la Resolución 10544 del 9 de junio de 2003, a través de la cual se reliquidó la prestación [acusadas de nulidad].
Igualmente, se precisa que el despacho sustanciador ordenó incorporar8 al presente proceso, el expediente digital de radicado 66001-23-33-000-2020-00566-01 [4660-2022], que contiene el trámite correspondiente a la medida cautelar, en consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 323 del Código General del Proceso [CGP], dichos asuntos deben ser resueltos en esta providencia. 3.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte vinculada y de adhesión propuesta por la actora, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará si la señora Fanny Arias Marulanda acreditó los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que regulan la prestación. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 3.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».
Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.2 Hechos probados 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía la señora Fanny Arias Marulanda nació el 23 de octubre de 1948 (folios 42). 2) Certificación expedida por el FOPEP, del 28 de octubre de 2020, sobre todos los pagos realizados a la señora Arias Marulanda desde septiembre de 1995 hasta octubre de 2020. 3) Formato único para la expedición de historia laboral, de la Secretaría de Educación de Risaralda, municipio de Pereira, con la siguiente información: 4) Acta de posesión del 7 de marzo de 1963, como docente designada por Decreto 0081 del 8 de febrero de 1963 «emanado de la secretaría de educación»; suscrita por la vinculada, el alcalde municipal y el secretario. 5) Diligencia de posesión en el despacho del alcalde de Pereira, suscrita por la vinculada, el alcalde y el secretario; del 1º de febrero de 1964 de la señorita Fanny Arias Marulanda del cargo de seccional escuela rural, número del decreto de nombramiento ilegible 0033 de 23 de enero de ese año. 6) Acta de posesión 0230 del 12 de abril de 1966, del cargo de seccional, designada por la secretaría de educación del departamento por Decreto 01431 del 16 de marzo de 1966. 7) Decreto 00004 de 1º de febrero de 1967, por el cual se incorporó transitoriamente un personal al servicio del departamento de Risaralda. 8) Comunicación del jefe de la División de personal del Ministerio de Educación Nacional, telegrama en el que se lee textualmente: «133 BOGOTÁ CI73 MAR 28 1920 FANNY ARIAS MARULANDA CALLE 25 NIS NR 1025 PEREIRA RIS RESOLUCIÓN NO.2818 MARZO 16/78 NOMBRA PROFESORA ENSEÑANZA SECUNDARIA ASIGNACIÓN MENSUAL ACUERDO CATEGORIA ACREDITE ESCALAFON DOCENTE A FANNY ARIAS MARULANDA A PARTIR DEL 16 DE FEBFRERO /78.
ASIGNACIÓN MENSUAL ACUERDO CON LA CAGORIA ACREDITE ESCALAFON DOCENTE. FAVOR POSESIONARSE EN LA SECREDUCACIÓN COPIA. PAG DOS PRESNETE NOMBRAMIENTO ES PARA LA NORMAL NACIONAL DE VARONES DE PEREIRA RISALADA ATENTAMENTE FERNANDO ALIRIO ROMERO JEDE DE PERSONAL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL GH 133 2818 16/78 BIS 102516/78» 9) Acta de posesión del 4 de abril de 1978, retroactivo a 16 de febrero de 1978; en la que la vinculada ante el secretario de educación de Pereira toma posesión del cargo de profesora en la Normal Nacional de Varones de Pereira, designada por Resolución Nacional 2818 del 16 de marzo de 1978. 10) Información laboral de Cajanal, en la que indicó que la docente prestó los siguientes servicios: así: 11) De conformidad la constancia del 3 de abril de 1973, suscrita por el jefe de personal del departamento de Risaralda, la señora Arias Marulanda prestó sus servicios como instructora de enseñanza primaria desde el 1º de febrero de 1967 hasta el 5 de febrero de 1973. 12) Declaración ante el notario primero del Círculo de Pereira de las señoras Martha Lucía González Londoño y Aurora Cañate de Coca, quienes manifestaron: «que desde hace más de Veinte años conocemos a la Señora Fanny Arias Marulanda, quien se desempeña como docente en los niveles de primaria, secundaria y normalista.
Lo anterior lo manifestamos en razón a ser compañeras de trabajo de ella, y durante este tiempo ha laborado en su profesión con honradez, responsabilidad, dedicación y buen comportamiento, tanto con sus alumnos como con sus compañeros.» 13) Decreto 0081 del 8 de febrero de 1963, por medio del cual el gobernador de Caldas designó, entre otros, docentes a la señora Fanny Arias como directora de la escuela rural Buena Vista. 14) Acta de posesión 016 del 7 de marzo de 1963, como directora de la escuela rural Buena Vista, designada por Decreto 081. 15) Certificación de la Secretaría de Educación de Caldas, en la que consta: 16) Certificado de tiempo servido del 2 de agosto de 2002, expedido por la Secretaría de Educación de Risaralda, a saber: 17) Certificado de tiempo servido del 13 de agosto de 2002, expedido por la Secretaría de Educación de Risaralda, en el que se observa: 18) Decreto 963 del 10 de julio de 2002, por medio del cual el alcalde de Pereira aceptó la renuncia de la vinculada. 19) Resolución 0922 [la fecha es ilegible], por medio de la cual se aclara la Resolución 1355 del 18 de febrero de 1992 «en el sentido de relacionar la vinculación del docente, la cual es NACIONAL […]» 3.3 Caso concreto La UGPP acudió en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales Cajanal reconoció y reliquidó la pensión gracia a favor de la señora Fanny Arias Marulanda, al estimar que se trata de un docente con vinculación nacional y, por ello, la prestación fue reconocida al margen de las disposiciones que la regulan.
El Tribunal Administrativo de Risaralda accedió a las pretensiones de la demanda, al encontrar que, en efecto, se trató de una docente nacional y, en consecuencia, no tiene derecho a la pensión gracia. La pensionada interpuso recurso de apelación, al considerar que la pensión gracia le fue reconocida con fundamento en las normas y la jurisprudencia vigente para la época y demostró el cumplimento de todos los requisitos legales.
La parte demandante presentó recurso de apelación adhesiva contra la anterior decisión, en el que insiste en que debe ordenarse la devolución de los dineros pagados ilegítimamente a la recurrida y, además, condenarse en costas. En el sub lite se tiene que la señora Fanny Arias Marulanda nació el 24 de febrero de 1941 y prestó sus servicios a la docencia oficial de la siguiente manera: De las pruebas antes enunciadas se desprende que la accionante nació el 24 de febrero de 1941, prestó sus servicios para la educación oficial así: Ahora bien, en el sub examine está acreditado que la señora Fanny Arias Marulanda, por Decreto 81 del 8 de febrero de 1963, fue designada como directora rural del colegio Buena Vista del municipio de Belalcázar y prestó sus servicios desde marzo 7 de 1963 hasta el 11 de abril de 1964.
Por igual, desde el 1 de febrero de 1967 hasta el 8 de febrero de 1973; como docente nacionalizada o territorial, con designación del gobernador de Caldas y Risaralda. Por consiguiente, este tiempo es válido para ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación. No obstante, se advierte que la docente fue designada por el Ministerio de Educación Nacional, a través de Resolución 2818 del 16 de marzo de 1978 como educadora de la Normal Nacional de Varones de Pereira, cargo para el que tomó posesión el 4 de abril de 1978, hasta el 31 de julio de 2002; información que es corroborada con la comunicación de nombramiento emanada del jefe de personal del Ministerio de Educación Nacional y la certificación de la Secretaría de Educación de Pereira, así como con el acta de posesión, en la que pudo evidenciar que el tipo de vinculación era nacional.
En consecuencia, quedó demostrado que la vinculada ostentaba una vinculación nacional, pues fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y prestó sus servicios en una institución del mismo nivel, como se indicó en el acta de posesión y se ratifica en el formato único de información laboral. Por consiguiente, se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2) «lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo» Adicionalmente, la parte vinculada indicó que su vinculación era nacional y, sin embargo, a su juicio, para la época del reconocimiento prestacional no existían las interpretaciones que ha dado esta Colegiatura en torno al reconocimiento de la pensión gracia para docentes territoriales y nacionalizados, puesto que en esa época el reconocimiento se realizaba con independencia de ser considerado territorial o nacional.
Argumento que no es de recibo por esta Subsección porque, como se vio en el recuento normativo y jurisprudencial, la pensión gracia fue concebida para compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación, quedando excluidos estos últimos.
De modo que, como quedó evidenciado, en el presente asunto la vinculación de la docente vinculada a este proceso nacional, sin que exista en el expediente medio probatorio en contrario, por tanto, dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de pensión gracia. Como quiera que con la vinculación a la docencia territorial o nacionalizada solo acreditó un total de 10 años y 6 días, no cumplía con los requisitos para acceder a la prestación solicitada, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, la Sala pasa definir la procedencia de la solicitud del restablecimiento del derecho en los términos propuestos en la apelación adhesiva presentada por la parte actora. Sobre el particular, es preciso señalar que la consecuencia de la nulidad de los actos particulares, por regla general, es retrotraer las cosas al estado inicial, de manera que se entienda que la decisión extinguida del ordenamiento positivo por ilegal o inconstitucional, nunca existió. Empero, en los casos en los que se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible.
Es así que el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determinó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Por su parte el artículo 83 de la Constitución Política indicó: «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas»; de suerte que la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, ello es base de las relaciones entre la administración y los ciudadanos».
Sobre el particular, la Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada, en el entendido del principio de la buena fe como contrapeso de la posición de superioridad de la cual gozan las autoridades públicas, con ocasión a las prerrogativas propias de sus funciones. Por ejemplo, en el caso de la presunción de legalidad de los actos administrativos que estas profieren, de ahí que el texto constitucional delimite el ámbito de aplicación de este principio y no incluya las relaciones jurídicas entre particulares.
Así entonces este principio se equipara a una medida de protección de las personas frente a las autoridades que implica la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados ya que de esto le adjudicaría la carga de demostrar el buen proceder en su gestión. De acuerdo con lo anterior, tal y como lo ha señalado esta Corporación, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario por lo que le corresponde a quien alega una conducta contraria, probar el actuar de mala fe.
En ese sentido, cuando se trata del error de la administración al conceder una pretensión, la entidad no puede alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe, le corresponde a esta demostrar fehacientemente una actitud del beneficiario por fuera de estos postulados. De lo expuesto se concluye que, para ordenar el reembolso de los montos percibidos por Fanny Arias Marulanda a título de restablecimiento del derecho como consecuencia de las órdenes contenidas en los actos demandados, la UGPP debió acreditar la conducta fraudulenta o dolosa dirigida a defraudar a la administración, lo cual no ocurrió, por cuanto lo que se advierte es que el pago se realizó por disposición de la entidad.
Apelación de auto que decretó parcialmente la medida de suspensión provisional. Por último, en lo atinente a la alzada interpuesta por la accionante y la vinculada contra el auto de 2 de diciembre de 2021, se precisa que, al decidirse en forma definitiva la controversia en este fallo [que confirma el de primera instancia, que accedió en forma parcial a las pretensiones], no deviene necesario emitir pronunciamiento frente a aquella. 3.4.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que se revocará la condena en costas impuesta en la sentencia impugnada y no se condenará en cosas en esta instancia. IV.
DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de noviembre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En lo relativo a la medida cautelar tramitada al interior del expediente digital 66001-23-33-000-2020-00566-01 [4660-2022], se ordena estarse a lo aquí resuelto.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.