1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Conjuez ponente: JUAN CARLOS HENAO Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-00527-00 Referencia: Acción de tutela ACCIONANTE: Liliana Patricia Navarro Giraldo ACCIONADO: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado Procede esta Sala de Conjueces a decidir sobre la acción de tutela interpuesta en contra de la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, donde se ataca la sentencia de unificación proferida el 02 de septiembre de 2019.

I.

ANTECEDENTES 1. El 11 de febrero de 2020, la señora Liliana Patricia Navarro Giraldo, actuando por conducto de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, solicitando que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a ser juzgada por un juez conforme a las reglas previamente establecidas, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. 2.

Como fundamento de la tutela, se manifestó que la señora Liliana Navarro se desempeñó como Juez Administrativa del Circuito de Medellín, entre el 04 de julio de 2006 y el 9 de marzo de 2012, y entre el 08 de agosto de 2016 hasta el 14 de mayo de 2018. Por esta razón, ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 2 desde el año 2009 la accionante presentó varias demandas laborales en contra de la Rama Judicial, donde pretendió que se le reconociera el 30% de su asignación básica, también denominada Prima Especial de Servicios.

Así mismo, pidió la reliquidación de sus prestaciones sociales, como la bonificación por servicios y el auxilio de cesantías con sus respectivos intereses. 3. El 24 de octubre de 2017, el Juzgado treinta y uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín profirió sentencia de primera instancia en donde accedió a las pretensiones invocadas por la accionante.

El 31 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia donde revocó la posición adoptada en primera instancia y en su lugar decidió negar las pretensiones. 4. La señora Liliana Patricia Navarro presentó, por medio de apoderada judicial, acción de tutela el 17 de febrero de 2021. Sus pretensiones fueron las siguientes: Primero. Tutelar los derechos fundamentales de LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO, al debido proceso, a ser juzgada por un juez y conforme a las reglas previamente establecidas, acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, que se estiman vulnerados por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado que emitió la autodenominada Sentencia de Unificación del SUJ-016- CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, [RADICADO 41001 2333 000 2016 0041 – 02(2204-2018), sin competencia para hacerlo.

Segundo. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS como FALLO DE UNIFICACIÓN con efectos erga omnes, permaneciendo únicamente con efectos inter partes, la orden dada en la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en fallo de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, [RADICADO 41001 2333 000 2016 0041 – 02(2204-2018).

Tercero. Que no se aplique a la accionante, LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO como SENTENCIA DE UNIFICACIÓN, los ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 3 efectos de la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, [RADICADO 41001 2333 000 2016 0041 – 02(2204-2018), en los procesos adelantados por ella, en los procesos adelantados en contra de la Rama Judicial y que en su lugar se ordene fallar con fundamento en los lineamientos, jurisprudencia y normas de derecho que correspondan.

Cuarto: Se deje sin efectos la sentencia emitida en segunda instancia en el proceso con radicado No 050013331701201300053 el pasado 31 de octubre de 2019, por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que tuvo como fundamento las consideraciones y decisiones adoptadas en la sentencia de unificación de la sala plena de Conjueces Radicado SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, [RADICADO 41001 2333 000 2016 0041 – 02(2204- 2018), y que en su lugar se ordene rehacer el fallo con fundamento en los lineamientos, jurisprudencia y normas de derecho que le correspondan.

Quinto: Con el objeto de proteger los derechos de todos los afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones de igualdad, solicito reconocer EFECTOS INTER COMUNIS a la sentencia que se emita en este trámite constitucional. 5. En dicho escrito, la apoderada de la accionante manifestó que la mencionada decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue resuelta apoyándose en la sentencia emitida por la también ya mencionada sentencia de la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, fechada el 02 de septiembre de 2019.

La parte accionante señaló que en la sentencia del 02 de septiembre de 2019 el problema de fondo que se debía resolver era si se debía o no reconocer la prima especial de servicios de una jueza de la república. Sin embargo, la apoderada manifestó en su escrito de tutela que la Sala de Conjueces en dicho pronunciamiento decidió sobre unos temas que estaban por fuera del problema planteado. 6.

Con este actuar, a juicio de la parte accionante, la Sala de Conjueces desbordó su competencia en dos aspectos: ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 4 (i) Decidió de fondo sobre hechos y aspectos que no hacían parte de la controversia planteada en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, vulnerando así el principio general de congruencia de la sentencia, en virtud del cual el juez no se puede extender más allá de lo pedido.

(ii) Desconoció que su competencia estaba dada única y exclusivamente para resolver el conflicto que le había sido asignado, sin que la ley lo facultara para entrar a fijar reglas generales con alcance de unificación de jurisprudencia, pues la labor de unificación de la jurisprudencia es de competencia exclusiva de la Sala Plena del Consejo de Estado. 7.

Por las anteriores razones, solicitó en escrito de tutela mediante las pretensiones ya transcritas, la protección del derecho de la accionante al debido proceso y a ser juzgada por un juez conforme a las reglas previamente preestablecidas. En esa medida, pidió que se dejara sin efectos la Sentencia de Unificación de 02 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

II. CONSIDERACIONES 8. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela contra providencias judiciales, y en particular de la tutela interpuesta en contra de decisiones de altas cortes, es de procedencia excepcional. Por tanto, el juez debe analizar, en primer lugar, que se cumplan los requisitos habituales de procedencia de la acción de tutela establecidos por la jurisprudencia, que son los siguientes1: i) Legitimación en la causa, tanto por activa, como por pasiva. ii) Carácter subsidiario de la acción de tutela, a través del agotamiento de todos los medios de defensa judicial. 1 Sentencia T-461 de 2019.

ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 5 iii) Interposición en un término razonable, de acuerdo con el principio de inmediatez. iv) Que la providencia judicial controvertida no sea una sentencia proferida en el marco de una acción de tutela. 9. Una vez analizado lo anterior, el juez constitucional debe entrar a estudiar los requisitos generales y específicos de procedencia de las tutelas que se presentan en contra de providencias judiciales, establecidos en el precedente de la sentencia C-590 de 20052. 10.

Estos requisitos deben ser analizados de manera más rigurosa cuando se trata de un caso en contra de una decisión de una alta corte, debido a que estos tribunales tienen un papel de unificación de la jurisprudencia ordinaria que les confiere el deber de zanjar las diferencias interpretativas relativas a su propia jurisdicción. Por esta razón, el juez constitucional debe procurar salvaguardar el principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada sobre las sentencias de las altas cortes. 11.

Los requisitos generales de procedencia son las condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el estudio posterior de las denominadas causales específicas de procedibilidad. Dichos requisitos se pueden resumir de la siguiente manera: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional3; (ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance4;

(iii) que se cumpla el principio de inmediatez5; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales6 y (vi) que no se trate de una tutela contra otra tutela7. 2 Esto es, si se han cumplido los siguientes requisitos: “Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional (…) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial (…) Que se cumpla el requisito de la inmediatez (…) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna (.…) identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados (…) sentencias de tutela”. 3 Sentencia SU-332 de2019. 4 Ver sentencia SU-573 de 2017. 5 Ver, entre otras, las sentencias T-328 de 2010, T-526 de 2005 y T-692 de 2006. 6 Ver sentencia T-265 de2014. 7 Ver las sentencias SU-1219 de 2001, T-133 de 2015, T-373 de 2014, y T-272 de 2014.

“Con mayor razón si se tiene en cuenta que todas las sentencias de tutela son objeto de estudio para su eventual ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 6 12. Los requisitos específicos, por su parte, aluden a la configuración de defectos que, por su gravedad, tornan insostenible el fallo cuestionado al ser incompatible con los preceptos constitucionales.

Estos defectos son los siguientes8: (i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. (ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. (iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. (iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. (v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

(vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. Así, este defecto se configura ante la ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido.

(vii) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como selección y revisión en esta Corporación, trámite después del cual se tornan definitivas”: Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2017. 8 Sentencia T-016 de 2019.

ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 7 mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. (viii) Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando el operador judicial desconoce un postulado de la Carta Política de 1991, es decir, el valor normativo de los preceptos constitucionales.

Cuestión previa - de las manifestaciones de impedimentos 13. Los doctores Oswaldo Giraldo López, Nubia Margoth Peña Garzón, Hernando Sánchez Sánchez y Roberto Augusto Serrato Valdés manifestaron encontrarse incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, en tanto que “las reglas de unificación señaladas en la sentencia aquí atacada versan sobre el régimen salarial y prestacional previsto en la Ley 4 de 1992, consideramos que nuestra situación prestacional podría estar comprometida”. 14.

Igualmente, se tiene que el doctor Gustavo Cuello Iriarte manifestó encontrase incurso en la referida causal de impedimento, en atención a lo siguiente: “debo señalar que a través de la demanda de nulidad restablecimiento del derecho número 25000-23-25-000-2006- 00215-00/01/02 solicité la anulación de la Resolución No. 2787 de 3 de agosto de 2005, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y mediante la cual se liquidaron mis prestaciones sociales, como consecuencia de haber laborado en la rama judicial.

La aludida demanda de nulidad y restablecimiento se encuentra pendiente de resolver recurso de apelación en contra de sentencia de primera instancia. Así las cosas, la providencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, citadas supra, y cuyo eje central se encuentra relacionado, entre otros aspectos, con el régimen salarial y prestacional previsto en la Ley 4 de 18 de mayo de 1992 y “[…] la nivelación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial […]” constituye un precedente judicial al momento de resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho aludida”.

ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 8 15. Respecto de la causal invocada, debe señalarse que es la más amplia de las consagradas por el ordenamiento jurídico y, como lo señala la doctrina9, el interés al que se refiere “puede ser directo e indirecto y de cualquier índole, es decir, material, intelectual, o inclusive puramente moral.

(…) No sólo el interés económico, el más común, sino cualquier otro motivo que lleve al funcionario a querer determinada decisión, acorde con el interés (de cualquier índole) que abrigue frente al proceso”. 16. Ahora bien, esta Sala de Conjueces advierte que la situación fáctica planteada por los doctores Oswaldo Giraldo López, Nubia Margoth Peña Garzón, Hernando Sánchez Sánchez y Roberto Augusto Serrato Valdés se enmarca en la causal de impedimento invocada, en razón a que, dada la calidad de magistrados de Alta Corte, el régimen salarial y prestacional por el que se encuentran regulados es el previsto en la ley 4ª de 1992 y la presente acción de tutela se dirige contra una providencia judicial que fijó reglas de unificación sobre la “nivelación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial”, “la liquidación de la prima especial de servicios”, “la bonificación por compensación” y la “prescripción y el carácter salarial de estos emolumentos para la liquidación de las prestaciones sociales”. 17.

La anterior consideración también resulta aplicable a la situación de hecho expuesta por el Conjuez, doctor Gustavo Cuello Iriarte, en la medida que presentó demanda ordinaria en la que controvirtió los actos administrativos mediante los cuales se liquidaron sus prestaciones sociales, como consecuencia de haber laborado en la rama judicial, por lo que su régimen salarial y prestacional es el previsto en la ley 4ª de 1992. 18.

Nótese que en este mismo sentido se pronunció la Sala de Conjueces de esta Sección10 en reciente pronunciamiento de 19 de abril de 202211, oportunidad en que se analizó la causal de impedimento aquí invocada bajo el mismo supuesto de hecho expuesto en el caso de autos. 9 López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil. Tomo 1. Dupré Editores.

Décima Edición 2009, pág. 239 y ss. 10 Sala integrada por los doctores Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández Galindo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jaime Humberto Tobar Ordoñez. 11 Expediente 110010315000201904639-01. ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 9 19. En conclusión, la Sala de Decisión resolverá declarar fundado los impedimentos manifestados por los doctores Oswaldo Giraldo López, Nubia Margoth Peña Garzón, Hernando Sánchez Sánchez, Roberto Augusto Serrato Valdés y Gustavo Cuello Iriarte, como consecuencia de lo anterior, se dispone separarlos del conocimiento del presente asunto.

Caso concreto 20. En el caso concreto la acción de tutela no es procedente porque, al analizar las causales de procedencia de la tutela, se observa que no se cumple con el primero de los requisitos de procedencia de la misma, esto es, la legitimación en la causa por activa. 21. Frente al requisito de la legitimación por activa, la Corte Constitucional ha establecido que el artículo 86 Constitucional consagró el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario12.

Igualmente, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 estableció que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa13. 22.

En ese sentido, la Corte aclaró que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional. 23. Al decir de la jurisprudencia de esta Corporación, “La legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda.

(…) En materia de tutela, la legitimación en la causa por activa también constituye un presupuesto de la sentencia de 12 Sentencia T-511 de 2017. 13 Ibid. ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 10 fondo. Los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela puede ejercerla directamente la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales.

Este presupuesto exige que el derecho cuya protección se pide sea propio del demandante, y no de otra persona. De ahí que la verificación de la legitimación en la causa por activa, que, vale decir, es un deber de los jueces, garantiza que la persona que promueve la acción de tutela tenga un interés directo, real y particular para solicitar la protección inmediata de sus derechos fundamentales”14. 24.

Es decir, la legitimación en la causa por activa constituye una exigencia de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo, esto es, que el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante15. 25. En el presente caso, la tutela presentada por la señora Liliana Patricia Navarro no cumple con dicho requisito, pues no se observa que exista un interés directo de la accionante en la decisión judicial que pretende atacar vía tutela.

En efecto, la acción presentada está dirigida a cuestionar la decisión tomada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, pero lo cierto es que dicha sentencia solamente sirvió como fundamento para la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que sí era parte la accionante. En ese sentido, es claro que la sentencia atacada por vía de tutela no decidió ninguna situación particular de la accionante ni definió directamente alguna situación que pudiera afectar sus derechos, solamente sirvió como argumentos para una decisión que sí afectaba de manera directa a la accionante. 26.

De aceptarse una posición contraria a la anteriormente enunciada, se estaría admitiendo que toda sentencia de unificación de una Alta Corte o aún más, una sentencia de constitucionalidad proferida por la Corte Constitucional, permitiría que toda persona que se encuentre cobijada por la decisión pudiera, vía tutela, anular la sentencia que sirvió para que se aplicara un precedente vinculante al caso concreto a 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, 7 de octubre de 2021, Radicado: 76001-23-33-000-2021- 00832-01. 15 Sentencia T-176 de 2011.

ACCIÓN DE TUTELA 11001-03-15-000-2020-00527-00 11 resolver. Es decir, no se puede admitir que la aplicación de un precedente vinculante a una sentencia en un caso concreto, pueda generar la apertura de la acción de tutela, porque el accionante debe estar cobijado por la sentencia concreta en donde se rechazaron sus pretensiones.

No es lo que ocurre en el presente caso. 27. Por tanto, como no se agota el requisito de legitimidad por activa, la Sala no entrará a analizar los otros requisitos de procedibilidad de tutela en contra de providencias judiciales, ni tampoco se pronunciará sobre el fondo del debate planteado. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Conjueces III.

FALLA PRIMERO. DECLARAR fundado los impedimentos manifestados por los doctores Oswaldo Giraldo López, Nubia Margoth Peña Garzón, Hernando Sánchez Sánchez, Roberto Augusto Serrato Valdés y Gustavo Cuello Iriarte. En consecuencia, se dispone separarlos del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO. Negar la presente acción de tutela por ser improcedente.

TERCERO. Ordenar que, por medio de Secretaría, se notifique la presente providencia. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ Conjuez ponente EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN Conjuez JAIME HUMBERTO TOBAR ORDÓÑEZ Conjuez