REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-06709-00 Demandante: RODRIGO VARGAS BECERRA Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
CUANDO SE PRETENDE USAR ESTE MECANISMO COMO UNA INSTANCIA ADICIONAL EL ASUNTO CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: la parte actora consideró que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales con ocasión del fallo que negó las pretensiones de la demanda en un proceso de nulidad, por cuanto a su juicio incurrió en una violación directa de la Constitución. La Sala encontró que la acción de tutela no superó el requisito de relevancia constitucional porque se pretendió emplear como una instancia adicional para reabrir un debate jurídico ya resuelto en el proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el señor Rodrigo Vargas Becerra en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y asociación sindical consagrados en los artículos 29 y 39 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 4 de julio de 2024 proferidos por dicha autoridad judicial, en el medio de control de nulidad con radicación no. 11001-03-25- 000-2019-00306-00.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 5 de diciembre de 2024. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06709-00 Actor: Rodrigo Vargas Becerra Acción de tutela 1) Los señores Rodrigo Vargas Becerra, Francisco De Paula Bermúdez Ledesma, Luis Armando Castillo Pérez, Luis Alfonso Abadía Montaño, Leobardo Torro Aguirre, Santiago Espinosa Rojas, Jorge Eliecer Prieto Gutiérrez, Fredy Tamayo, Henry Carrera González y José Luis Arroyave Tapia celebraron contratos individuales de trabajo con Cementos del Valle SA hoy Cementos Argos SA. 2) La Asamblea General de trabajadores decidió la cesación pacífica del trabajo el 5 de abril de 1990, la cual duró 20 días, entre el 18 de abril y el 8 de mayo de 1990 3) Mediante Resolución no. 002757 del 15 de junio de 1990, el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -hoy Ministerio de Trabajo- declaró ilegal el cese colectivo de labores, motivo por el cual la empresa declaró la terminación unilateral de los contratos. 4) Presentaron demanda de nulidad en contra de la Resolución no. 002757 del 15 de junio de 1990 y, mediante sentencia de 4 de julio de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda tras considerar que el entonces Ministerio del Trabajo y Seguridad Social era competente para expedir el acto administrativo y que el mismo estuvo motivado conforme a los estándares del antiguo Código Contencioso Administrativo, por lo cual cumplió con las normas que se indicaron vulneradas. 2.
Los fundamentos de la vulneración El actor alegó que la providencia de 4 de julio de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en una violación directa de la Constitución, por cuanto la sentencia no tuvo en cuenta los tratados y recomendaciones de la OIT en materia de derechos de los trabajadores violando así sus derechos fundamentales del debido proceso y asociación sindical. 3.
Pretensiones. Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERA: Que se declare la procedencia de la presente Acción de Tutela formulada por el señor RODRIGO VARGAS BECERRA, por violación al DEBIDO PROCESO y al DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL en contra de la Sentencia expedida por el Consejo de Estado el 04 de julio de 2.024 en el proceso Contencioso Administrativo de ACCION DE SIMPLE NULIDAD radicado bajo el No. 11001-03-25-000-2019-00306-00 ACCION DE SIMPLE NULIDAD 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06709-00 Actor: Rodrigo Vargas Becerra Acción de tutela SEGUNDA: Que, como consecuencia de la declaración anterior, se decrete la NULIDAD de la Sentencia del Consejo de Estrado, objeto de este pronunciamiento constitucional.
TERCERA: Que se Ordene al honorable Consejo de Estado que a través del Magistrado Ponente de la mencionada Sentencia que en un término razonable no mayor a treinta días (30) rehaga la Providencia Nulitada en los términos indicados en esta Providencia. CUARTA: Notifíquese la presente Providencia al honorable CONSEJO DE ESTADO por el medio más inmediato posible.
QUINTA: Notifíquese la presente providencia al accionante y a su apoderado por el medio más expedito posible. SEXTA: Una vez se dé cumplimiento a la presente sentencia de Tutela, el Consejo de Estado, notifique al accionante de manera inmediata la Providencia que en cumplimiento de la presente sentencia expida, para que la misma cumpla los efectos jurídicos correspondientes.”.
(negrillas del original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 4. Actuación procesal Mediante auto de 9 de diciembre de 2024 se admitió la acción de tutela, se notificó al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al director de Cementos Argos SA, al ministro de Trabajo, a los señores Luis Alfonso Abadía Montaño, Leonardo Toro Aguirre, Luis Armando Castillo Pérez, José Luis Arroyave Tapias, Santiago Espinosa Rojas, Freddy Tamayo, Francisco de Paula Bermúdez Ledesma y Henry Carrera González y al representante legal o quien haga sus veces del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de los Materiales de la Construcción SUTIMAC - seccional Yumbo, entregándoles copia de la demanda y los anexos.
Finalmente, debido a que el correo electrónico del señor Jorge Eliecer Prieto Gutiérrez, aportado por la parte actora, no arrojó acuse de recibido se publicó aviso en la página web del Consejo de Estado el 23 de enero de 2025. 5. Actuación de la autoridad judicial demandada El Ministerio de Trabajo manifestó que no ha vulnerado de ninguna forma los derechos fundamentales del demandante, pues la sentencia explica de manera detallada que para el momento de los hechos la Resolución no. 002757 del 15 de junio de 1990 fue debidamente motivada y ajustada a derecho, motivo por el cual solicitó declarar la improcedencia de la acción. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06709-00 Actor: Rodrigo Vargas Becerra Acción de tutela Las demás autoridades vinculadas no rindieron escrito de contestación. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de única instancia de 4 de julio de 2024.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06709-00 Actor: Rodrigo Vargas Becerra Acción de tutela 1) En el presente caso, el actor alegó que la providencia cuestionada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales pues, a su juicio, la sentencia no fue debidamente motivada, toda vez que no tuvo en consideración los tratados y recomendaciones de la OIT en materia de protección del derecho de los trabajadores a la asociación sindical. 2) No obstante, una vez revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que es claro que los fundamentos empleados se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso ordinario y que estaban dirigidos a que se declarara la nulidad de la Resolución no. 002757 del 15 de junio de 1990 con base en el Convenio 87 de 1948 de la OIT, el Convenio 98 de 1946 de la OIT y las leyes vigentes en la época del Código Procesal del Trabajo. 3) En efecto, en la presentación de la demanda, el demandante indicó, en los mismos términos que ahora plantea, que la Resolución no. 002757 del 15 de junio de 1990 desconoció la Convención Colectiva del trabajo, los tratados internacionales en la materia y las recomendaciones de la OIT. 4) Por su parte, en la sentencia del 4 de julio de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones, por cuanto consideró que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social era competente para expedir la Resolución no. 002757 del 15 de junio de 1990, de conformidad con el artículo 451 del CST vigente para la época de los hechos y precisó que los tratados y las recomendaciones de la OIT no son normas creadoras de obligaciones internacionales, máxime cuando al momento de los hechos no existía una jurisprudencia amplia y desarrollada del Bloque de Constitucionalidad.
Al respecto, indicó: “En principio, y teniendo en cuenta que solo se puede estudiar la competencia para expedir el acto conforme al ordenamiento jurídico vigente, del recuento cronológico se concluye que en 1990 el Ministerio del Trabajo debía ejercer la competencia prevista en el artículo 451 del CST, salvo una contravención explícita de los convenios suscritos y ratificados en 1976.
No es este el escenario pues, ni el convenio 87 ni el 98 prevén expresamente que la declaratoria de ilegalidad de la huelga corresponde exclusivamente a una autoridad judicial; sin embargo, sí es una conclusión del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, dispuesta en sus recomendaciones. Sobre el carácter vinculante de estos documentos, la Corte Constitucional ha considerado: 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06709-00 Actor: Rodrigo Vargas Becerra Acción de tutela «En otras palabras: (i) las recomendaciones, por regla general, no son normas creadoras de obligaciones internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados Partes en busca de condiciones dignas en el ámbito laboral de sus países; y (ii) sólo las emitidas por el Comité de Libertad Sindical, una vez aprobadas por el Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo son vinculantes, pero las autoridades nacionales conservan un margen de apreciación para determinar su compatibilidad con el ordenamiento constitucional, y para la adopción de las medidas concretas para hacerlas efectivas».
La existencia de recomendaciones al Estado Colombiano sobre este asunto no supone que el Ministerio del Trabajo era incompetente para expedir la Resolución en estudio. Por el contrario, consultado el texto de recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT del año 1996, se observa que hasta ese entonces −1990− no se habían presentado recomendaciones de esta índole, como sí se observan en la versión subsiguiente al 2006, donde se relacionan los casos 1916, 1948, 1955, y 235557.
Es decir que, al margen de los múltiples requisitos dispuestos en la jurisprudencia constitucional para reconocer su carácter vinculante, al momento de la expedición del acto no se habían emitido recomendaciones de este tipo para Colombia. De hecho, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que para entonces tenía a su cargo la salvaguarda de la Constitución, no reconocía el bloque de constitucionalidad de la forma en que hoy se integra, de allí que excluyera tratados y convenios internacionales como fuente de inexequibilidad.
Solo para la muestra, en 1988 dicha Corporación declaró ajustado a la Carta Política de 1986 el Decreto 2201 del mismo año «Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público», el cual asignó al Ministerio del Trabajo la facultad para suspender la personería jurídica de los sindicatos. En su oportunidad, el demandante alegó el desconocimiento del Convenio Internacional del Trabajo, argumento que la Corporación desestimó en los siguientes términos: (…).
Nótese que, en esta etapa previa a la Constitución de 1991, no existía una jurisprudencia amplia y desarrollada sobre el bloque de constitucionalidad, como tampoco herramientas jurídicas que permitieran u obligaran al Ministerio del Trabajo apartarse de la competencia asignada en el artículo original del artículo 451 del CST. De allí que, como la competencia no es solo una facultad-potestad sino un deber- carga, esta Sala concluye que la autoridad administrativa actuó conforme al sistema de fuentes y su comprensión jurídica vigente.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas de la Sala). 5) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional el demandante expuso similares planteamientos a los analizados en la providencia que negó las pretensiones de la demanda dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión relacionada con la falta de aplicación de los tratados y recomendaciones de la OIT y la consecuente ilegalidad del acto. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06709-00 Actor: Rodrigo Vargas Becerra Acción de tutela 6) Así pues, si bien el demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el proceso ordinario, los cuales fueron resueltos en el fallo del 4 de julio de 2024 y se dirigieron de manera exclusiva a que se decretara la nulidad de la Resolución no. 002757 del 15 de junio de 1990, de conformidad con las recomendaciones y tratados de la OIT. 7) Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de tutela concluyó que para la época de los hechos las recomendaciones y tratados de la OIT no conllevaban una contradicción expresa a las leyes y que al no reconocerse el bloque de constitucionalidad de la forma en que actualmente se conciben no se deben tener en cuenta los tratados y convenios internacionales como fuente de inexequibilidad, motivo por el cual la Resolución no. 002757 del 15 de junio de 1990 estaba ajustada a derecho, de conformidad con las normas vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos. 8) En ese orden de ideas, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate que era propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 9) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-06709-00 Actor: Rodrigo Vargas Becerra Acción de tutela 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.