REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03604-00 Demandante: DIEGO CLAVIJO GUTIÉRREZ Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA.
REFORMA PENSIONAL. INCREMENTO SEMANAS COTIZADAS. Síntesis del caso: el demandante consideró vulnerados sus derechos fundamentales como consecuencia de la aprobación de la reforma pensional pues, se incrementaron las semanas de cotización que requiere para obtener su pensión; además, también se suprimió el derecho de gozar y disfrutar de la devolución de saldos derivados de los rendimientos por el ahorro pensional, lo cual afectó su futuro pensional.
La Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente, por cuanto la ley de reforma pensional no ha entrado a regir debido a que fue remitida nuevamente a la Corte Constitucional para su revisión, de manera que no se encuentra en firme ni surtiendo efectos porque no se trata de una ley vigente, lo cual torna inocua cualquier decisión de fondo en sede de tutela.
La Sala procede a decidir el proceso de acción de tutela presentada1 por el señor Diego Clavijo Gutiérrez en contra del presidente de la República, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio del Trabajo y de Colpensiones, para la protección de su derecho fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda y fundamento de la vulneración 1) La reforma pensional en Colombia (Decreto Ley 2381 de 2024) fue aprobada el 14 de junio de 2024 y sancionada por el presidente Gustavo Petro el 16 de julio del mismo año, la cual empezó a regir el 1 de julio de 2025. 1 Demanda que se presentó el 6 de junio de 2025, índice 2, Samai. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03604-00 Demandante: Diego Clavijo Gutiérrez Acción de tutela 2) El actor afirmó que con la reforma pensional se incrementaron las semanas cotizadas, las cuales pasaron de 1.000 a 1.300. 3) Además, adujo que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales, puesto que con la reforma le quitaron el derecho de gozar y disfrutar de la devolución de saldos derivados de los rendimientos por su ahorro pensional, así como del derecho a la capacidad de elección en el fondo de pensiones, en la medida que quedó como único fondo el elegido por el Gobierno Nacional. 4) La reforma aumenta el pasivo pensional a largo plazo, lo que eventualmente requeriría un aumento en los impuestos, edades de pensión o aportes, o una reducción de las mesadas futuras. 5) Colpensiones actualmente no dispone de la infraestructura, capacidad tecnológica, personal y financiación para poder atender a más de 18.000.000 millones de nuevos afiliados que irán a ser trasladados obligatoriamente al fondo pensional a partir del 1 de julio. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se accediera a las siguientes súplicas: “PRIMERA: - Que se AMPAREN MIS DERECHOS constitucionales a respetar la libre elección de fondo de pensiones, el acceso y goce de la devolución de saldos, no al incremento de semanas cotizadas y que se garantice la estabilidad de mis recursos y no apertura de nuevas reformas pensionales que vallan (sic) en contra de los beneficios de los cotizantes y que alteren drásticamente su pensión. Por este motivo me amparo en los artículos 29, 58 y 228 de la Constitución Política de Colombia de 1991, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
SEGUNDA: - En consecuencia, que se ordene al accionado GOBIERNO NACIONAL DE COLOMBIA A DECLINAR LA NUEVA REFORMA PENSIONAL, que entrará en vigencia a partir del 1 de julio 2025 en un término de 48 horas siguientes al fallo de tutela, dado como se expresó anteriormente vulnera mis derechos constitucionales como ciudadano colombiano afectando directamente mi futuro pensional.
TERCERA: - Que, una vez cumplida la orden impartida por el Juez de tutela, se me comunique por correo electrónico la declinación de la nueva reforma pensional impulsada por el GOBIERNO NACIONAL DE COLOMBIA.”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI, índice 2 mayúsculas y negrillas del original). 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03604-00 Demandante: Diego Clavijo Gutiérrez Acción de tutela 4.
Actuación procesal La demanda de acción de tutela se presentó ante el Juzgado Setenta y Cuatro Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, quien, mediante providencia del 11 de junio de 2025 la remitió por competencia a esta Corporación2. Por auto del 16 de junio de 20253 se avocó el conocimiento del asunto, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al presidente de la República, a los ministros de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo y al presidente de Colpensiones, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Asimismo, se negó la medida cautelar solicitada por el demandante. 5.
Actuación de las autoridades demandadas El Ministerio de Hacienda4 puso de presente que se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto por el acaecimiento de una situación sobreviniente, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, mediante auto 841 de 2025, ordenó la devolución de la reforma pensional a la Cámara de Representantes para que se subsanen los vicios de trámite para su correspondiente aprobación, situación que implica la suspensión temporal de la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024, como se tenía prevista a partir del 1 de julio.
Asimismo, solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no es la autoridad competente para darle curso a la suspensión del trámite legislativo de la Ley 2381 de 2024. Colpensiones5 solicitó que se le desvincule de la acción de tutela, en la medida que es el Ministerio del Trabajo a quien le corresponde pronunciarse de fondo sobre el asunto.
El Ministerio del Trabajo6 sostuvo que los conflictos jurídicos que versen sobre aplicación de las leyes válidamente expedidas por el Congreso de la República están sustraídos del 2 Índice 2, Samai. 3 Índice 4, Samai. 4 Índice 8, Samai. 5 Índice 9, Samai. 6 Índice 10 y 11, Samai. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03604-00 Demandante: Diego Clavijo Gutiérrez Acción de tutela ámbito de competencia de la acción de tutela, pues esta materia puede ser cuestionada o controvertida a través de otras acciones jurídicas.
La Presidencia de la República7 afirmó que la acción de tutela es improcedente, en la medida que el ordenamiento jurídico colombiano prevé mecanismos específicos y adecuados para controvertir la constitucionalidad de una norma legal, como la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política.
Ya se encuentran en curso varias demandas de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2381 de 2024, y, recientemente, el Magistrado Jorge Enrique Ibáñez presentó un proyecto de fallo ante la Corte Constitucional relacionado con ese proyecto, lo cual demuestra que el control de constitucionalidad se está ejerciendo por el órgano competente.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 7 Índice 17, Samai. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03604-00 Demandante: Diego Clavijo Gutiérrez Acción de tutela El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al presidente de la República, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio del Trabajo y de Colpensiones con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso presuntamente vulnerado con ocasión de la aprobación de la reforma pensional pues, se incrementaron las semanas de cotización; además, se suprimió el derecho de gozar y disfrutar de la devolución de saldos derivados de los rendimientos por el ahorro pensional, entre otros problemas.
En sus informes el Ministerio de Hacienda y Colpensiones solicitaron que se les desvinculara de la acción de tutela, por cuanto no vulneraron los derechos fundamentales del demandante, en consideración a que las pretensiones de la demanda no guardan relación alguna con las funciones y competencias constitucionales, legales y reglamentarias asignadas.
Sin embargo, la Sala advierte que no hay lugar a acceder a las solicitudes de desvinculación puesto que la demandante solicitó expresamente en la acción de tutela el acompañamiento de esas autoridades. En esa medida se negarán las solicitudes de desvinculación que presentaron esas autoridades y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente, por las siguientes razones: Carencia actual de objeto por situación sobreviniente y su análisis en el caso concreto 1) La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata de derechos fundamentales ante situaciones de amenaza o vulneración por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Su finalidad, entonces, es evitar que una amenaza a un derecho fundamental se materialice o que cese la vulneración que ya se ha producido. 2) Por ende, cuando los hechos que motivaron la acción desaparecen o cuando no hay forma de resarcir el daño concretado, entre otros, la tutela pierde su “razón de ser”, la 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03604-00 Demandante: Diego Clavijo Gutiérrez Acción de tutela jurisprudencia constitucional ha denominado tal fenómeno como carencia actual de objeto y ha señalado que se presenta por i) hecho superado, ii) daño consumado y iii) situación sobreviniente. 3) Específicamente, sobre la situación sobreviniente, en la sentencia SU-522 de 2019 la Corte Constitucional explicó que es una categoría que por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado, es decir, el hecho sobreviniente remite a cualquier “otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío”, no se trata entonces de una categoría determinable y completamente delimitada”. 4) A modo de ilustración, en distintas oportunidades la Corte declaró el hecho sobreviniente, por ejemplo, cuando: “(i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora;
(ii) un tercero –distinto al accionante y a la entidad demandada– ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la litis”. 5) En síntesis, la carencia de objeto por situación sobreviniente se presenta, verbigracia, cuando la vulneración cesó en acatamiento de una orden judicial, cuando el demandante ya no requiere lo solicitado inicialmente, cuando la situación se solucionó, varió o se superó durante el trámite, por una iniciativa ajena al sujeto demandado, o cuando, por alguna otra circunstancia, desapareció el objeto de amparo. 6) De igual manera, la Corte Constitucional resaltó que, a diferencia de los casos de daño consumado, cuando se configura la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente y hecho superado no es perentorio que el juez de tutela emita un pronunciamiento de fondo respecto a la vulneración de los derechos fundamentales, sin embargo, de considerarlo necesario puede hacerlo cuando concurran algunos eventos8. 8 “(ii) En los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo.
Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c). comprensión de un derecho fundamental. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03604-00 Demandante: Diego Clavijo Gutiérrez Acción de tutela 7) Pues bien, de manera previa, es necesario anotar que la acción de tutela fue presentada el 6 de junio de 2025 con la finalidad de que se le ordenara al presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio del Trabajo que adoptaran las medidas necesarias para evitar que entrara a regir la ley de reforma pensional, hasta tanto se garantizara que su contenido respete el derecho de gozar y disfrutar de la devolución de saldos derivados de los rendimientos por el ahorro pensional; así como del derecho a la capacidad de elección en el fondo de pensiones. 8) Sin embargo, por auto 841 del 17 de junio del presente año, la Corte Constitucional devolvió el proyecto de reforma pensional al Congreso de la República porque encontró vicios de trámite durante su aprobación, por lo cual, la Cámara de Representantes repuso la discusión y votación del texto aprobado por el Senado de la República y envió nuevamente el proyecto para su análisis de constitucionalidad, situación que implicó que se suspendiera su entrada en vigor. 9) En consecuencia, la Sala encuentra que durante el interregno en que se presentó la acción de tutela y la fecha del fallo de la referencia ocurrió una situación que sobrevino a la solicitud de amparo y que generó que la tutela carezca de objeto debido a la existencia de un hecho nuevo que trajo consigo la imposibilidad de dictar una orden de amparo frente a las pretensiones formuladas por la parte actora. 10) En todo caso, la Sala advierte que, si el demandante tiene reparos en contra del proyecto de reforma pensional que, eventualmente, se podrá convertir en ley de la República, puede acudir a la acción de inconstitucionalidad para atacar el contenido de la norma.
En conclusión, la carencia actual de objeto implica que la acción de amparo pierda su razón de ser como mecanismo de protección judicial en el caso concreto. Pero ello no significa que cualquier pronunciamiento del juez automáticamente carezca de sentido; por lo que habrá que consultar las especificidades del caso. En efecto, no es lo mismo que la tutela derive en un daño consumado atribuible a la entidad accionada, a que la situación se solucione durante el trámite por la iniciativa del sujeto demandado o que, por alguna otra circunstancia, desaparezca el objeto de amparo.
Es evidente que en el primer escenario resulta indispensable un pronunciamiento del juez de tutela, tendiente a precisar los hechos y tomar medidas correctivas. En los demás escenarios, podrá el juez de tutela, aunque no estará obligado a ello, hacer un análisis de fondo para avanzar en la comprensión de un derecho fundamental o tomar otras decisiones, según los criterios expuestos en este capítulo.”. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03604-00 Demandante: Diego Clavijo Gutiérrez Acción de tutela 11) Por las razones expuestas y al encontrarse acreditados los elementos constitutivos de la situación sobreviniente, concluye la Sala que en el caso se configura la carencia actual de objeto, en consecuencia, así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1º) Declárase la carencia actual de objeto por situación sobreviniente en la acción de tutela formulada por el señor Diego Clavijo Gutiérrez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Niégase las solicitudes de desvinculación elevadas por el Ministerio de Hacienda y Colpensiones, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.