Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de febrero de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será confirmada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El actor solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RDP 033299 del 28 de agosto de 2017 y RDP 0042493 del 14 de noviembre de 2017, a través de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 3. A título de restablecimiento del derecho pidió: a) condenar a la entidad a reconocerle la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 4 de enero de 2014; b) aplicar los reajustes previstos en la Ley 71 de 1988; c) actualizar el valor de las condenas conforme al artículo 187 del CPACA; d) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; y e) que el demandado pague las costas procesales. 4.
Como sustento fáctico de sus pretensiones expuso que nació el 12 de octubre de 1951 y su ejercicio docente lo ha cumplido con honestidad y sin ningún tipo de sanción disciplinaria. Asimismo, expuso que cumple con los 20 años de servicios exigidos por la ley, aduciendo que prestó sus servicios por un plazo de 2 años, 5 meses y 10 días en los siguientes periodos3: 1 En adelante UGPP. 2 Folios 217 a 248. 3 Por efectos metodológicos, la línea de tiempo se materializa en la siguiente gráfica. 2 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acto administrativo Lapso Duración Cargo Colegio Decreto Departamental 197 del 13 de marzo de 1979 2/05/1979 al 30/11/1979 6 meses y 26 días Profesor externo – 12 horas semanales Colegio Nocturno Rafael Núñez de Cartagena Decreto 111 del 31 de enero de 1980 31/01/1980 al 30/11/1980 7 meses y 25 días Profesor externo – 12 horas semanales Colegio Nocturno Rafael Núñez de Cartagena Decreto 548 del 8 de mayo de 1981 8/5/1981 al 30/11/1981 6 meses y 2 días Profesor horas cátedra – 15 horas semanales Colegio Nocturno Rafael Núñez de Cartagena Decreto 1840 del 3 de junio de 1983 «Mes de mayo de 1983» 24 días Profesor horas cátedra – 15 horas semanales Colegio Nocturno Rafael Núñez de Cartagena Resolución 385 del 9 de febrero de 1984 «Período de vacaciones en enero de 1984» 22 días Profesor horas cátedra – 48 horas Colegio Nocturno Rafael Núñez de Cartagena Resolución 93 del 4 de enero de 1985 «Año lectivo de 1985» 6 meses y 21 días Profesor horas cátedra – 653 horas Colegio Nocturno Rafael Núñez de Cartagena Resolución 476 del 24 de febrero de 1986 «Por recuperación del mes de noviembre de 1986 10 días Profesor horas cátedra – 42 horas Colegio Nocturno Rafael Núñez de Cartagena 5.
De igual modo, indicó que entre el 1º de febrero de 1977 y el 13 de junio de 1996 estuvo vinculado como docente de educación básica, nombrado mediante la Resolución 487 del 1º de febrero de 1977 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, cuyos servicios los prestó en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indicas con vínculo nacional4. 6.
Entre tanto, adujo que mediante los Decretos 0866 del 16 de agosto de 1996, 263 del 6 de noviembre de 2001, 0312 del 20 de mayo de 2003, 0057 del 28 de enero de 2004 y 3575 del 16 de octubre de 2007, el alcalde mayor de Cartagena, invocando inicialmente la Ley 60 de 1993 y luego la Ley 715 de 2001, lo incorporó en la planta global de cargos del distrito, en el Colegio INEM José Manuel Rodríguez Torices, financiado con el situado fiscal. 7.
Sobre el particular, señaló que el vínculo nacional descrito mutó a distrital por mandato de la Ley 60 de 1993, al haber sido certificado el distrito de Cartagena para la prestación del servicio educativo en virtud de la Resolución 5294 del 15 de noviembre de 1995 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la cual se le entregó la educación al mencionado distrito especial (acta del 14 de junio de 1996).
Como consecuencia de la descentralización, los servicios prestados desde el 14 de junio de 1996 ostentan el carácter de territorial – distrital y son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 4 Página 3 del escrito de la demanda. 3 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestación de la demanda5 8.
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento superior, teniendo en cuenta que, según las pruebas obrantes en el plenario, la mayoría del tiempo laborado por el demandante fue de carácter nacional, sumado a que no acreditó haber satisfecho todas las exigencias para el reconocimiento de la pensión gracia antes de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989. 9.
Propuso las excepciones de fondo que tituló como «prescripción», «inexistencia de la causa pretendi y cobro de lo no debido», «buena fe»», «cobro de lo no debido» y «genérica». II. SENTENCIA APELADA 10. El 11 de febrero de 2022,6 el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones con sustento en que el actor fue nombrado por el Ministerio de Educación para prestar sus servicios en el distrito de Cartagena a partir 1º de febrero de 1977 con una vinculación nacional, tal como consta en el formato único para la expedición de certificado laboral.
Por lo tanto, no demostró haber laborado como docente territorial por 20 años, pues los referidos tiempos no pueden tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente, condenó en costas a la parte demandante. III. RECURSO DE APELACIÓN 11. El accionante interpuso recurso de apelación7 contra la referida sentencia argumentando, en primer lugar, que el tribunal omitió estudiar la tesis propuesta sobre la mutación del vínculo laboral de nacional a territorial, lo cual violó el principio de congruencia. En segundo lugar, advirtió que, si bien no desconoce que su vinculación entre el 9 de febrero de 1977 y el 13 de junio de 1996, ordenada en la Resolución 487 del 1º de febrero de 1997, fue del orden nacional, lo cierto es que a partir del 14 de junio de 1996 y hasta el 19 de enero de 2017 (fecha en la que se expidió el certificado laboral), la relación mutó a distrital por la descentralización dispuesta por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, lo cual equivale a una sustitución patronal.
Por tanto, considera que satisface el requisito de los 20 años de servicio para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 13. En tal sentido, precisó que la anterior conclusión también encuentra respaldo en que los dineros con que se le pagaron los salarios provenían del Sistema General de Participaciones, que no son recursos nacionales, sino que son una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales.
Estos razonamientos evidencian que en este caso operó una sustitución patronal. 5 Páginas 131 al 146 del archivo pdf «02ExpedienteDigitalizado» obrante en la carpeta «ED_13001233300020190027(.zip) NroActua 2» que reposa en el índice 2 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 6 Archivo «03SentNulRestAlfredoSierraUgppPensionGracia» obrante en la carpeta «ED_13001233300020190027(.zip) NroActua 2» ibidem. 7 Archivo «05RecursoApelacion» obrante en la carpeta «ED_13001233300020190027(.zip) NroActua 2» ibidem. 4 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
Por último, acusó que el a quo no valoró adecuadamente las pruebas ni aplicó correctamente la jurisprudencia pertinente y solicitó la revocatoria de la condena en costas. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 15. Mediante auto del 11 de diciembre de 20238 se admitió el recurso de apelación y se informó al demandado que tenía hasta la ejecutoria de esa providencia para pronunciarse sobre la alzada y al Ministerio Público para rendir concepto hasta antes que ingresara el expediente al despacho para sentencia. 16.
El demandado guardó silencio en esta instancia. Por su parte, el Ministerio Publico9 conceptuó que debe confirmarse el fallo apelado considerando que la departamentalización o municipalización de la educación dispuesta en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no se puede entender como una mutación en el vínculo primigenio, ni que tales servicios sean computables para acceder a la pensión gracia. V. CONSIDERACIONES Competencia 17.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio.
Problema jurídico 18. En coherencia con los argumentos expuestos en el escrito de apelación10, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó el demandante mutó a territorial con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993. En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede computarse para acceder a la pensión gracia y ante ese escenario correspondería verificar si se acreditaron los demás requisitos para el reconocimiento pensional conforme a la Ley 114 de 1913 y sus normas concordantes.
Normativa y jurisprudencia sobre la pensión gracia 19. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, destinada a los maestros de escuelas primarias oficiales que prestaran servicio en el magisterio por un mínimo de 20 años. Esta ley establece otros requisitos específicos para acceder a la pensión, como son: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años. 8 Índice 6 de SAMAI. 9 Índice 13 de SAMAI. 10 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 5 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
Esta Corporación11 señaló que el propósito de esta pensión «fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 21.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, así como a inspectores de instrucción pública, permitiendo sumar los años de servicio en diferentes períodos para cumplir con el tiempo requerido. Con la Ley 37 de 1933, se extendió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria que completaran el tiempo de servicio estipulado. 22.
Más adelante, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 introdujo distinciones entre el personal docente: nacional, nacionalizado y territorial. El personal nacional son aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. El personal nacionalizado incluye a los maestros oficiales que fueron nombrados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, conforme a la Ley 43 de 1975.
Y el personal territorial lo conforman los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito contemplado en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 23. El numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos, indicando que solo aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a esta pensión, siempre que cumplan con todos los requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas concordantes. 24.
La Corte Constitucional a través de la sentencia C – 489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma mencionada, en el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 25.
Por su parte, en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199712, el Consejo de Estado determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, restringiendo su acceso a los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos legales. 26.
Ahora bien, para determinar el carácter del docente (nacional, nacionalizado o territorial), por medio de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011- 11 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 6 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 del 21 de junio de 201813, el Consejo de Estado estableció pautas jurisprudenciales que aclaran: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 27.
Finalmente, en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202214, esta Corporación reafirmó que los docentes pueden acceder a la pensión gracia si acreditan una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplen con los requisitos legales. Caso concreto 28. El a quo negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que el demandante no acreditó los requisitos legales para gozar de la pensión gracia, en especial, por no contar con 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. 29.
Para resolver este litigio, la Sala analizará lo probado en el curso del proceso, así: i) El señor Alfredo Andrés Sierra Ballesteros nació el 12 de octubre de 195115, es decir, cumplió 50 años el 24 de septiembre de 2001. ii) La Secretaría de Educación y Cultura de Bolívar emitió certificación del 28 de febrero de 201716, en la que se indicó que el actor prestó sus servicios para el departamento por distintos periodos. iii) De igual modo, obra en el plenario el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 19 de enero de 2017 por la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena de Indias, en el que se anotó sobre la vinculación que el actor tuvo con dicho ente territorial desde el 1º de febrero de 1977 hasta el 1º de junio de 201117. iv) Se observa en el expediente el acta de posesión del 9 de febrero de 1977, titulada por el Ministerio de Educación Nacional y la institución educativa INEM José Manuel Rodríguez Torices de Cartagena, que da cuenta que en esa fecha el actor asumió funciones en el empleo docente “II-B Español”, nombrado por Resolución 487 del 1° de febrero de 1977. 30.
En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante al no demostrar el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial o nacionalizada. 31.
En efecto, se encuentra acreditado que el actor ocupó consecutivamente plazas docentes nacionales desde la designación efectuada por medio de la Resolución 487 14 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Páginas 42, 43, 122 y 123 del archivo «01ExpedienteDigitalizado», obrante en la carpeta «ED_13001233300020190027(.zip) NroActua 2» que reposa en el índice 2 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 16 Página 124 ibidem. 17 Páginas 125 a 127 ibidem. 8 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 1º de febrero de 1977 del Ministerio de Educación Nacional.
Inclusive, el actor ha reconocido que su vínculo inició como docente de carácter nacional. 32. Lo anterior significa que a partir del 9 de febrero de 197718 el profesor entabló una relación legal y reglamentaria con el Ministerio de Educación Nacional, es decir, que inició una vinculación como docente de la Nación, lo cual se ajusta a lo preceptuado en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 que define por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», situación que se mantuvo hasta 1º de junio de 2011 (fecha certificada por la Secretaría de Educación de Cartagena19), sin que se advierta la existencia de solución de continuidad en la prestación del servicio. 33.
Ahora, como argumento de la apelación el demandante afirmó que a partir del 14 de junio de 1996, por mandato de la Ley 60 de 1993, ostenta una vinculación del orden territorial, circunstancia que le otorga el derecho al reconocimiento de la pensión gracia en virtud de la descentralización de la educación que operó en el Distrito Especial de Cartagena de Indias, materializada con la Resolución 5295 del 15 de noviembre de 199520 del Ministerio de Educación Nacional y en el «Acta de Verificación de Requisitos y Entrega de Bienes al Departamento de Bolívar»21 a través del cual se le entregó el servicio de educación al mencionado ente territorial. 34.
Frente a dicho argumento, esta Sala ha precisado22 que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200123).
En ese sentido, resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; con todo, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso del actor. 35.
A propósito, el artículo 6° de la mencionada ley dispuso lo siguiente: […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […] 18 Fecha en la que se posesionó, página 187 ibidem. 19 Páginas 125 a 127 ibidem. 20 Páginas 144 al 146 ibidem. «Por la cual se otorga la certificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, por parte del Departamento de Bolívar». 21 Páginas 133 al 143 ibidem. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001- 23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 23 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 9 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 37.
Luego, so pretexto de la descentralización de la educación no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor24.
Luego, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 38.
Al tiempo que debe recordarse que en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 39.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación nacional del demandante no se modificaron, comoquiera que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación —mediante la Resolución 487 del 1º de febrero de 1977— se mantuvo incólume al no existir ruptura en la relación laboral25, por lo que ni la certificación en educación del Distrito Especial de Cartagena, ni la entrega de la administración del servicio educativo público a dicho ente, como tampoco la incorporación del actor como docente a la Institución Educativa José Manuel Rodríguez Torices (ordenada en la Resolución 3575 del 16 de octubre de 2007) provocaron la mutación sobre la naturaleza de sus funciones.
Lo anterior descarta el alegado defecto fáctico por falta de valoración probatoria. 40. De este modo, el lapso laborado a partir del 9 de febrero de 1977 en dicha planta educativa no resulta válido para reconocer la pensión gracia, por su carácter nacional, lo cual conlleva al incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado. 41.
Entre tanto, en gracia de discusión, aunque los tiempos territoriales que el accionante ejerció como profesor externo y de cátedra en el Colegio Nocturno Rafael Núñez de Cartagena de Indias, en diversos periodos comprendidos entre el 2 de mayo de 1979 y el 24 de febrero de 1986, no son suficientes para acceder a la tantas veces mencionada pensión gracia, pues no suman los 20 años requeridos para su reconocimiento. 42.
Por las mismas razones, no tiene vocación de prosperidad al reparo de la parte 24 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 25 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985– 2018). 10 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
Es así como, en gracias de discusión y para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, la alegada figura no implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando la parte actora antes del proceso de descentralización de la educación. Condena en costas en primera instancia 43. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 44. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»26 45. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 46.
Descendiendo al caso concreto, frente al reparo del demandante por habérsele condenado en costas en primera instancia debe mencionarse que para su imposición el tribunal no tuvo en cuenta el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, pese a que era una norma vigente al momento de la emisión de la sentencia. Pues bien, revisadas las actuaciones, no se observa que la demanda haya sido formulada con carencia manifiesta de fundamento legal pues contenía argumentos razonables y aportó pruebas relacionadas con el cumplimiento de los requisitos legales para gozar de la pensión gracia. En consecuencia, se revocará la condena en costas en primera instancia. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 11 Radicado: 13001 23 33 000 2019 00270 01 (5621-2023) Demandante: Alfredo Andrés Sierra Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas en segunda instancia 47. Realizada ahora la aludida valoración en la segunda instancia, no se observa la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación pues la demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por tanto, esta Sala se abstendrá de condenarla en costas en esta instancia. VI. DECISIÓN 48. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de febrero de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Alfredo Andrés Sierra Ballesteros contra la UGPP.
Sin embargo, REVOCAR el numeral segundo de la parte resolutiva de esa sentencia, que condenó en costas al demandante en primera instancia, conforme a lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado —SAMAI— y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.