Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 7 de septiembre de 2023 Radicación: 08001-23-31-000-2000-00022 01 (45716) Actor: Jaime Parra Serrano y otros Demandado: Municipio de San Vicente de Chucurí Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – responsabilidad del Estado por obras públicas – falla del servicio.

Síntesis del caso: se demanda por las lesiones que sufrieron dos trabajadores cuando realizaban detonaciones en una obra. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 27 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 19 de enero de 2000, Jaime Parra Serrano y Pedro Badillo Pinto y sus grupos familiares1 presentaron demanda2, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de San Vicente de Chucurí (el Municipio) con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): “La parte demandante es administrativamente responsable de la totalidad de los daños y perjuicios de todo orden ocasionados a los demandantes a consecuencia de las lesiones sufridas por los señores Pedro Badillo Pinto y Jaime Parra Serrano, en hechos acaecidos en San Vicente de Chucurí (Santander) el día 4 de junio de 1999”. 1 La demanda fue presentada por dos grupos familiares: Pedro Badillo Pinto y Matilde Gómez Carreño, en nombre propio y en representación de su hijo menor de edad Yeison Albeiro Badillo Gómez, y;

Jaime Para Serrano y Luz Margarita Pérez Rondón, en nombre propio y en representación de su hijo menor de edad Jaime Andrés Parra Pérez. 2 Folios 21-40 del cuaderno principal. La demanda fue inadmitida mediante Auto del 2 de agosto de 2000 (folio 43 del cuaderno principal) y adicionada mediante memorial de 13 de agosto de 2000 (folios 44-52 del cuaderno principal).

Radicación: 08001-23-31-000-2000-00022-01 (45716) Actor: Jaime Parra Serrano y otros Demandado: Municipio de San Vicente de Chucurí Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 2 de 7 2. Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Valor Daño emergente $50.000.000 por los gastos médicos en que han incurrido las víctimas directas Lucro cesante consolidado $2.000.000 por los salarios dejados de percibir desde la fecha del accidente hasta el momento de presentación de la demanda Lucro cesante futuro La cifra que resulte probada al momento de proferir sentencia Moral 5000 gramos oro para cada víctima directa y 1000 gramos oro para los demás demandantes Fisiológico 10000 gramos oro para cada uno de los demandantes 3.

La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 4. Pedro Badillo Pinto y Jaime Parra Serrano (Pedro y Jaime, o las víctimas directas) trabajaban en la construcción de “un plan de vivienda patrocinado por el Municipio”. Inicialmente, les fue ordenado talar árboles para mejorar el acceso al terreno; posteriormente, el maestro de obra, Francisco Tapias, les dio “la orden de perforar piedras” que serían dinamitadas por “Germán N., conocido como ‘el polvorero’”. 5.

Las víctimas directas fueron designadas como asistentes de “Germán N.” durante dos meses, tiempo tras el cual aquel fue desvinculado de la obra, y Pedro y Jaime volvieron a trabajar en la perforación de rocas. Sin embargo, el maestro de obra “les ordenó, de manera irresponsable y abusiva, (…) empezar a realizar ellos mismos, en solitario, la labor de estallar piedras con la pólvora que el señor Germán les facilitaría”.

En desarrollo de la labor encomendada, por la inexperiencia en el trabajo, una carga de pólvora estalló cuando intentaban retirarla. La onda expansiva los arrojó lejos y les causó múltiples heridas. 6. Según la demanda, el Municipio no era ajeno “a la ejecución de los trabajos, conducidos por un reconocido contratista de la Alcaldía, beneficiado con el apoyo logístico de ella, y, en cambio, liberado por completo de su control”.

La entidad demandada expuso a dos jóvenes trabajadores a un “enorme riesgo”, al permitir que, sin experiencia, manipularan artefactos explosivos. 1.2. Posición de la parte demandada 7. El Municipio contestó la demanda3 y se opuso a las pretensiones. Sostuvo que su actuación se limitó a la aprobación de los planos presentados para el proyecto de “Urbanización Villas del 2000”, sin que mediara un patrocinio, 3 Folios 89-99 del cuaderno principal.

Radicación: 08001-23-31-000-2000-00022-01 (45716) Actor: Jaime Parra Serrano y otros Demandado: Municipio de San Vicente de Chucurí Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 3 de 7 financiación o intervención en el proyecto, como señalaba la demanda. Afirmó desconocer las labores que se adelantaban en esa construcción y quiénes trabajaban allí. 8.

Indicó que no existía ningún vínculo contractual entre la entidad territorial y la Asociación de Trabajadores de la Construcción de San Vicente de Chucurí (la Asociación), entidad sin ánimo de lucro de carácter privado. Por lo anterior, el Municipio era “un tercero totalmente ajeno a la relación laboral existente o que pudo existir entre” las víctimas directas y la Asociación. En estos términos, propuso la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa y la que denominó “inexistencia de la obligación de responder e indemnizar a cargo del Municipio”. 1.3.

Sentencia de primera instancia 9. Mediante Sentencia de 27 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda4. 10. Según el Tribunal, el daño, consistente en las lesiones sufridas por las víctimas directas como consecuencia de una explosión cuando trabajaban en la construcción, fue acreditado, a partir de las historias clínicas y de los testimonios rendidos en el proceso.

Se trató de un accidente laboral, eran empleados de la Asociación y cumplían funciones en la construcción “de un complejo habitacional llamado Villas del 2000”. 11. Mediante la Resolución No. 14 de 24 de septiembre de 1999, el Municipio aprobó los planos del proyecto urbanístico y expidió la licencia de construcción. Sin embargo, esta actuación de la secretaría de planeación se hizo “en cumplimiento de un deber legal y no bajo la esfera o la óptica de un convenio o contrato entre la Administración Municipal y la Asociación”, como se afirmó en la demanda. 12.

Por tanto, la actividad administrativa no generaba un vínculo legal o contractual con la Asociación, ni con el personal que fue contratado para la construcción de las viviendas. Al no existir relación alguna entre Pedro y Jaime con el Municipio, se configuraba la “ausencia de nexo causal entre el hecho generador del daño y el ente a quien se le imputa[ba] responsabilidad”.

Por el contrario, se demostró que aquellos eran empleados de la Asociación, lo que impedía atribuir responsabilidad al Municipio “bajo el simple argumento de que conocía de la ejecución del proyecto habitacional”. 1.4. Recurso de apelación 4 Folios 570-576 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 08001-23-31-000-2000-00022-01 (45716) Actor: Jaime Parra Serrano y otros Demandado: Municipio de San Vicente de Chucurí Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 4 de 7 13.

La parte demandante interpuso recurso de apelación5. Afirmó que, aunque no existía una relación laboral entre las víctimas directas y el Estado, el Municipio no era “ajeno a la obra”, pues tenía “pleno conocimiento” y tenía “que ver con su ejecución”. De acuerdo con los testimonios, en la construcción se utilizó maquinaria de la alcaldía y esta “subsidiaba los servicios”, situación que “superaba con creces el otorgamiento de la licencia de construcción”.

La entidad celebró contratos con la Asociación para la ejecución del proyecto, documentos que solo fueron conocidos por el apoderado de la parte demandante vencida la oportunidad probatoria y que, en consecuencia, aportaba con el recurso. La parte demandada omitió advertir durante el proceso ese vínculo contractual, lo que configuraba una violación del deber de lealtad procesal y debía tenerse como un indicio en su contra. 14.

Finalmente, no era posible que, en un municipio del tamaño de San Vicente de Chucurí, la administración no se hubiera dado cuenta de que se adelantaba la construcción referida que, además, producía “ondas sonoras de las explosiones”. De haber cumplido diligentemente sus funciones de verificación, habría advertido que dichas labores se hacían sin las condiciones de seguridad adecuadas. 15.

Mediante Auto de 26 de julio de 20176, el magistrado ponente desestimó la solicitud probatoria formulada en el recurso de apelación, por considerar que no se adecuaba a las causales previstas en el artículo 214 del CCA. Esta decisión fue suplicada7 y revocada parcialmente por la Sala mediante Auto de 20 de septiembre de 20188, en el que se decretaron como prueba los contratos de obra suscritos por el Municipio, que fueron aportados con el recurso. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 16. La decisión de primera instancia será confirmada porque no se acreditó que el daño hubiera ocurrido en una obra del Municipio, o que el daño fuera previsible para la entidad demandada. 2.2.

Análisis sustantivo 5 Folios 579-598 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Folios 735-736 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folios 738-742 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folios 745-747 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 08001-23-31-000-2000-00022-01 (45716) Actor: Jaime Parra Serrano y otros Demandado: Municipio de San Vicente de Chucurí Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 5 de 7 17.

El daño, consistente en las lesiones sufridas por Pedro y Jaime, como consecuencia de una explosión ocurrida el 4 de junio de 19999, fue acreditado mediante las historias clínicas aportadas al proceso. Sin embargo, no está probado que las víctimas directas trabajaran en una obra contratada por el Municipio, o cumpliendo órdenes de este.

La fecha del accidente —4 de junio de 1999— es incluso anterior a la fecha de aprobación de los planos y de la concesión de la licencia de construcción para la “Urbanización Villas del 2000”10 —24 de septiembre de 1999—. 18. De los contratos y convenios aportados con el recurso de apelación tampoco se puede concluir que se tratara de una obra de propiedad del municipio, según los documentos que se indican a continuación: No. de contrato o convenio Fecha de suscripción Contratista Objeto 148 16 de diciembre de 2003 Jorge Antonio Carvajal Rodríguez Adecuar los terrenos de la urbanización 21 15 de junio de 2005 Ingeniería Ltda. Construcción de la red de media y baja tensión para la urbanización 75 13 de diciembre de 2006 Asociación de trabajadores de la construcción de San Vicente de Chucurí Continuación de la construcción del alcantarillado sanitario para la urbanización 5 29 de marzo de 2007 Asociación de trabajadores de la construcción de San Vicente de Chucurí Continuación de la construcción del alcantarillado sanitario para la urbanización 19.

Como puede apreciarse, pasaron más de cuatro años entre el momento de los hechos y la suscripción del primer contrato y, en todo caso, los negocios jurídicos reseñados pueden guardar relación con la obligación estatal de promover los planes de vivienda de interés social11 y de “acción urbanística”, consistente en “dirigir y realizar la ejecución de obras de (…) los servicios públicos domiciliarios (…) directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas”12. 20.

El hecho de que la obra no fuera del municipio puede verse confirmado, además, por las declaraciones de Alfonso13 y Orlando Nova Rincón14, 9 Folios 293-336 del cuaderno principal. 10 De acuerdo con la Resolución 14 de 24 de septiembre de 1999, suscrita por el secretario de planeación municipal (folio 104 del cuaderno principal). 11 Artículo 51 de la Constitución Política de la República de Colombia. 12 Numeral 9 del artículo 8 de la Ley 388 de 1997. 13 Folios 522-523 del cuaderno principal. 14 Folios 523-524 del cuaderno principal.

Radicación: 08001-23-31-000-2000-00022-01 (45716) Actor: Jaime Parra Serrano y otros Demandado: Municipio de San Vicente de Chucurí Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 6 de 7 quienes afirmaron que las víctimas directas trabajaban en un “plan vivienda”, en el que a cambio de trabajo les sería entregado un inmueble, lo que coincide con la definición de las Organizaciones Populares de Vivienda15 y el hecho de que la Asociación de Trabajadores de la Construcción de San Vicente de Chucurí fuera una entidad sin ánimo de lucro, requisito que exige la norma en mención16.

De hecho, en un proceso ordinario laboral, las víctimas directas suscribieron con la Asociación un acuerdo conciliatorio por el accidente17. 21. Las pruebas referidas en los párrafos anteriores, relativas a la realización de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, explican por qué algunos declarantes refirieron haber visto maquinaria de la alcaldía. Al respecto, Gilberto Rincón Serrano18, vecino del lugar donde se realizaba la construcción afirmó que la “alcaldía ponía el alcantarillado y la electrificación, era un plan de vivienda de particulares, pero el municipio subsidiaba los servicios, pero la obra no era financiada directamente por el municipio”.

Similares referencias hicieron Daniel Alfonso19 (vecino de la construcción) y Francisco Javier Vásquez González20 (empleado de “Germán N.”, el polvorero). 22. Sumado a lo anterior, el hecho era imprevisible para la Administración. En la demanda se afirmó que las explosiones estuvieron inicialmente a cargo de una persona llamada Germán, de profesión polvorero.

Según la declaración de Daniel Alfonso, días antes del accidente, Francisco Tapias — maestro de obra de la Asociación— había contratado al referido experto para el trabajo de detonaciones. Sin embargo, dado que no se trataba de una obra de la entidad demandada, el cambio de asignación de estas labores, que fueron impuestas a Jaime y Pedro, quienes no eran expertos en el uso de pólvora, no era un hecho que pudiera ser fácilmente conocido por la entidad demandada. 23.

No pasa la Sala por alto que, al rendir el informe sobre los hechos21, el 13 de septiembre de 2005, el alcalde municipal sostuvo que la entidad no había patrocinado “ni directa ni indirectamente el proyecto presentado por Astraconsanvich”, con la que, indicó, tampoco “existió relación contractual alguna”. Estas afirmaciones son inexactas, pues, como quedó expuesto, la Administración sí contribuyó mediante la construcción de la infraestructura 15 Decreto 2391 de 1989: “Artículo 1.- Definición de Organizaciones Populares de Vivienda.

Se entiende por organizaciones populares de vivienda aquellas que han sido constituidas y reconocidas como entidades sin ánimo de lucro cuyo sistema financiero sea de economía solidaria y tengan por objeto el desarrollo de programas de vivienda para sus afiliados por sistemas de autogestión o participación comunitaria”. 16 De acuerdo con el certificado de existencia y representación legal de la referida sociedad (folios 105-106 del cuaderno principal). 17 Folios 290-292 del cuaderno principal. 18 Folios 440-441 del cuaderno principal. 19 Folios 441-443 del cuaderno principal. 20 Folios 443-444 del cuaderno principal. 21 Folios 288-289 del cuaderno principal.

Radicación: 08001-23-31-000-2000-00022-01 (45716) Actor: Jaime Parra Serrano y otros Demandado: Municipio de San Vicente de Chucurí Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 7 de 7 de servicios públicos domiciliarios al desarrollo del proyecto, y sí celebró un contrato en 2003 con la Asociación. Sin embargo, y aun si se tomara esta situación como un indicio en su contra, resultaría insuficiente para comprometer su responsabilidad en vista de que no era la dueña de la obra, de la diferencia temporal entre el accidente y los contratos sobre los que se tiene conocimiento, así como por la forma imprevisible en que la Asociación decidió cambiar al polvorero por Pedro y Jaime.

Por las razones expuestas, se confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Condena en costas 24. Sin condena en costas de acuerdo con lo estipulado por el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 27 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente