Radicado: 05001-23-33-000-2020-02945-01 (27784) Demandante: CARLOS GILBERTO URIBE CORREA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2020-02945-01 (27784) Demandante: CARLOS GILBERTO URIBE CORREA Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO Tema: Suspensión provisional AUTO – RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 28 de abril de 2023, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

ANTECEDENTES El señor CARLOS GILBERTO URIBE CORREA, a través de apoderada, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, interpuso demanda en la que solicita se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución 939 de 16 de octubre de 2018, proferida por el alcalde de Rionegro «Por la cual se distribuye la contribución de valorización del proyecto de valorización “RIONEGRO SE VALORIZA” decretado mediante la Resolución 567 de 2017». • Resolución 1501 de 13 de septiembre de 2019, por la cual el secretario de Hacienda de Rionegro resolvió «Reponer parcialmente la Resolución 939 de 16 de octubre de 2018». • Acto innominado de 13 de septiembre de 2019, por el cual se complementa la Resolución 1501 de 13 de septiembre de 2019. • Resolución 2787 de 23 de diciembre de 2019, proferida por el secretario de Hacienda de Rionegro «Por la cual se rechaza un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1501 de 13 de septiembre de 2019, por improcedente».

Solicitud de medida cautelar La apoderada de la parte demandante, en atención a lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos antes mencionados, con fundamento en lo siguiente: El 10 de junio de 2021, el municipio de Rionegro expidió la Resolución 1027 de 2021, mediante la cual modificó parcialmente la Resolución 939 de 2018 «Con relación al cálculo de valorización del predio identificado con matrícula inmobiliaria 020-22503 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos».

Radicado: 05001-23-33-000-2020-02945-01 (27784) Demandante: CARLOS GILBERTO URIBE CORREA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Con la expedición de la citada resolución, el municipio corrigió los errores que dieron lugar a la interposición del presente medio de control, por lo que no era necesario continuar con el proceso.

El 24 de junio de 2021, el demandante radicó el desistimiento de las pretensiones de la presente demanda, al encontrarse resuelto el objeto del litigio. El 6 de octubre de 2021 el municipio de Rionegro envió al correo electrónico de la apoderada del demandante oficio por medio del cual solicitaba el consentimiento expreso del contribuyente para revocar la Resolución 1027 de 10 de junio de 2021.

El 7 de octubre del mismo año, la apoderada negó de manera expresa el consentimiento requerido. El 11 de octubre de 2021, el municipio de Rionegro radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -modalidad de lesividad- en la que solicitó se declare la nulidad de la Resolución 1027 de 2021, y como medida cautelar pidió la suspensión provisional del acto demandado.

El Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Medellín, a través de auto de 17 de noviembre de 2022, decretó la suspensión provisional solicitada. Teniendo en cuenta que el municipio de Rionegro tiene la intención de revocar su propio acto, esto es, la Resolución 1027 de 10 de junio de 2021, o que se declare su nulidad, no es viable que las resoluciones que se demandan en este proceso «revivan los efectos jurídicos que habían sido superados con la expedición de la Resolución 1027 de 2021 y mas aun cuando no se ha expedido una decisión de fondo por parte del Juzgado 32 Administrativo de Medellín».

El demandante realizó el pago de $1.499.270.068 por concepto de la contribución de valorización establecido en la Resolución 1027 de 2021, en consecuencia, se encuentra a paz y salvo por dicho concepto. No obstante, el municipio podría iniciar un proceso de cobro coactivo como consecuencia del gravamen de valorización sobre el inmueble.

Concluyó que el actuar dubitativo de la administración no puede derivar en un detrimento patrimonial para el contribuyente, máxime cuando ya cumplió con el pago de la obligación por concepto de valorización. Traslado El municipio de Rionegro, a través de apoderado, se opuso al decreto de la medida cautelar solicitada, en los siguientes términos: La solicitud de suspensión no contiene confrontación con alguna norma específica, ni cuenta con la carga argumentativa y probatoria necesaria para garantizar que el juez tenga elementos de juicio para realizar la valoración exigida en esta etapa procesal.

Las resoluciones demandadas en el presente proceso tienen suspendida su fuerza de ejecutoria, por lo que no es posible iniciar un proceso de cobro coactivo en contra del demandante, por la eventual mora en el pago de la contribución. Radicado: 05001-23-33-000-2020-02945-01 (27784) Demandante: CARLOS GILBERTO URIBE CORREA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La parte demandante desconoce que el acto de distribución de la contribución y los que se derivan de este, al ser demandados ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no se encuentran ejecutoriados, por lo que, en caso de iniciarse un proceso de cobro coactivo en su contra, podría proponer la excepción prevista en el artículo 831-5 del ET.

El demandante no allegó prueba siquiera sumaria que demuestre los supuestos daños causados por los actos que aquí se demandan, requisito indispensable para que prospere la medida cautelar de suspensión provisional solicitada. AUTO OBJETO DE APELACIÓN Mediante auto de 28 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, con fundamento en lo siguiente: El argumento jurídico del demandante para solicitar la suspensión provisional se sustenta en el concepto de violación y las normas invocadas en la demanda, al considerar que las resoluciones demandadas trasgreden normas constitucionales y legales, al encontrarse viciadas de i) falta de competencia del alcalde de Rionegro para expedirlas, ii) falsa motivación, iii) falta de motivación y iv) infringir las normas en que debía fundarse.

La medida solicitada no cumple con la confrontación normativa requerida en esta etapa, en la que se evidencie que los actos enjuiciados transgreden la norma superior y, en todo caso, se avizora que la discusión está estrictamente relacionada con el análisis y la valoración probatoria que exige un pronunciamiento de fondo a fin de verificar los aspectos fácticos y jurídicos que rodearon las decisiones administrativas expedidas por el municipio de Rionegro, aspectos que son propios de la sentencia que ponga fin al proceso.

Se reitera que, si bien la parte demandante en el concepto de violación señala las normas que considera vulneradas por los actos administrativos enjuiciados, tales fundamentos jurídicos no desvirtúan la presunción de legalidad que los reviste, pues para ello, se requiere adelantar un debate probatorio que permita demostrar la trasgresión de la norma legal.

No existe prueba siquiera sumaria del perjuicio causado con los actos administrativos demandados, «más aún si se tiene en cuenta que al parecer el pago realizado por el actor está fundamentado en la Resolución 1027 de 2021 que no fue demandada en este caso y que fue suspendida en el proceso que se adelanta ante el Juzgado 32 Administrativo de Medellín».

Tampoco tiene sustento el eventual proceso de cobro coactivo que podría iniciar el municipio de Rionegro como consecuencia del gravamen, pues al estar en discusión la legalidad de los actos administrativos que lo establecieron, estos no se encuentran ejecutoriados y, por lo mismo, no pueden sustentarlo. RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, en el que indicó: Radicado: 05001-23-33-000-2020-02945-01 (27784) Demandante: CARLOS GILBERTO URIBE CORREA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 El restablecimiento del derecho y/o perjuicio se encuentra materializado en la «diferencia de valores» entre la Resolución 1027 de 2021 y los actos administrativos que se demandan en el presente proceso, habida cuenta que, al encontrarse nuevamente vigentes, el valor en exceso allí determinado recobra validez.

Al revivir las resoluciones demandadas, el municipio de Rionegro podría afectar el certificado del inmueble con la anotación del gravamen de valorización, lo cual, según las costumbres mercantiles configura una clara vulneración a la propiedad privada, que impide la comercialización del predio, máxime cuando la contribución por valorización ya fue cancelada en su totalidad por el demandante.

AUTO QUE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN Mediante proveído de 17 de mayo de 2023, el a quo resolvió no reponer el auto recurrido, y para el efecto reiteró los argumentos expuestos en el auto de 28 de abril de 2023. Agregó: El pago de la contribución de valorización se efectuó con base en la Resolución 1027 de 2021, la cual no es objeto de demanda en el presente medio de control.

La diferencia de valores establecida entre la Resolución 1027 de 2021 y los actos administrativos que se demandan en el presente proceso, se encuentra en discusión y, por ende, no pueden sustentar un cobro coactivo, pues los mismos no se encuentran ejecutoriados. Tampoco le asiste razón al recurrente al afirmar se le vulnera el derecho a la propiedad privada, teniendo en cuenta que no aportó el certificado de tradición del inmueble en el que conste la anotación del gravamen de valorización. El a quo concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo ante el Consejo de Estado.

CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde establecer si debe o no revocarse el auto de 28 de abril de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados. La inconformidad de la parte recurrente se concreta en que, a su juicio, se debe decretar la medida cautelar solicitada, dado que el municipio de Rionegro al demandar su propio acto -Resolución 1027 de 10 de junio de 2021-, revivió los efectos jurídicos de los actos administrativos que aquí se demandan y, con fundamento en ellos, podría iniciar un proceso de cobro coactivo como consecuencia de la contribución de valorización del predio, así como afectar su comercialización con la anotación del gravamen en el certificado de tradición. Respecto a los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: Radicado: 05001-23-33-000-2020-02945-01 (27784) Demandante: CARLOS GILBERTO URIBE CORREA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 «ARTÍCULO 231.

REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» Teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el de nulidad y restablecimiento del derecho, la medida cautelar de suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación alegada surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas.

Asimismo, se debe demostrar, al menos de forma sumaria la existencia de un perjuicio real y serio1, esto es, que sea acreditado con un elemento probatorio «que lo represente de manera suficiente, completa y fidedigna, hasta el punto de que el operador jurídico de entrada pueda percibirlo como real y para considerarlo probado sólo falte que aquél supere la contradicción2», pues la prueba sumaria «no se relaciona con su poco poder demostrativo, ya que no se trata de una prueba incompleta, pues aquella tiene que demostrar plenamente el hecho, sólo que le falta ser contradicha3».

De acuerdo con lo expuesto, la Sala confirmará el auto recurrido, por cuanto no se advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para que proceda el decreto de la suspensión provisional solicitada, en tanto que el demandante no cumple con la confrontación normativa requerida en esta etapa, en la que se evidencie que los actos administrativos enjuiciados vulneran la norma superior.

Además, el estudio de los argumentos expuestos en la solicitud de medida cautelar relacionados con la inclusión de datos erróneos sobre el área del inmueble, el valor de la tierra y su capacidad económica, la omisión de explicaciones para entender los criterios de metodología y la falta de competencia del alcalde del municipio para expedir la resolución que determinó el cálculo de la valorización, entre otros, excede el análisis comparativo que se efectúa en esta etapa procesal, la cual no puede reemplazar o anticipar el examen que se adelanta al momento de proferir la sentencia que ponga fin al proceso. 1 En este sentido, ver Arboleda Perdomo, Enrique José en “Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ley 1437 de 2011.” Bogotá. Legis 2ª Edición. Página 360 y Palacio Hincapié, Juan Ángel en “Derecho Procesal Administrativo”. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 9ª. Edición, págs. 363-364. 2 Rojas Gómez Miguel. Lecciones de Derecho Procesal. Tomo III Pruebas Civiles. Editorial ESAJU. Bogotá 1ª edición, 2015, págs. 240-241- 3 Parra Quijano, Jairo.

Manual de Derecho Probatorio, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 13ª edición, 2002, pág. 159. Radicado: 05001-23-33-000-2020-02945-01 (27784) Demandante: CARLOS GILBERTO URIBE CORREA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Aunado a lo anterior, se anota que la parte actora no demuestra la existencia de un perjuicio, toda vez que se limitó a indicar las eventuales actuaciones que el municipio de Rionegro podría adelantar, tales como iniciar un proceso de cobro coactivo como consecuencia de la contribución determinada en los actos demandados, los cuales se encuentran vigentes al haberse decretado la suspensión de los efectos de la Resolución 1027 de 2021, y efectuar la anotación del gravamen en el certificado de tradición del inmueble, lo que afectaría su derecho a la propiedad privada respecto a la comercialización del predio.

En tales condiciones, la Sala confirmará el auto de 28 de abril de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFIRMAR el auto de 28 de abril de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos acusados.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al despacho de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Ausente con permiso (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN