1 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Actor: Pastor Gómez Gómez y otros1 Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Corporación Autónoma Regional del Nariño, Departamento de Nariño, Municipio de Buesaco y Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco Tesis: No es competente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para priorizar los proyectos presentados por el municipio tendientes a reubicar a las familias que habitan la zona afectada, adecuar la red de alcantarillado y, en general, a garantizar el amparo otorgado en el fallo de primera instancia. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es competente para priorizar los proyectos presentados por el municipio tendientes a reubicar a las familias que habitan la zona afectada, adecuar la red de alcantarillado y, en general, a garantizar el amparo otorgado en el fallo de primera instancia. La condena en costas en las acciones populares procede a favor de la parte actora cuando, además de encontrarse cumplidos los presupuestos legales y las reglas de unificación jurisprudencial para su reconocimiento, ya sea bajo el concepto de expensas y gastos procesales o de agencias en derecho, a la parte demandada le sea atribuible responsabilidad.

El municipio es responsable de la vulneración de los derechos colectivos amparados en el trámite de instancia, ocasionada por la ausencia de un sistema de alcantarillado; aunque alegue que el daño se deriva de las acciones desarrolladas por los accionantes, 1 Juan Albeiro Ordoñez, Silvio Leonardo Ordoñez Argoty, Gilberto Jesús Burbano Solarte, Dolores Rodríguez Montilla, Luz Ayde Ordoñez Argoti, Juanita del Carmen Suarez Castro, Mari Aura Lasso Urbano, Lidia Nohemí López de Santacruz, Ana María Reyes, María Erazo, Ana María Egas Recalde, Manuel Jesús Garcés Castillo, Angelita Omaira Castro Quijano, José Epaminondas Gómez Gómez, Henrri Gómez Guzmán, Jairo Diógenes Alvear Moreno, José Clemente Narváez Castro, José Sigifredo Merchancano Rosero y Aura Elena Rosero de Merchancano. 2 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referentes a la construcción de pozos sépticos en áreas no urbanizables en donde confluyen construcciones, no licenciadas desde el punto de vista urbanístico.

No es procedente que en una sentencia de acción popular se dicten medidas cautelares. El Tribunal que profirió la sentencia de primera instancia debe presidir el Comité de Verificación por conducto del Magistrado que adelantó la sustanciación y proyección de la decisión como Ponente. SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Municipio de Buesaco (Nariño) en contra de la sentencia del 19 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.

La parte actora presentó acción popular2 en contra de las entidades demandadas al estimar vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a la infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y al goce del espacio público.

Para el efecto formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Sírvase Honorable Juez de la República, proteger los derechos e intereses colectivos (…) de los ciudadanos del Barrio Las Palmas del casco urbano de la población de Buesaco (N) afectados, y en consecuencia SE ORDENE DE MANERA INMEDIATA a los demandados, realizar las obras de mitigación y adecuación del sistema de alcantarillado, en aras de proporcionar el servicio público y el ambiente sano a los pobladores de este sector.

SEGUNDO: Se inste a los accionados, a efectos de abstenerse de ejecutar u omitir actos que afecten los derechos e intereses colectivos de los ciudadanos.” 2 Índice núm. 2 de Samai. 3 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

Como sustento de las pretensiones adujo lo siguiente: Mencionó que en el Barrio Las Palmas, situado en la zona urbana del Municipio de Buesaco, Nariño, la falta de un sistema de alcantarillado ha llevado a la construcción artesanal de pozos sépticos en los terrenos, una medida que, si bien abordaba temporalmente la disposición de aguas residuales, generaba inconvenientes adicionales, tales como daños en los suelos, olores desagradables y la proliferación de insectos, entre otros.

Destacó que el desarrollo urbanístico en la región, desprovisto de un adecuado control por parte de la Oficina de Planeación Municipal, ha propiciado la construcción de más pozos sépticos artesanales. Estos, al encontrarse en proximidad a las viviendas, la plaza de mercado y la Institución Educativa Rafael Uribe Uribe, generan malos olores y plagas, afectando la salud tanto de los residentes del barrio como de la comunidad en general en el Municipio de Buesaco.

Subrayó que la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco (en adelante ACUABUESACO) ha estado emitiendo facturas y cobrando por un servicio de alcantarillado que no está presente ni se presta en la zona del Barrio Las Palmas. Enfatizó que las viviendas de los demandantes están registradas en el catastro Municipal como parte de la zona urbana del Municipio de Buesaco.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El Departamento de Nariño3 indicó que el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos está bajo la supervisión y control de las Corporaciones Autónomas Regionales, para el presente caso de la Corporación Autónoma Regional del Nariño (en adelante CORPONARIÑO). Estas entidades, en colaboración con los municipios y las empresas de servicios públicos domiciliarios, tienen la responsabilidad de implementar todos los mecanismos destinados al tratamiento de lixiviados con el fin de prevenir la contaminación de las aguas de los ríos y afluentes. 3 Ibidem. 4 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que es necesario solicitar al Municipio de Buesaco que demuestre acciones dirigidas a abordar los problemas relacionados con la falta de redes de alcantarillado, así como el tratamiento de vertimientos de residuos sólidos y aguas negras.

Especificó que en el Plan de Gestión 2016-2019 no se identificó ningún proyecto destinado al Barrio Las Palmas. En consecuencia, dado que no participa en ningún proyecto ejecutado en dicho barrio y el municipio no ha priorizado ningún proyecto de alcantarillado en esa área, no puede ser considerado parte ni responsable de los problemas mencionados en la acción popular.

Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva e innominada. 2.2. ACUABUESACO4 solicitó la negación de las pretensiones de la acción popular, dado que engloba numerosos derechos e intereses colectivos que no están amenazados ni vulnerados. Además, se trata de una situación irregular creada por la expresa voluntad de los accionantes, en detrimento de los ordenamientos administrativos, legales y constitucionales.

Resaltó la falta de pruebas que acrediten que los accionantes son habitantes y residentes del Municipio de Buesaco, así como la inexistencia del Barrio Las Palmas como parte integrante del plan urbanístico. Destacó que los accionantes no han demostrado con certeza el permiso para construir viviendas en el sector ante la autoridad territorial competente, ni la autorización para la edificación de pozos sépticos.

Por lo tanto, no era apropiado culpar a la administración cuando los accionantes no se han ajustado al ordenamiento administrativo local, legal y constitucional. Señaló que la empresa factura los servicios públicos domiciliarios en el casco urbano y las veredas circundantes del Municipio de Buesaco. No obstante, respecto a algunos accionantes, indica que no hay registro de facturación en el sistema, lo que imposibilita la emisión de un cobro por los servicios públicos de agua, acueducto y alcantarillado. 4 Ibidem. 5 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Formuló las siguientes excepciones: improcedencia de la acción, inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos, insuficiencia probatoria -carga probatoria en cabeza del accionante y excepción genérica. 2.3.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible5 solicitó que no se accediera a las pretensiones de la acción popular dirigidas al Ministerio, dado que este no es competente para abordar ni responder por asuntos relacionados con la prevención y atención de desastres, la salubridad pública ni el acceso a la infraestructura que garantice los servicios públicos, comoquiera que esas áreas están bajo la competencia del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres (SNGRD), CORPONARIÑO, el Departamento de Nariño, el Municipio de Buesaco, ACUABUESACO y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En ese orden, propuso las siguientes excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva, falta del requisito de procedibilidad según el numeral 4º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 y falta de integración del litisconsorcio necesario. 2.4. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio6 se manifestó en contra de los hechos y las pretensiones de la acción popular por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos que permitan demostrar la violación y/o omisión de la protección de los derechos colectivos por parte de esa cartera ministerial.

Alegó que el Ministerio no tiene competencia relacionada con la prestación de servicios públicos de alcantarillado ni la contratación de obras para estos propósitos. Dichas responsabilidades recaen en el Municipio de Buesaco y el Departamento de Nariño, respaldados por CORPONARIÑO. Señaló que, tras revisar el Sistema de Información SIGEVAS, no encontró ningún proyecto relacionado con alcantarillado para los habitantes del Barrio Las Palmas, ubicado en el sector urbano del Municipio de Buesaco.

Sin embargo, destacó que el ente territorial puede contar con la asistencia técnica del Ministerio y, dentro de este 5 Ibidem. 6 Ibidem. 6 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marco, formular y presentar proyectos una vez obtenga el concepto técnico favorable del mecanismo de viabilización de proyectos.

Además, enfatizó que el municipio tiene la posibilidad de contar con asistencia técnica, administrativa y financiera para radicar proyectos, según lo establecido en la Resolución 0672 de 2015. Con todo, formuló las siguientes excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de vulneración de los derechos colectivos por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 2.5 Las demás entidades demandadas guardaron silencio.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia el 19 de agosto de 20227, cuya parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: Declarar no prósperas las excepciones propuestas por el Departamento de Nariño, la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco “ACUABUESACO”, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

SEGUNDO: Amparar según con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los derechos colectivos consagrados en el artículo 82 de la Constitución Nacional (Sic) y en los literales g), j), l) h) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, invocados por la parte accionante.

TERCERO: ORDENAR al Municipio de Buesaco en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Nariño – CORPONARIÑO, para que en el término de un (1) mes siguiente a la notificación de la presente providencia, adelante en el sector delimitado entre las calles 5 a 9 y la carrera 4 A, zona (26 y 36) del Municipio de Buesaco (N), un estudio detallado sobre sus condiciones (tanto de suelo como ambientales), para efectos de determinar claramente las zonas urbanizables y no urbanizables y las medidas que se deben adoptar para su protección. Dentro del mismo término, y conforme a los resultados del estudio referido, el Municipio de Buesaco (N) adelantará un censo con el fin de identificar y caracterizar a las familias que habitan en dicha zona, y de esta manera disponer su reubicación. 7 Ibidem. 7 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: ORDENAR al Municipio de Buesaco (N), para que una vez vencido el término indicado en el numeral anterior, disponga dentro de los tres (3) meses siguientes, la reubicación de las familias identificadas y caracterizadas en el censo, para lo cual otorgará un subsidio de arrendamiento mensual de vivienda, hasta tanto se garantice una solución de vivienda definitiva a dichas familias.

QUINTO: ORDENAR al Municipio de Buesaco, para que en el término de dos (2) años siguientes a la notificación de la presente providencia, realice la reubicación definitiva, de las familias identificadas y caracterizadas en el censo, en lugares donde se garantice la adecuada prestación de los servicios públicos.

SEXTO: ORDENAR al Municipio de Buesaco (N) adopte las medidas necesarias para efectos de adecuar el sector de donde habría de efectuarse la evacuación y correlativamente evitar asentamiento de nuevas viviendas.

SÉPTIMO: ORDENAR al Municipio de Buesaco (N) y a la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco “ACUABUESACO”, para que en el término de dos (2) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, efectúen las gestiones necesarias para la realización de estudios detallados que permitan determinar si en el sector delimitado entre las calles 5 a 9 y la carrera 4A, zona (26, 27 y 36), es factible ejecutar las obras de instalación de redes de alcantarillado (lo anterior en atención a lo indicado en el numeral 5.7.2. de la parte motiva de esta providencia).

OCTAVO: ORDENAR al Municipio de Buesaco (N) y a la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco “ACUABUESACO”, para que, una vez realizado el estudio indicado en el ordenamiento anterior (Séptimo), y dentro del término de dieciocho (18) meses siguientes, adelanten y ejecuten las actividades y obras necesarias para la construcción del alcantarillado en dicho sector.

NOVENO: ORDENAR al Municipio de Buesaco, al Departamento de Nariño en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Nariño - CORPONARIÑO, adelantar, en el término de un (1) mes siguiente a la notificación de la presente providencia, unos estudios detallados en el sector delimitado entre la calle 5 y 9, carrera 4A (zonas 26, 27 y 36), que permitan establecer los sitios en los cuales se encuentran construidos los pozos sépticos y las afectaciones que están ocasionando.

En dicho estudio se estructurará un cronograma y plan de manejo y, si es del caso, se dispondrá el cierre definitivo. Además, también se deberá establecer los posibles riesgos en la estabilidad de los suelos y las actividades de mitigación y recuperación de estos.

DÉCIMO: ORDENAR a la Personería del Municipio de Buesaco, a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la Nación y la Contraloría del Departamento de Nariño, según sus competencias, para que vigilen y controlen las obras de adecuación del sistema de tratamiento de aguas residuales en el sector Las Palmas (conforme lo dispuesto en el 5.7.4.).

DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dar prioridad a los proyectos que sean presentados por el Municipio de Buesaco (N) en lo que tiene que ver con los ordenamientos dispuestos en la presente acción popular y que tienen relación con la reubicación, adecuación de la red de alcantarillado y medidas que se adopten en la zona de protección ubicada en el Barrio Las Palmas. 8 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DÉCIMO SEGUNDO: En el evento de que la presente providencia sea apelada, se deberá mantener la presente decisión como medida cautelar, hasta que la presente providencia se encuentre en firme y debidamente ejecutoriada.

DÉCIMOTERCERO: Conformar un comité de vigilancia para que verifique el cumplimiento de la presente providencia, el cual estará integrado por el Municipio de Buesaco (N), la Personería Municipal de Buesaco (N), el Director (a) o gerente de la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco “ACUABUESACO”, el Defensor del Pueblo, un delegado del Gobernador del Departamento de Nariño, el (la) director de CORPONARIÑO o su delegado con plenas competencias y el señor Procurador 35 Judicial II, Delegado ante el Tribunal Administrativo de Nariño.

DÉCIMO CUARTO: Condenar en costas a la parte demandada en un 60% ante la prosperidad parcial de las pretensiones de la acción, en favor de la parte demandante.

DÉCIMO QUINTO: Las partes accionadas publicarán a su costa la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional.

DÉCIMO SEXTO: Remítase copia de la sentencia a la Defensoría del Pueblo en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 80 de la Ley 472 de 1998 y de los demás documentos del proceso que en esa misma norma se señalan. Igualmente, a costa de las partes expídaseles copia auténtica de esta providencia, si lo solicitaren.

DÉCIMO SÉPTIMO: No aceptar la renuncia de poder de la apoderada ANDREA CAROLINA JIMENEZ BERMUDEZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.098.715.221 de Bucaramanga y portadora de la T.P. No. 266.271 del Consejo Superior de la Judicatura, quien obra en condición de apoderada del Departamento de Nariño, teniendo en cuenta que no cumple con el requisito establecido en el art. 76 del Código General del Proceso, esto es la comunicación de renuncia a su cargo enviada al poderdante (Archivo 0049 del expediente electrónico).

DÉCIMO NOVENO: Reconocer Personería a la doctora YENNY PAOLA PELÁEZ ZAMBRANO, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.022.382.430 de Bogotá D.C. y portadora de la tarjeta profesional No. 252.962 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (Archivo 0051 y 0053 del expediente electrónico).

VIGÉSIMO: Reconocer Personería al doctor ROBERTO OLIVA JARAMILLO, identificada con cédula de ciudadanía No. 12.996.951 de Pasto y portador de la tarjeta profesional No. 80.467 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Departamento de Nariño (Archivo 0055 del expediente electrónico).

VIGÉSIMO PRIMERO: Háganse las notas respectivas en el programa informático “Justicia Siglo XXI” y/o en la herramienta informática con la que cuente el Tribunal. Sentencia estudiada y aprobada en Sala de Decisión de la fecha.”. 3.2. El juez de primera instancia comenzó por presentar algunas consideraciones generales relacionadas con la naturaleza de las acciones populares y los conceptos jurisprudenciales sobre los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de 9 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

Luego, trajo a colación las competencias en materia de servicios públicos establecidas en los artículos 298, 311, 365, 366 y 367 Constitucionales y 5°, 7° y 8° de la Ley 142 de 1994, de los cuales resaltó que los servicios públicos debían ser prestados directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, mientras que los departamentos cumplían funciones de apoyo y coordinación. 3.3.

Al estudiar el fondo del asunto, respaldado en el acervo probatorio, el Tribunal resaltó los siguientes aspectos: • Que el área objeto de la presente acción está ubicada en el Barrio Las Palmas y corresponde a la zona urbana del Municipio de Buesaco, Nariño8. • Que existe una contradicción entre la información proporcionada por el Municipio de Buesaco9, según la cual el Barrio Las Palmas no posee licencia de urbanismo y los documentos aportados por la parte actora, de los cuales se evidencia que el ente territorial concedió licencia de construcción para un lote de terreno en el mencionado sector. • Que, de acuerdo con el uso del suelo, la zona objeto de la acción popular (delimitada entre las calles 6 y 9, carrera 4A) se encuentra catalogada como zona de protección e institucional.

Por lo tanto, según lo establecido en el 8 Esquema de Ordenamiento Territorial aprobado mediante el Acuerdo núm. 033 de agosto 30 del 2001 y “CIRCULAR POR MEDIO DE LA CUAL SE REALIZA PRECISIONES CARTOGRÁFICAS Y NORMATIVAS EN CONCORDANCIA CON NORMATIVIDAD URBANÍSTICA VIGENTE CONTENIDA EN EL ACUERDO 019 DEL 2004, POR MEDIO DEL CUAL SE AJUSTA EXCEPCIONALMENTE EL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE BUESACO” de noviembre de 2020.

Índice núm. 2 de Samai. 9 Oficio de fecha 8 de abril de 2022, del Secretario de Planeación del Municipio de Buesaco, donde se precisa lo siguiente: a) El Barrio Las Palmas no cuenta con licencia de urbanismo. b) La Institución Educativa Rafael Uribe Uribe – Sede Pio XII se encuentra ubicada en la zona urbana del Municipio de Buesaco, en el Barrio Las Palmas. c) El Barrio Las Palmas sí cuenta con servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. d) De acuerdo con el EOT al Barrio Las Palmas le corresponde el siguiente uso: Uso Protección: Corresponde a las manzanas 26 y 36.

Uso Institucional: Corresponde a la manzana 27 donde se localiza la Institución Educativa Rafael Uribe Uribe- Sede Pio XII y la Galería o Plaza de Mercado. Uso Mixto: Corresponde a la manzana 55 y las viviendas localizadas sobre la carrera 3 de las manzanas 24, 28, 31, y 33. Índice núm. 2 de Samai. 10 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esquema de Ordenamiento Territorial (en adelante EOT), se restringe la posibilidad de urbanizar dicha área. • Que a pesar de las afirmaciones del Municipio de Buesaco y ACUABUESACO de que el Barrio Las Palmas cuenta con servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, existe un sector que carece de dichos servicios, lo que fue corroborado con las declaraciones extrajuicio que obran en el expediente10. • Que existen pozos sépticos en un sector del Barrio Las Palmas11.

Cuestión que plantea preocupaciones no solo para la salud de los residentes sino también para aquellas personas cercanas al área afectada. Además, esa circunstancia podría generar problemas ambientales y de estabilidad del suelo. • Que la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales no está en funcionamiento desde hace más de diez (10) años12.

Teniendo en cuentas las anteriores precisiones, el a quo entendió que en el barrio señalado existen dos sectores. Uno que cuenta con los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo y otro (delimitado entre las calles 5 y 9, carrera 4A) que no cuenta con dichos servicios y donde además se construyeron pozos sépticos.

Igualmente, resaltó una discrepancia entre las declaraciones presentadas por el Municipio de Buesaco con respecto a la falta de licencia de urbanización y la documentación aportada por la parte demandante, que incluye una autorización para la construcción en dicha zona. Adicionalmente, el Tribunal observó que varias viviendas ubicadas entre las calles 5 y 9, carrera 4A, sin licencia de urbanización, no contaban con servicio de alcantarillado 10 Declaraciones de Silvio Leonardo Ordóñez, Gilberto de Jesús Burbano, Luz Ayde Ordóñez Argoty, Ana María Egas, Angelita Omaira Castro, quienes manifiestan tener sus viviendas al respaldo de la plaza de mercado del Municipio de Buesaco e indican se han propagado insectos, malos olores, debido a que algunas casas del sector no cuentan con alcantarillado y las aguas negras resumen afectando las viviendas del lugar.

Índice núm. 2 de Samai. 11 Informe de la inspección ocular (aportado con la demanda), de fecha 03 de diciembre de 2018, realizado por el Ingeniero Civil Nixon Geovanny Tulcán y el Ingeniero Ambiental Jhon Alexander Moncayo Moncayo. Índice núm. 2 de Samai. 12 Informe Técnico 417 del 28 de marzo de 2022, efectuado por el Equipo Técnico de la Subdirección de Conocimiento y Evaluación Ambiental de CORPONARIÑO. Índice núm. 2 de Samai. 11 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y se veían afectadas por pozos sépticos construidos.

A pesar de que, según las regulaciones de zonificación, una porción de esta área estaba clasificada como zona de protección con restricciones para la urbanización. En ese orden, el juez de primera instancia advirtió la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte accionante, en relación con el manejo de las aguas residuales y aguas lluvias, la carencia del servicio de alcantarillado, la presencia de pozos sépticos y los problemas de estabilidad del suelo.

Por lo tanto, consideró necesario emitir varios ordenamientos con el objetivo de proteger no solo los derechos colectivos de los habitantes del sector, sino también de la comunidad en general que podría verse afectada de alguna manera por los problemas identificados. A estas órdenes agregó otra en relación con el Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales.

Finalmente, señaló que proferiría condena parcial en costas en contra de la parte demandada en un 60%, a favor de la parte demandante, teniendo en cuenta que se cumplían los presupuestos señalados en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, radicado núm. 15001 33 33 007 2017 00036 0113. Precisó que serían “tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente.”.

IV. RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible14 presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, argumentando que su actuación y la asunción de compromisos se limitan estrictamente a las cuestiones para las cuales está facultado por la ley. En este sentido, destacó que no puede asumir responsabilidades que excedan sus competencias, como derivadas del eventual incumplimiento de obligaciones asignadas legalmente a otras autoridades. 13 Sala Especial de Decisión No. 27.

Demandante: YESID FIGUEROA GARCIA. Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. Consejera Ponente: ROCIO ARAÚJO OÑATE. 14 Índice núm. 2 de Samai. 12 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que no ha incurrido en la omisión alegada por los demandantes, ya que su responsabilidad no abarca la gestión y administración del territorio.

Además, expresó su desacuerdo con la medida cautelar incluida por el Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, al considerar que no se ajustaba a lo expuesto en la parte considerativa del fallo. Finalmente, se opuso a la condena en costas y solicitó que, en lo que le respecta, se declarara configurada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.2.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio15 interpuso recurso de apelación en contra del fallo del 19 de agosto de 2022, en el que señaló que no es el llamado a cumplir con las pretensiones de la demanda, ya que las entidades territoriales, en este caso el municipio y el departamento, son las responsables de garantizar la prestación de servicios públicos domiciliarios en todo su territorio.

Aseguró que estas entidades deben adoptar, coordinar y ejecutar acciones necesarias para asegurar la operación, mantenimiento y sostenibilidad de los servicios de acueducto y alcantarillado. En consecuencia, les corresponde estructurar y presentar los proyectos pertinentes para asegurar el amparo de los derechos colectivos invocados. Para respaldar sus afirmaciones, explicó que el Legislador otorga competencia a los municipios para la construcción de obras de acueductos y alcantarillados, según la Ley 60 de 1993, que establece la distribución de competencias y recursos de las entidades territoriales.

El artículo 21 de esta ley destina recursos para sectores sociales, derivados de la participación de los municipios en los servicios de agua potable y saneamiento básico. Indicó que la Ley 136 de 1994 establece la responsabilidad del municipio en prestar determinados servicios, construir obras demandadas y abordar necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental, agua potable y servicios públicos 15 Ibidem. 13 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co domiciliarios.

Esto puede hacerse directamente o en concurrencia, complementariedad y coordinación con otras entidades territoriales. Dijo que la amenaza o vulneración del derecho colectivo proviene del Municipio de Buesaco, a través ACUABUESACO. Entidad que era responsable de garantizar el servicio de acueducto y alcantarillado, siendo uno de sus compromisos principales.

Manifestó que, a nivel nacional, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio puede intervenir en el proceso desde sus competencias, sin ser demandado, ya que no le corresponde la prestación del servicio ni la elaboración de estudios y diseños para estas comunidades. Por último, señaló que actúa en el proceso de viabilización de proyectos priorizados, siempre que se cumplan con los requisitos establecidos en las resoluciones pertinentes.

En resumen, argumentó que ha actuado conforme a la ley y que no tiene responsabilidad en hechos regionales donde no tiene competencia, por lo que la legitimación en la causa por pasiva desentonaba con la normativa que regula el sector y sus funciones. 4.3. El Municipio de Buesaco16 discutió la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño alegando que es evidente que los accionantes llevaron a cabo construcciones sin contar con la debida licencia urbanística, en zonas de riesgo y sin disponibilidad de servicios públicos domiciliarios adecuados, razón por la cual no podían pretender que la entidad territorial subsanara estos actos ilícitos asumiendo los perjuicios derivados de su irresponsabilidad.

Comentó que, aunque el Municipio de Buesaco no había provisto inicialmente los servicios públicos necesarios para el desarrollo urbanístico, los particulares, en aras de intereses personales y a expensas del interés general, llevaron a cabo construcciones violando normas urbanísticas que estaban obligados a respetar. En 16 Ibidem. 14 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, asumieron voluntariamente los riesgos asociados con la construcción ilegal.

En este contexto, argumentó que no resultaba aceptable que, mediante decisión judicial, se impusiera al Municipio la responsabilidad de cargar con las implicaciones económicas y sociales que los propios demandantes deberían haber asumido. Mencionó que el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 establece las competencias de los municipios, dentro de las cuales se contempla el apoyo a los planes de vivienda del Gobierno Nacional, que en todo caso debe atender los principios del sistema presupuestal de que trata el artículo 12 del Decreto 111 de 1996, lo mismo que el artículo 369 de la Constitución Política, que establece que la ley definirá los deberes y derechos de los usuarios, así como su protección y participación en la gestión de las empresas estatales que prestan servicios públicos.

También trajo a colación el contenido de la Ley 388 de 1997, que en concordancia con la Ley 142 de 1994, impone a quienes desean construir y desarrollar propiedades urbanísticas la obligación de cumplir con los requisitos técnicos, jurídicos y legales para obtener licencias de construcción, sin poner en riesgo la seguridad propia y de terceros.

Lo anterior, con el fin de señalar que no es aceptable que una decisión judicial le imponga al municipio la responsabilidad de asumir la carga económica y social que debieron asumir los propios accionantes. Con todo, con el propósito de impugnar la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño en relación con las condenas impuestas, argumentó que, dado el contexto de la violación de los derechos colectivos, no es la competente para salvaguardar dichos derechos.

Por ende, solicitó la revocación de la mencionada decisión. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA17 Por medio de auto del 8 de febrero de 2023, el Despacho sustanciador admitió los recursos de apelación y prescindió del traslado para alegar de conclusión en aplicación de lo previsto en numeral 5 del artículo 247 del CPACA, aplicable al presente asunto por la remisión que autoriza el artículo 44 de la Ley 472 de 1998. 17 Todo el trámite obra en el expediente digital en Samai. 15 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VI.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 6.2.

Planteamiento La Sala nota que las partes están de acuerdo en la vulneración de los derechos colectivos alegados en la demanda, la cual surge debido a la ausencia de un sistema de alcantarillado en el Barrio Las Palmas, ubicado en la zona urbana del Municipio de Buesaco, Nariño. No obstante, hay desacuerdo en cuatro (4) puntos: (i) la competencia para cumplir con las órdenes establecidas por el Tribunal;

(ii) la ruptura del nexo causal como consecuencia de las acciones desplegadas por la parte actora; (iii) la medida cautelar adoptada en la parte resolutiva del fallo y (iv) la condena en costas. En relación con el primer punto, los Ministerios recurrentes argumentan que la responsabilidad recae en las entidades del orden territorial y por ende no deben ser involucrados como trasgresores de los enunciados derechos.

A su juicio, estos entes son los responsables de proporcionar el servicio de alcantarillado en la zona afectada y por lo tanto, deberían cumplir con las órdenes del juez de primera instancia. Por otro lado, el Tribunal sostiene que los Ministerios mencionados son responsables de priorizar los proyectos presentados por el Municipio de Buesaco para garantizar el cumplimiento de las medidas de protección establecidas en la sentencia para el Barrio Las Palmas, especialmente en lo que respecta a la reubicación de las familias que habitan el sector y la adecuación de la red de alcantarillado. 16 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al segundo punto, es decir, la falta de relación causal, la Sala encuentra que el municipio atribuye la violación de los derechos colectivos a las acciones desarrolladas por los accionantes, referentes a la construcción de pozos sépticos en áreas no urbanizables en donde confluyen construcciones no licenciadas desde el punto de vista urbanístico.

Sin embargo, el Tribunal sostiene que el ente territorial tiene responsabilidad, ya que, según las normas constitucionales y legales, la prestación de servicios públicos domiciliarios es competencia de los municipios. Sobre los puntos tres y cuatro, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debatió que la medida cautelar no tenía reflejo en la parte considerativa de la sentencia recurrida y que, como consecuencia de prosperar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debía ser excluido de la condena en costas, pues no conformaría la parte demandada en el proceso de la referencia. 6.3.

Generalidades de la acción popular De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso. 6.4.

De la competencia de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio para cumplir la orden que les fue fijada en el fallo de primera instancia En este punto, se tendrá que definir si son competentes los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio para priorizar los proyectos 17 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentados por el municipio tendientes a reubicar a las familias que habitan la zona afectada, adecuar la red de alcantarillado y, en general, a garantizar el amparo otorgado en el fallo de primera instancia y en consecuencia, si deben ser declarados como trasgresores de los derechos colectivos que se invocan en el escrito inicial como desconocidos.

A efectos de absolver dicho cuestionamiento es menester traer a colación el contenido literal de la orden decimoprimera de la sentencia de primera instancia, dado que allí fue que se consignó el único mandato a cargo de los Ministerios recurrentes; veamos: “Décimo primero: Ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dar prioridad a los proyectos que sean presentados por el Municipio de Buesaco (N) en lo que tiene que ver con los ordenamientos dispuestos en la presente acción popular y que tienen relación con la reubicación, adecuación de la red de alcantarillado y medidas que se adopten en la zona de protección ubicada en el Barrio Las Palmas.” 6.4.1.

Pues bien, la Sala debe indicar que mediante el Decreto Ley 3570 de 2011, se establecieron los objetivos y funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la siguiente manera: “Artículo 1°. Objetivos del Ministerio. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables.

Está encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio, así como de definir las políticas y regulaciones que guiarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación. Todo esto se realiza con el fin de asegurar el desarrollo sostenible, sin perjuicio de las funciones asignadas a otros sectores.

El Ministerio Ambiente y Desarrollo Sostenible formulará, junto con el Presidente de la República la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación. Corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dirigir el Sistema Nacional Ambiental (SINA), organizado de conformidad con la Ley 99 de 1993, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el ambiente y el patrimonio natural de la Nación. Artículo 2°.

Funciones. Además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá las siguientes funciones: 18 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Diseñar y formular la política nacional en relación con el ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar su conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente. 2.

Diseñar y regular las políticas públicas y las condiciones generales para el saneamiento del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural, en todos los sectores económicos y productivos. 3.

Apoyar a los demás Ministerios y entidades estatales, en la formulación de las políticas públicas, de competencia de los mismos, que tengan implicaciones de carácter ambiental y desarrollo sostenible, y establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en esta formulación de las políticas sectoriales. 4. Participar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación de la política internacional en materia ambiental y definir con este los instrumentos y procedimientos de cooperación, y representar al Gobierno Nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales sobre ambiente, recursos naturales renovables y desarrollo sostenible. 5.

Orientar, en coordinación con el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, las acciones tendientes a prevenir el riesgo ecológico. 6. Preparar, con la asesoría del Departamento Nacional de Planeación, los planes, programas y proyectos que en materia ambiental, o en relación con los recursos naturales renovables y el ordenamiento ambiental del territorio, deban incorporarse a los proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones que el Gobierno someta a consideración del Congreso de la República. 7.

Evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales, su incorporación al valor de mercado de bienes y servicios y su impacto sobre el desarrollo de la economía nacional y su sector externo; su costo en los proyectos de mediana y grande infraestructura, así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. 8.

Realizar investigaciones, análisis y estudios económicos y fiscales en relación con los recursos presupuestales y financieros del sector de gestión ambiental, tales como, impuestos, tasas, contribuciones, derechos, multas e incentivos con él relacionados; y fijar el monto tarifario mínimo de las tasas por el uso y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, de conformidad con la ley. 9.

Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA), dirimir las discrepancias ocasionadas por el ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del ambiente. 10.

Ejercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a estas corporaciones la evaluación y 19 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar. 11.

Coordinar, promover y orientar las acciones de investigación sobre el ambiente y los recursos naturales renovables y sobre modelos alternativos de desarrollo sostenible. 12. Establecer el Sistema de Información Ambiental, organizar el inventario de la biodiversidad y de los recursos genéticos nacionales; y administrar el Fondo Nacional Ambiental (Fonam) y sus subcuentas. 13.

Diseñar y formular la política, planes, programas y proyectos, y establecer los criterios, directrices, orientaciones y lineamientos en materia de áreas protegidas, y formular la política en materia del Sistema de Parques Nacionales Naturales. 14. Reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales; declarar, reservar, alinderar, re alinderar, sustraer, integrar o re categorizar las áreas de reserva forestal nacionales, reglamentar su uso y funcionamiento; y declarar y sustraer Distritos Nacionales de Manejo Integrado.

Las corporaciones autónomas regionales en desarrollo de su competencia de administrar las reservas forestales nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, realizarán los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos para los fines previstos en el presente numeral, con base en los lineamientos establecidos por este Ministerio. 15.

Elaborar los términos de referencia para la realización de los estudios con base en los cuales las autoridades ambientales declararán, reservarán, alinderarán, re alinderarán, sustraerán, integrarán o re categorizarán, las reservas forestales regionales y para la delimitación de los ecosistemas de páramo y humedales sin requerir la adopción de los mismos por parte del Ministerio. 16.

Expedir los actos administrativos para la delimitación de los páramos. 17. Adquirir, en los casos expresamente definidos en la Ley 99 de 1993, los bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público; adelantar ante la autoridad competente la expropiación de bienes por razones de utilidad pública o interés social definidas por la ley, e imponer las servidumbres a que hubiese lugar. 18.

Constituir con otras personas jurídicas de derecho público o privado, asociaciones, fundaciones o entidades para la conservación, manejo, administración y gestión de la biodiversidad, promoción y comercialización de bienes y servicios ambientales, velando por la protección del patrimonio natural del país. 19. Las demás señaladas en las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 que no resulten contrarias a lo dispuesto en el presente decreto.”.

Conforme al artículo 1.1.1.1.1. del Decreto 1076 de 2015, Decreto Reglamentario Único del Sector Ambiente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “es el 20 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible”.

Asimismo, dirige el Sistema Nacional Ambiental –SINA- y debe, junto con el Presidente de la República, formular la política pública nacional ambiental y de recursos naturales renovables. De lo expuesto se deduce que, en términos de competencias ambientales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no ejerce propiamente funciones de relativas a la prestación de servicios públicos o a priorizar proyectos que se relacionen con esa actividad.

En virtud de lo anterior y en observancia de lo dispuesto en la sentencia proferida por el Tribunal, se evidencia que existe falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para cumplir con la orden contenida en el numeral decimo primero, toda vez que no se encuentra dentro del marco de competencias que le fue asignado por ley.

De contera, al ser excluida del extremo pasivo del litigio no es procedente condenarla en costas por lo que la Sala también modificará en ordenamiento décimo cuarto de la parte resolutiva del fallo apelado. Por último, la discusión sobre la decisión de la medida cautelar se abordará en detalle en el apartado 6.6 de la presente sentencia. 6.4.2.

Ahora bien, por medio del Decreto Ley 3571 de 2011, se fijaron los objetivos y las funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de la siguiente forma: “ARTÍCULO 1. Objetivo. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio tendrá como objetivo primordial lograr, en el marco de la ley y sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos en materia del desarrollo territorial y urbano planificado del país, la consolidación del sistema de ciudades, con patrones de uso eficiente y sostenible del suelo, teniendo en cuenta las condiciones de acceso y financiación de vivienda, y de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. 21 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 2.

Funciones. Además de las funciones definidas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cumplirá, las siguientes funciones: 1. Formular, dirigir y coordinar las políticas, planes, programas y regulaciones en materia de vivienda y financiación de vivienda urbana y rural, desarrollo urbano, ordenamiento territorial y uso del suelo en el marco de sus competencias, agua potable y saneamiento básico, así como los instrumentos normativos para su implementación. 2.

Formular las políticas sobre renovación urbana, mejoramiento integral de barrios, calidad de vivienda urbana y rural, urbanismo y construcción de vivienda sostenible, espacio público y equipamiento. 3. Adoptar los instrumentos administrativos necesarios para hacer el seguimiento a las entidades públicas y privadas encargadas de la producción de vivienda urbana y rural. 4.

Determinar los mecanismos e instrumentos necesarios para orientar los procesos de desarrollo urbano y territorial en el orden nacional, regional y local, aplicando los principios rectores del ordenamiento territorial. 5. Formular, en coordinación con las entidades y organismos competentes, la política del Sistema Urbano de Ciudades y establecer los lineamientos del proceso de urbanización. 6.Preparar, conjuntamente con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otras entidades competentes, estudios y establecer determinantes y orientaciones técnicas en materia de población para ser incorporadas en los procesos de planificación, ordenamiento y desarrollo territorial. 7.

Preparar, en conjunto con el Ministerio de Salud y Protección Social y otras entidades competentes, estudios y orientaciones técnicas en materia de población para ser incorporadas en los procesos de calidad de agua potable. 8. Promover operaciones urbanas integrales que garanticen la habilitación de suelo urbanizable. 9. Definir esquemas para la financiación de los subsidios en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, vinculando los recursos que establezca la normativa vigente. 10.

Diseñar y promover programas especiales de agua potable y saneamiento básico para el sector rural, en coordinación con las entidades competentes del orden nacional y territorial. 11. Realizar el monitoreo de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) para agua potable y saneamiento básico. 12. Definir criterios de viabilidad y elegibilidad de proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo agua potable y saneamiento básico, y dar viabilidad a los mismos. 13.

Contratar el seguimiento de los proyectos de agua potable y saneamiento básico que cuenten con el apoyo financiero de la Nación. 22 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. Definir los criterios técnicos y de planeación estratégica para el apoyo financiero, la asistencia técnica y la articulación de políticas para el servicio público de aseo, la gestión integral de residuos y la economía circular. 15.

Definir los requisitos técnicos que deben cumplir las obras, equipos y procedimientos que utilizan las empresas, cuando la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico haya resuelto por vía general que ese señalamiento es necesario para garantizar la calidad del servicio de agua potable y saneamiento básico y que no implica restricción indebida a la competencia. 16.

Articular tas políticas de vivienda y financiación de vivienda urbana y rural con las de agua potable y saneamiento básico y, a su vez, armonizarlas con las políticas de ambiente, infraestructura, movilidad, salud y desarrollo rural. 17. Preparar, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, tas propuestas de política sectorial para ser sometidas a consideración, discusión y aprobación del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes). 18.

Prestar asistencia técnica a las entidades territoriales, a las autoridades ambientales y a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en el marco de las competencias del sector. 19. Promover y orientar la incorporación del componente de gestión del riesgo en las políticas, programas y proyectos del sector, en coordinación con las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. 20.

Definir las políticas de gestión de la información del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio. 21. Orientar y dirigir, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, las negociaciones internacionales y los procesos de cooperación internacional, en materia de vivienda y financiación de vivienda urbana y rural, desarrollo urbano y territorial y agua potable y saneamiento básico. 22.

Apoyar, dentro de su competencia, procesos asociativos entre entidades territoriales en los temas relacionados con vivienda urbana y rural, desarrollo urbano y territorial, agua potable y saneamiento básico. 23. Las demás funciones asignadas por la Constitución y la ley. (Modificado por el Art. 1 del Decreto 1604 de 2020).” (Énfasis fuera del texto original).

Considerando lo expuesto, la Sala determina que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio está encargado, entre otras responsabilidades, de: (i) establecer criterios para evaluar la viabilidad y elegibilidad de proyectos relacionados con acueducto, alcantarillado, aseo, agua potable y saneamiento básico, así como aprobar dichos proyectos;

(ii) promover operaciones urbanas integrales para asegurar la disponibilidad de suelo urbanizable y (iii) diseñar, supervisar y coordinar políticas, planes, programas y regulaciones vinculadas a vivienda, financiación de vivienda urbana y rural, 23 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo urbano, ordenamiento territorial, uso del suelo, agua potable y saneamiento básico, además de los instrumentos normativos para su implementación. En consecuencia, la Sala observa que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio tiene competencias específicas respecto a la orden mencionada previamente, a excepción de las actividades de reubicación, que son exclusivas del ente territorial.

Por ende, la inclusión del Ministerio como demandado es legítima y, por lo tanto, su objeción contra la sentencia de primera instancia tiene fundamento parcial. Por esta razón, se ajustará el fallo apelado para eliminar la referencia, contenida en el undécimo punto de la parte resolutiva, a acciones relacionadas con la reubicación de los habitantes de la zona en cuestión. Sin embargo, en esta oportunidad la Sala considera fundamental aclarar que por el hecho de que esa entidad deba recibir las instrucciones, tal como lo indicó el Tribunal, ello no es óbice para concluir automáticamente que ha infringido los derechos colectivos.

Esto se debe, puntualmente a que no se acreditó falta de diligencia de su parte en el impulso de los trámites administrativos ante ella radicados con el propósito de mejorar o iniciar las obras de infraestructura de alcantarillado; por el contrario, lo que se desprende de la lectura de las pruebas que obran en el plenario es que nunca le fue presentado por el ente territorial un proyecto en ese sentido.

Bajo esa perspectiva, la participación de la mencionada cartera ministerial en el proceso bajo examen tiene sentido para asegurar la debida protección de los derechos colectivos. En otras palabras, se busca una solución estructural con su participación. En este contexto, al no ser el causante de la vulneración, sino más bien parte de las entidades involucradas en la resolución del problema, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no se encuentra llamado a pagar por el concepto de costas, pues en estricto sentido no es parte vencida en el litigio.

Esta particular circunstancia le permite a la Sala precisar que la condena en costas en las acciones populares procede a favor de la parte actora cuando, además de encontrarse cumplidos los presupuestos legales y las reglas de unificación 24 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencial18 para su reconocimiento, ya sea bajo el concepto de expensas y gastos procesales como de agencias en derecho, a la parte demandada le sea atribuible responsabilidad, pues el Estado en sus diferentes niveles siempre será vinculado y llamado a desarrollar sus funciones para contribuir con actividades que permitan superar el problema de vulneración de derechos colectivos, sin que por tal razón, tenga directa implicación en la situación de hecho que derivó en la presentación de la acción popular.

Por lo expuesto, se le excluirá de la orden contenida en el numeral décimo cuarto de la sentencia de 19 de agosto de 2022, para especificar que las entidades responsables de la situación fáctica presentada al juez popular y que resultaron vencidas en el juicio serán las encargadas de cumplir con el pago correspondiente por este concepto. 6.5.

De la controversia sobre el rompimiento del nexo causal como consecuencia de las acciones desplegadas por la parte actora La Sala deberá dilucidar si el ente territorial es responsable de la vulneración de los derechos colectivos amparados en el trámite de instancia, circunstancia que fue ocasionada por la ausencia de un sistema de alcantarillado en el Barrio Las Palmas, ubicado en la zona urbana del Municipio de Buesaco, Nariño, si el recurrente alega que tal vulneración deriva de las acciones desarrolladas por los accionantes, referentes a la construcción de pozos sépticos en áreas no urbanizables en donde confluyen construcciones no licenciadas desde el punto de vista urbanístico, pero no se evidencia control ambiental y urbanístico por parte de la municipalidad, así como tampoco la adopción de medidas sanitarias y de gestión del riesgo para impedir la referida afectación. 6.5.1.

Desatar tal cuestión conduce a la Sala a precisar si de acuerdo con las pruebas que obran en el plenario es viable concluir que la responsable de la vulneración de los derechos colectivos es la comunidad o si el nexo causal también se predica del ente territorial. Veamos: 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.

Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 25 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.5.1.1. El Municipio de Buesaco informó que cuenta con un sistema de tratamiento de aguas residuales en el sector de Las Palmas.

Sobre dicho sistema indicó: “está compuesto por tres componentes: un tanque digestor, un sistema FAFA y un lecho de secado, los cuales se encuentran en mal estado y fuera de funcionamiento, por lo que se realizó un by pass, el cual descarga directo en tuberías novafort de 8 pulgadas llegando a 3 descargas en tuberías de 8, 10 y 24 pulgadas que descargan a suelo en propiedad privada.

El vertimiento Las Palmas del municipio de Buesaco, tiene un total de 882.8 m de red con un área aferente de 5.37 Hay un caudal de 0,576 l/s, recoge las aguas servidas del porcentaje de cobertura correspondiente al 7.46% de la población total de la cabecera municipal, por lo que la población estimada asociada es de 488 habitantes. Es importante mencionar que la rehabilitación del sistema de tratamiento Las Palmas, se realizará de acuerdo al Plan de Acción definido en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos-PSMV del municipio y aprobado por la Corporación Autónoma Regional de Nariño-CORPONARIÑO.”.19 (Subrayas y negritas de la Sala). 6.5.1.2.

Por su parte, en el Informe Técnico 417, fechado el 28 de marzo de 202220, CORPONARIÑO indicó que en la zona en cuestión existía una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales construida hace aproximadamente veinte (20) años. Sin embargo, reveló que dicha planta, construida en PVC, no ha estado en funcionamiento durante los últimos diez (10) años.

El informe comentado detalló diversas problemáticas identificadas en la planta, como la acumulación de agua en su interior, la filtración de agua en el costado derecho (lecho de lodos) y los vertimientos generados. De igual forma, destacó preocupación por la situación actual de la infraestructura. Adicionalmente, se refirió al Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio, aprobado mediante la Resolución 0486 del 26 de octubre de 2020.

En relación con el Barrio Las Palmas, el informe proporcionó información sobre los puntos de vertimiento, indicando sus respectivas coordenadas. 6.5.1.3. Con la demanda popular la parte actora aportó el informe de inspección ocular del 3 de diciembre de 201821, realizado por el Ingeniero Civil Nixon Geovanny Tulcán 19 Índice núm. 2 de Samai. 20 Ibidem. 21 Ibidem. 26 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y el Ingeniero Ambiental Jhon Alexander Moncayo Moncayo.

En el documento se identificaron inconvenientes que abarcan diversas áreas, entre las que se incluyen: - Impacto en la salud de los residentes: Generación de focos de reproducción de moscas y otros patógenos, problemas de malos olores que afectan la calidad de vida y consecuencias psicológicas y mentales para los habitantes de la zona. - Riesgos para la estabilidad del suelo: Peligro de derrumbes asociados a la topografía elevada del lugar, agravamiento del riesgo debido a la presencia predominante de estratos de suelo cohesivo y arcilloso en el perfil del terreno. - Problemática ambiental y sanitaria: Generación de múltiples impactos ambientales, sanitarios y socioeconómicos.

En el informe se subrayó la importancia de abordar estas problemáticas y se destacó que "considerando los aspectos anteriormente mencionados, se propone la implementación del sistema de alcantarillado para gestionar las aguas residuales en la zona". 6.5.1.4. En el plenario obra el Oficio fechado el 18 de junio de 2019, emitido por la Subsecretaría de Economía Regional y Agua Potable del Departamento de Nariño. En dicho documento, se detallan los proyectos incluidos en el Plan de Acción 2016-2019 del Municipio de Buesaco, destacando la priorización de iniciativas vinculadas al alcantarillado.

No obstante, cabe señalar que no se identifica en esa lista ningún proyecto específico relacionado con el desarrollo del Barrio Las Palmas. 6.5.1.5. Además, se encuentran las declaraciones extrajuicio de varios testigos, entre ellos Silvio Leonardo Ordóñez, Gilberto de Jesús Burbano, Luz Ayde Ordóñez Argoty, Ana María Egas y Angelita Omaira Castro.

Estos declarantes afirman tener sus residencias en las inmediaciones de la plaza de mercado del Municipio de Buesaco. 27 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sus testimonios, señalan la propagación de insectos y malos olores en la zona, atribuyendo estas problemáticas a la carencia de sistemas de alcantarillado en algunas viviendas del sector.

Además, expresan que las aguas residuales, al carecer de un adecuado desagüe, afectan negativamente las condiciones habitacionales de la comunidad. El análisis conjunto de las pruebas expuestas en el apartado anterior revela de manera clara que la situación en el Barrio Las Palmas presenta un panorama complejo vinculado al tratamiento de aguas residuales y las condiciones ambientales.

Se verifica que el sistema de tratamiento diseñado originalmente para abordar las aguas residuales en el área se encuentra en un estado deficiente y sin operar. Esta problemática se agrava con la presencia de una planta de tratamiento construida hace dos décadas, la cual lleva una década sin funcionar y presenta diversas complicaciones estructurales.

Este conjunto de circunstancias se traduce en impactos negativos en la salud, riesgos para la estabilidad del suelo y problemas ambientales y sanitarios. Los testimonios de los residentes afectados respaldan estas observaciones, destacando la proliferación de insectos y malos olores debido a la carencia de alcantarillado en algunas viviendas, así como los efectos perjudiciales de las aguas residuales estancadas.

A pesar de las dificultades señaladas, no se ha implementado un sistema de alcantarillado, una medida fundamental para abordar estos problemas. Además, no se han desarrollado proyectos específicos que abarquen tanto los aspectos técnicos como las inquietudes expresadas por la comunidad local, dirigidos a superar la crisis detalladamente descrita. 6.5.2.

Bajo la anotada perspectiva, es claro que existe una seria problemática en el sector del Barrio Las Palmas y también que para conjurarla no se ha desplegado ninguna acción por parte del Municipio de Buesaco, en desatención de lo dispuesto en el artículo 365 de la Carta Fundamental, según el cual la prestación de los servicios públicos es un asunto inherente a la finalidad social del Estado, a quien le corresponde en todo caso su regulación, control y vigilancia, además de asegurar que su ejecución sea eficiente aun cuando se defiera su prestación a los particulares. 28 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La norma en cuestión es del siguiente tenor: “Articulo 365.

Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.

En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.” (Subrayas de la Sala).

A su vez, el artículo 311 ibidem señala, respecto de la competencia de los municipios para la prestación de los servicios públicos, que “como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

Por su parte, el artículo 366 ibidem, determinó: “Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.” (Subrayas de la Sala).

A su vez, los numerales 1, 7 y 19 del artículo 3º de la Ley 136 de 1994, contemplaron: “Artículo 3o. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: 1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley. (…) 29 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.

Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional.

(…) 19. Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios.” (Subrayas de la Sala). En ese mismo sentido, el Legislador desarrolló las anteriores normas constitucionales en la Ley 142 de 1994, estableciendo el régimen de los servicios públicos domiciliarios, y advirtió al respecto que su prestación es competencia de los municipios, y que, cuando el servicio sea suministrado por una empresa privada, corresponde al ente territorial asegurar que su prestación sea eficiente.

Expresamente señaló: “Artículo 2o. Intervención del Estado en los servicios públicos. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines: 2.1. Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios. 2.3.

Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico. 2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan. 2.5. Prestación eficiente.” “Artículo 5o.

Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.” Aunado a esto, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, al definir las competencias de las entidades territoriales, dispuso literalmente: 30 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 76.

Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: 76.1.

Servicios Públicos Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.” A su vez, esta Sección, entre otras, en providencia del 4 de febrero de 2010, dijo expresamente: “De otra parte, el artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien los podrá prestar, con sujeción al régimen fijado por la ley, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo caso conservando su regulación, control y vigilancia. Ahora bien, el artículo 331 de la Carta Política, consagra que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”22 Es así como los entes territoriales, aun cuando no asuman la prestación directa del servicio de alcantarillado, mantienen dentro de sus competencias la garantía de que tal actividad se efectuará de manera eficiente; por lo que, pese a ser prestados de manera indirecta a través de empresas de servicios públicos, ello no significa que se desprendan de su deber constitucional y legal de verificar y controlar su prestación, por tratarse de una actividad que le fue expresamente confiada según las normas anteriormente citadas.

La Corte Constitucional se ha referido de la manera que a continuación se enuncia sobre este aspecto: 22 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 4 de febrero de 2010, Consejero ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicación número: 76001233100020040021201(AP) 31 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Así, es claro que la prestación de los servicios públicos puede ser realizada tanto por las autoridades públicas como por los particulares o comunidades organizadas, pero en todo caso el Estado siempre tendrá bajo su cargo la regulación, control y vigilancia de estos servicios, con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines que le competen (CP art. 365).

Esta regulación, control y vigilancia de tales servicios armoniza además con la facultad general que la Carta atribuye al Estado de dirigir la economía e intervenir en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía y mejorar la calidad de vida de los habitantes, obviamente sin perjuicio del reconocimiento de la libre iniciativa privada (CP arts. 333 y 334).

Por consiguiente, la Carta, a pesar de que reconoce la posibilidad de que los particulares presten servicios públicos, reserva funciones esenciales al Estado en esta materia, y en especial le atribuye una competencia general de regulación (CP art. 365). Nótese que esta norma atribuye genéricamente esa función de regulación al Estado, sin señalar explícitamente que ésta corresponde a una determinada institución específica.

Ahora bien, esta Corte ha señalado que en general la palabra Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. Por ende, cuando una disposición constitucional se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales23.

Por ende, la competencia de regulación de los servicios públicos es genéricamente estatal, lo cual obviamente no significa que esa facultad pueda ser atribuida por la ley a cualquier entidad estatal, por cuanto la Constitución delimita, en materia de servicios públicos domiciliarios, algunas órbitas específicas de actuación de las distintas ramas de poder, las cuales deben ser respetadas.”24 (Subrayas de la Sala) 6.5.3.

En consecuencia, es evidente que el Municipio de Buesaco posee atribuciones expresas para asegurar a sus habitantes la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos domiciliarios. Está obligado, por ende, a adoptar las medidas necesarias para garantizar el servicio de alcantarillado en óptimas condiciones de funcionalidad.

En este contexto, lo comprobado en el expediente indica que el recurrente se desentendió por completo de su deber constitucional y legal en la materia. No supervisó la construcción de pozos sépticos ni implementó medidas para prevenir las circunstancias antes descritas que contribuyeron a la afectación y aunque el ente territorial no sea el proveedor directo del servicio de alcantarillado, ya que este es suministrado por ACUABUESACO, es innegable que la municipalidad tiene entre sus competencias garantizar la eficiente realización de dicha actividad.

Por lo tanto, es claro que desconoció las funciones a su cargo y contribuyó a la vulneración de los derechos de la comunidad siendo irrelevante que las acciones de 23 Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamentos Jurídicos No 8 y 9. 24 Corte Constitucional. Sentencia C-272 de 1998. 32 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los habitantes del Barrio Las Palmas puedan tener incidencia en la cadena de eventos que provocaron el daño, pues, se insiste, esto no exime al municipio del incumplimiento de las funciones que le correspondían.

Por lo expuesto, el cargo no tiene vocación de prosperidad. 6.6. De la medida cautelar adoptada en el fallo de 19 de agosto de 2022 La Sala observa que en el numeral 12 de la parte resolutiva del fallo de 19 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño ordenó que en el evento de que se interpusiera recurso de apelación en contra de dicha providencia, la decisión debía ser adoptada como medida cautelar, hasta que lograra firmeza y ejecutoria el amparo de los derechos colectivos en cuestión. Sobre el particular, es necesario poner de presente que de conformidad con el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el juez constitucional se encuentra facultado, para que, de oficio o a petición de parte, adopte las medidas previas que estime pertinentes para para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que hubiere causado; veamos: “Artículo 25.

Medidas cautelares. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. (…)” (Subrayas de la Sala) En consonancia con ello, el artículo 229 del CPACA., indicó que las medidas cautelares contenidas en dicho estatuto serían aplicables a los procesos que tengan como fin la protección de derechos e intereses colectivos.

La norma en cuestión es del siguiente tenor: “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 33 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.” (Subrayas de la Sala).

Así pues, de acuerdo con lo expuesto, es procedente afirmar que dada la naturaleza preventiva de las medidas cautelares y por ende, transitoria, no pueden ser adoptadas en el fallo de primera instancia, dado que las ordenes allí previstas están orientadas a definir la litis. El contenido de las medidas cautelares no debe suponer lo mismo que se espera de la sentencia, dado su carácter meramente instrumental en tanto tienden a posibilitar el cumplimiento de la sentencia definitiva.

Uno es el objeto de la sentencia, constituido por la decisión sobre la pretensión formulada y que será favorable al actor en caso de que demuestre la titularidad del derecho reclamado, y otro, el objeto de la medida cautelar determinado por la tutela judicial efectiva, esto es, la garantía de la efectividad de la sentencia que se ve en riesgo por la mora en el trámite del proceso.

En otras palabras, el carácter accesorio que para el proceso judicial tiene la medida cautelar, dado que se profiere dentro de su trámite, impone al juez la determinación de la necesaria relación entre la pretensión procesal formulada en el proceso y la medida cautelar solicitada25. Aunado lo anterior, es menester indicar que permitir que confluyan en una misma decisión el trámite cautelar y el de la sentencia implica desconocer el derecho de doble 25 Vale la pena traer a coalición lo dispuesto en sentencia C-9256 de 1998 a propósito de esta figura: “En efecto, cabe precisar que las medidas cautelares son aquellas determinaciones preventivas adoptadas mediante providencias judiciales, de oficio o a solicitud de parte, al inicio o en el curso del proceso, que se ejecutan sobre personas, bienes y medios de prueba para mantener el estado de cosas similar al que existía al momento de iniciarse el trámite judicial o impedir que la vulneración al derecho se haga más gravosa; así, con tales decisiones se asegura que el derecho material objeto de la controversia podrá ser efectivo en el caso de prosperar el litigio y que no se verá menoscabado como consecuencia del tiempo que tarda en finalizar el proceso.25 Dicho de otro modo, el establecimiento de medidas cautelares se constituye en “un medio inescindible de la tutela judicial efectiva pues sin ellas se transforma, muchas veces, en ilusoria la posibilidad de obtener protección judicial durante la sustanciación de un proceso.”25 Este instrumento está ligado, por tanto, a la tutela judicial y tiene su fundamento ante la imposibilidad real de contar con una justicia inmediata, de manera que se han consagrado en los estatutos procesales medidas que anticipan o salvaguardan provisionalmente los efectos que tendría la futura sentencia, en el entendido de que aquel derecho no tendrá vigencia si al pronunciarse la sentencia ya resulta difícil o prácticamente imposible la satisfacción de las pretensiones, pues los derechos litigiosos pueden haberse visto afectados por el paso del tiempo (periculum in mora)” 34 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia que es propio de las primeras decisiones.

Al respecto, esta Sección en providencia del 22 de febrero de 2018, sostuvo: “La Sala considera que la situación planteada reviste de suma importancia, pues, se reitera, que en la sentencia proferida al interior de una acción popular, el Juez debe resolver la controversia y adoptar medidas definitivas que, en caso de ser apeladas, deben ser revisadas por el superior jerárquico, en aras de garantizar el derecho a la doble instancia, razón por la que carece de toda técnica jurídica la emisión de medidas cautelares en la misma, pues estas son de carácter provisional o transitorio.

A juicio de la Sala, el hecho de dictar medidas cautelares al interior de una sentencia, vulnera el derecho al debido proceso y a la doble instancia de la autoridad obligada, pues el trámite de apelación del auto que decreta una medida cautelar difiere del previsto para la apelación de sentencia, en tanto que en el primer evento la alzada se resuelve de plano y en el segundo se debe admitir el recurso y correr traslado del mismo a las partes y al Ministerio Público, lo cual resulta aún más dispendioso.

Lo anterior, aunado al hecho de que hace ilusorio un pronunciamiento en segunda instancia, tal como ocurrió en el presente caso. La Sala destaca que, si bien, el objeto de la acción popular es el amparo de los derechos colectivos, en cuyo trámite se debe observar la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el Juez también está obligado a velar por el respeto del debido proceso, garantías procesales y el equilibrio entre las partes, lo cual no se advirtió en el trámite de la presente acción popular.”26 (Subrayas de la Sala).

Ante tal panorama, la Sala levantará la aludida medida cautelativa e instará al Tribunal para que, en lo sucesivo, en las acciones populares de su conocimiento, tenga cuenta las consideraciones anteriormente expuestas. 6.7. Del Comité de Verificación Es importante agregar que esta Sección27 definió que era menester no sólo que se incluyera, por mandato legal, al Tribunal que emitió sentencia de primera instancia, 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 22 de febrero de 2018, proceso radicado número: 85001 23 33 000 2014 00129 03. Consejera Ponente: María Elizabeth García González 27 Verbigracia: Sentencia de 28 de junio de 2019, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Radicación Número: 52001-23-33-000-2018-00361-01(AP), en la que se dijo: “Comité de verificación. 167.

Para el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia, se ordenará la conformación de un comité de verificación, según lo dispone el artículo 34 de la Ley 472: “[…] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada 35 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sino que además precisó que quien debía presidir el Comité de Verificación es el Magistrado que adelantó la sustanciación y proyección de la decisión en la anotada instancia como Ponente28.

En consecuencia, se modificará la parte resolutiva del fallo en la siguiente forma: de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” (Resaltado fuera de texto original). 1.Así las cosas, en el comité de verificación de esta sentencia participarán: i) la parte actora; ii) el Municipio de Mocoa; ii) la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONIA-; iii) la Empresa Metropolitana de Aseo EMAS Putumayo S.A.S. E.S.P.; y iv) el delegado de la Procuraduría General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Nariño. Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la Magistrada ponente de la sentencia proferida, en primera instancia.” (Negrillas del texto original) (Subrayas de la Sala). 28 “Sobre el particular, la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, el Juez tiene la facultad de conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

La implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial, pues aquel tiene por finalidad efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: “[…] Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo.

Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.28 El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.28 […] 10.

Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido con antelación acerca de la responsabilidad del juez de la acción popular en la ejecución de sus sentencias y de los instrumentos jurídicos de los que él y las partes pueden valerse para impulsar el cumplimiento de las órdenes de protección de los derechos colectivos. Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término, el juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la pronta y efectiva materialización de la protección concedida.

Esto significa que puede practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la dilación verificada. Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria, las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias para hacer realidad el amparo concedido. […] El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y seguimiento de las órdenes de protección, la competencia que se le confirió al juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el cumplimiento del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los organismos de control 36 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DÉCIMOTERCERO: Conformar un comité de vigilancia para que verifique el cumplimiento de la presente providencia, el cual estará integrado por este Tribunal, que por conducto del Magistrado Ponente, lo presidirá, el Municipio de Buesaco (N), la Personería Municipal de Buesaco (N), el Director (a) o gerente de la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco “ACUABUESACO”, el Defensor del Pueblo, un delegado del Gobernador del Departamento de Nariño, el (la) director de CORPONARIÑO o su delegado con plenas competencias y el señor Procurador 35 Judicial II, Delegado ante este Tribunal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia apelada, que quedará así:

PRIMERO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Y declarar no probadas las excepciones formuladas por el Departamento de Nariño, la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco “ACUABUESACO” y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

(…)

DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dar prioridad a los proyectos que sean presentados por el Municipio de Buesaco (N) en lo que tiene que ver con los ordenamientos dispuestos en la presente acción popular y que tienen relación con la adecuación de la red de alcantarillado y medidas que se adopten en la zona de protección ubicada en el Barrio Las Palmas.

(…) DÉCIMOTERCERO: Conformar un comité de vigilancia para que verifique el cumplimiento de la presente providencia, el cual estará integrado por este Tribunal, que por conducto del Magistrado Ponente, lo presidirá, el Municipio de Buesaco (N), la Personería Municipal de Buesaco (N), el Director (a) o gerente de la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco “ACUABUESACO”, el Defensor del Pueblo, un delegado del Gobernador del Departamento de Nariño, el (la) director de CORPONARIÑO o su delegado con y los intereses que están en juego tratándose de derechos colectivos cuya protección, por definición, concierne a toda la sociedad, son razones suficientes para considerar que, en efecto, el juez de la acción popular está habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para asegurar el goce efectivo de tales derechos o conjurar las circunstancias que lo amenazan […]”.

Es por lo anterior que la Sala considera que el comité de verificación en el asunto sub-examine no debe ser revocado, pero sí modificado en el sentido de incluir al Tribunal, a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá.” (Negrillas del original) (Subrayas de la Sala) 37 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plenas competencias y el señor Procurador 35 Judicial II, Delegado ante este Tribunal.

DÉCIMO CUARTO: Condenar en costas al Municipio de Buesaco (N) y a la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos Domiciliarios de Buesaco “ACUABUESACO”, por partes iguales, en un sesenta (60) porciento (%), ante la prosperidad parcial de las pretensiones de la acción, en favor de la parte demandante.

SEGUNDO: LEVANTAR la medida cautelar adoptada en el numeral 12 de la parte resolutiva de la sentencia del 19 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso de la referencia y en consecuencia se INSTA a dicha Corporación judicial para que, en lo sucesivo, en las acciones populares de su conocimiento tenga en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

CUARTO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala el 13 de diciembre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Salvo Voto parcialmente 38 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00271 01 Demandante: Pastor Gómez Gómez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.