CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: JOSÉ FERNEY RODRÍGUEZ MENDOZA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor José Ferney Rodríguez Mendoza contra el Tribunal Administrativo del Caquetá que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 del accionante contra el Ejército Nacional y otros, al considerar que no cumplió con el requisito de tiempo de servicio de 20 años exigido por el Decreto 4433 de 2004 para acceder a la asignación de retiro como soldado profesional.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 25 de septiembre de 2025, José Ferney Rodríguez Mendoza, actuando en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Caquetá, al haber proferido la sentencia del 12 de marzo de 2025 dentro del 1 Proceso identificado con número de radicación: 18001-33-33-003-2019-00562-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2, mediante la cual se negaron las pretensiones encaminadas al reconocimiento y pago de la asignación de retiro derivada del tiempo de servicio prestado al Ejército Nacional de Colombia.
En virtud de la acción de tutela, el accionante solicitó textualmente: «1. Que se tutele el derecho fundamental al debido proceso, en su dimensión probatoria por defecto factico, así como el derecho a la seguridad social del señor JOSÉ REINEL RODRÍGUEZ MENDOZA, por la vulneración cometida en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá el 12 de marzo de 2025. 2.
Que se declare que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico en su dimensión positiva, al no decretar de oficio una prueba esencial —un dictamen aritmético o análisis técnico sobre el tiempo efectivamente servido por el actor—, a pesar de que tal información era indispensable para la correcta resolución del caso. 3.
Que, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia del 12 de marzo de 2025, emitida dentro del expediente No. 18001-33-33-003-2019-00562-01, y se ordene al Tribunal Administrativo del Caquetá emitir una nueva decisión con pleno respeto por el derecho fundamental al debido proceso probatorio, decretando o practicando de oficio el dictamen técnico o cualquier otro medio idóneo que permita establecer con claridad el tiempo efectivo de servicios del accionante». 2.
Hechos relevantes El señor José Ferney Rodríguez Mendoza prestó sus servicios personales a la Nación-Ejército Nacional de Colombia en diferentes etapas de vinculación. Inicialmente cumplió el servicio militar obligatorio entre el 17 de junio de 1997 y el 30 de diciembre de 1998, durante 562 días, en los que desempeñó funciones propias del personal en instrucción y apoyo logístico.
Posteriormente, fue vinculado como soldado voluntario desde el 9 de enero de 1999 hasta el 31 de octubre de 2003, acumulando 1.757 días de servicio continuo, en los cuales participó en actividades operativas, de seguridad y apoyo a unidades tácticas. Finalmente, ejerció como soldado profesional entre el 1 de noviembre de 2003 y el 30 de abril de 2018, por un total de 5.295 días, en los que cumplió tareas permanentes de orden público, defensa y vigilancia, dentro del marco de la estructura jerárquica del Ejército Nacional. 2 Proceso identificado con número de radicación: 18001-33-33-003-2019-00562-01. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia En suma, el tiempo total efectivamente laborado ascendió a 7.614 días, equivalentes a 20 años y 10 días de servicio, sin incluir el periodo comprendido entre el 18 de agosto de 2016 y el 5 de diciembre de 2017, durante el cual el actor se encontró suspendido por un proceso penal.
El señor Rodríguez Mendoza afirmó haber cumplido sus funciones en condiciones de permanencia y continuidad, bajo subordinación y dependencia de sus superiores jerárquicos, con dedicación exclusiva y sujeción a los reglamentos internos y órdenes de mando propias de la institución militar. Con posterioridad a su retiro, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares-CREMIL, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la asignación de retiro prevista en el Decreto 4433 de 2004, al considerar acreditado el tiempo mínimo de veinte años exigido por la norma.
El Juzgado Tercero Administrativo de Florencia mediante sentencia del 31 de marzo de 2022 negó las pretensiones de la demanda. El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia del 12 de marzo de 2025 resolvió confirmar la decisión, al concluir que el actor no había cumplido con el tiempo de servicio efectivo requerido. Para llegar a esa decisión, el Tribunal tuvo en cuenta la certificación de tiempos emitida por la entidad demandada, en la cual el cómputo total resultó inferior al mínimo legal, y consideró que no existían elementos de prueba adicionales que acreditaran un periodo superior. 3.
Fundamentos de la acción El accionante sostuvo que la sentencia accionada incurrió en defecto fáctico, por cuanto la autoridad judicial omitió decretar de oficio una prueba esencial para la adecuada resolución del litigio, consistente en un dictamen técnico o aritmético que permitiera establecer con precisión el número total de días efectivamente servidos al Ejército Nacional.
Afirmó que esa prueba resultaba determinante para verificar si cumplía el requisito de veinte (20) años de servicio exigido por el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, pues el material probatorio aportado acreditaba un total de siete mil seiscientos catorce (7.614) días, equivalentes a veinte (20) años y diez (10) días de servicio. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia Sostuvo además que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustancial al inaplicar de manera irrazonable la norma mencionada, al negar la asignación de retiro pese a encontrarse acreditado el tiempo requerido, con lo cual desconoció el principio de favorabilidad y la finalidad protectora del régimen especial de las Fuerzas Militares.
Alegó igualmente que el Tribunal omitió aplicar el precedente judicial establecido por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia SL138 de 2024 y por el Consejo de Estado en el expediente 11001-03-15-000-2019-04224-01, en los cuales se precisó el deber del juez de decretar de oficio las pruebas necesarias para garantizar la efectividad del derecho a la seguridad social.
En su criterio, la decisión cuestionada se basó en una valoración incompleta e inexacta del acervo probatorio, lo que derivó en la negación injustificada de la asignación de retiro y vulneró sus derechos fundamentales. 4. Trámite procesal El 3 de octubre de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar al accionante, a los honorables magistrados del Tribunal Administrativo del Caquetá que profirieron la sentencia del 12 de marzo de 2025, y a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional-CREMIL en calidad de tercero con interés. Asimismo, se dispuso a notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo y publicar la providencia en la página web del Consejo de Estado, a fin de garantizar la intervención de quienes pudieran tener interés en el asunto.
También se reconoció valor probatorio a los documentos allegados con la solicitud y se solicitó al Juzgado Tercero Administrativo de Florencia remitir copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 18001-33-33-003-2019-00562- 00/01. Finalmente, se suspendió el término para decidir mientras se practicaban las pruebas ordenadas.
En el escrito de contestación, el Ministerio de Defensa Nacional, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. La entidad sostuvo que el accionante no cumplió los requisitos de procedencia del amparo, pues no demostró la vulneración concreta de derechos fundamentales ni desarrolló una argumentación suficiente para 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia sustentar los defectos que alegó. Indicó que, conforme a la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 5 de agosto de 2014, la tutela contra providencias judiciales es un mecanismo residual y excepcional que solo procede ante afectaciones graves y demostradas, lo que no se evidenció en este caso.
Precisó que tanto el juez de primera instancia como el tribunal realizaron un estudio razonado de las pruebas y aplicaron correctamente las normas pertinentes, por lo que no se configuró vulneración alguna al debido proceso ni al derecho a la seguridad social. En consecuencia, pidió negar las pretensiones del actor por falta de fundamento jurídico y fáctico.
Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia remitió copia digital del expediente solicitado. El Tribunal Administrativo del Caquetá guardó silencio. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 12 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual se confirmó la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones formuladas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3, promovido por el accionante contra el Ejército Nacional y otro. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 3 Proceso identificado con número de radicación: 18001-33-33-003-2019-00562-01. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental4.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela5.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del precedente constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional6: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada; y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El señor José Ferney Rodríguez Mendoza sostiene que la providencia reprochada le vulneró sus derechos fundamentales alegados, por cuanto, en su criterio, el Tribunal Administrativo del Caquetá desconoció las pruebas que demostraban el cumplimiento del tiempo mínimo exigido para acceder a la asignación de retiro y omitió decretar de oficio un dictamen técnico o aritmético que permitiera verificar el total de días efectivamente servidos al Ejército Nacional.
Indicó que laboró desde el 17 de junio de 1997 hasta el 30 de abril de 2018, con excepción del periodo comprendido entre el 18 de agosto de 2016 y el 5 de diciembre de 2017, cuando se encontraba privado de la libertad. A su juicio, al sumar los periodos de servicio militar obligatorio, voluntario y profesional, alcanzó un total de 7.614 días, equivalentes a veinte (20) años y diez (10) días de servicio, lo que le otorgaba el derecho al reconocimiento prestacional solicitado.
La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda al concluir que el actor no acreditó los veinte (20) años de servicio efectivo exigidos por el Decreto 4433 de 2004. El Tribunal determinó que el tiempo de privación de la libertad no 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia podía computarse para efectos del reconocimiento, por tratarse de un lapso en el que el demandante no desempeñó funciones militares ni percibió remuneración. En consecuencia, estableció que el tiempo requerido no fue cumplido, toda vez que el señor José Ferney Rodríguez Mendoza estuvo sujeto a una medida cautelar de detención preventiva y posteriormente fue retirado del servicio activo, por lo cual los días comprendidos en dicho periodo no podían contabilizarse como tiempo de servicio efectivo.
A partir de la certificación expedida por la entidad demandada, estableció que el accionante solo acumuló diecinueve (19) años, tres (3) meses y (23) veintitrés días de servicio, razón por la cual consideró ajustada a derecho la Resolución No. 20332 del 6 de noviembre de 2018, expedida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares-CREMIL, que negó el reconocimiento de la asignación de retiro.
En el fallo también se precisó que la administración actuó conforme a las normas aplicables, en especial el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, que establece de manera expresa que la prestación solo se causa cuando se acredita un mínimo de veinte (20) años de servicios efectivos. En la sentencia se expuso: «Así, en el artículo 16 del referido Decreto 4433 de 2004 se dispuso: “ARTÍCULO 16.
Asignación de retiro para soldados profesionales. Los soldados profesionales que se retiren o sean retirados del servicio activo con veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta a que, por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, equivalente al setenta por ciento (70%) del salario mensual indicado en el numeral 13.2.1, adicionado con un treinta y ocho punto cinco por ciento (38.5%) de la prima de antigüedad.
En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior a uno punto dos (1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Se tiene entonces, conforme al contenido de la citada norma, que el reconocimiento de la asignación de retiro de un soldado profesional depende del cumplimiento del requisito único de haber prestado servicio activo durante, por lo menos, 20 años, lo que le dará derecho a percibir una mensualidad equivalente al 70% del salario mensual de que trata el artículo 13.2.1. del Decreto 4433 del 2004, más un 38.5% de lo percibido por concepto de la prima de antigüedad. 2.6 El tiempo por detención preventiva no puede ser contabilizado para efectos de la asignación de retiro Ahora bien, el Decreto 1793 del 2000 consagra los eventos en los cuales un militar puede ser retirado del cargo, ya sea de forma temporal o permanente, a saber: “ARTICULO 7. - RETIRO.
Es el acto mediante el cual el Comandante de la Fuerza respectiva, dispone la cesación del servicio de los soldados profesionales. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia ARTICULO 8. - CLASIFICACIÓN. El retiro del servicio activo de los soldados profesionales, según su forma y causales, se clasifica así: a. Retiro temporal con pase a la reserva: 1.
Por solicitud propia. 2. Por disminución de la capacidad psicofísica. 3. Por existir en su contra detención preventiva que exceda de sesenta (60) días calendario. (…) A su turno, el artículo 11 Ibidem preceptúa: “ARTICULO
11. RETIRO POR DETENCIÓN PREVENTIVA. El soldado profesional a quien se le profiera medida de aseguramiento consistente en detención preventiva que exceda de sesenta (60) días calendario, será retirado del servicio.”». De la revisión de la sentencia controvertida se observa que la decisión cuestionada se sustentó en la valoración de las pruebas obrantes en el expediente y en una interpretación razonable de la normativa aplicable.
El Tribunal explicó que el lapso en que el actor estuvo privado de la libertad no podía asimilarse a tiempo de servicio, pues durante ese periodo no desarrolló actividad militar ni cumplió función pública alguna. La autoridad judicial accionada analizó el cómputo del tiempo laborado con base en los documentos aportados por el propio Ejército Nacional, sin que se advierta la necesidad de un dictamen adicional que variara la conclusión alcanzada.
Si bien el accionante alegó en la tutela que el Tribunal debió decretar de oficio una prueba aritmética para calcular los días efectivamente laborados, se verificó que en el proceso contencioso administrativo no solicitó dicha prueba ni promovió su práctica en la etapa procesal correspondiente. Por tanto, no puede atribuirse a la autoridad judicial una omisión probatoria sobre una diligencia que nunca fue pedida por la parte interesada.
Además, las pruebas de oficio tienen carácter excepcional y discrecional, de modo que su decreto no constituye una obligación ineludible para el juez, sino una facultad que este ejerce cuando la considera necesaria para el esclarecimiento de los hechos controvertidos. En este caso, la Sala advierte que el Tribunal contó con los elementos suficientes para adoptar su decisión sin vulnerar el debido proceso probatorio.
Adicionalmente, la Sala advierte que rige en el ordenamiento jurídico el principio conforme al cual nadie puede alegar su propia culpa para obtener un beneficio o 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia excusar las consecuencias de su conducta procesal.
Como al parecer pretende el accionante con la presente acción de tutela. En consecuencia, no resulta admisible trasladar al juez la carga probatoria que recaía sobre la parte interesada ni derivar de su propia inactividad una supuesta vulneración del debido proceso. En ese contexto, los planteamientos del accionante reflejan una mera inconformidad con la valoración probatoria y con la decisión adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
El debate propuesto no se dirige a evidenciar una violación directa de la Constitución ni un defecto protuberante en la sentencia, sino a reabrir una controversia ya resuelta por el juez natural, dentro del ámbito de su autonomía funcional. La providencia del Tribunal Administrativo del Caquetá no evidencia arbitrariedad, irracionalidad ni desconocimiento del precedente judicial que amerite la intervención del juez de tutela.
Por las razones expuestas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que el asunto planteado corresponde a una discusión de naturaleza legal y probatoria que fue resuelta de manera razonable por el juez competente. En consecuencia, el amparo no puede ser utilizado como una instancia adicional para revisar la interpretación judicial del tiempo de servicio ni para sustituir la valoración de las pruebas efectuada por el Tribunal en ejercicio de su independencia judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela del señor José Ferney Rodríguez Mendoza contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06016-00 Accionante: José Ferney Rodríguez Mendoza Acción de tutela – Primera instancia TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES