CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2019-00981-01 Nº Interno: 3217-2021 Demandante: Luz Marina Sánchez Lugo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión gracia La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 29 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Luz Marina Sánchez Lugo, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 011689 del 4 de abril de 2018 y RDP 023552 del 21 de junio de 2018, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar una pensión gracia a su favor, a partir del 11 de mayo de 2007;

(ii) reajustar el valor de la condena, de acuerdo con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 187 del CPACA; (iii) pagar intereses moratorios, conforme al artículo 192 del CPACA; (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; (v) pagar costas. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Luz Marina Sánchez Lugo nació el 7 de julio de 1955 y estuvo vinculada como docente al servicio de la alcaldía municipal de Mosquera, Cundinamarca, a través de órdenes de trabajo, así: desde el 11 de abril hasta el 31 de diciembre de 1977; del 1 de enero al 31 de diciembre de 1978; del 1 de enero al 30 de junio de 1980; desde el 1 de febrero al 30 de noviembre de 1990; del 11 de febrero al 15 de junio de 1991 y del 17 de junio al 30 de noviembre de 1991; desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1992; laborando un total de 5 años, 8 meses y 20 días en dicha modalidad.

Posteriormente, mediante Decreto Municipal 016 del 10 de febrero de 1993, expedido por el alcalde de Mosquera, Cundinamarca, fue nombrada en el cargo de docente. Por lo cual, el 11 de mayo de 2007 completó 20 años de servicio como maestra territorial. El 15 de diciembre de 2017 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; petición que fue resuelta desfavorablemente en las Resoluciones núms. 011689 del 4 de abril de 2018 y RDP 023552 del 21 de junio de 2018.

Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357. De la Ley 39 de 1903, los artículos 3, 4 y 13. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 2, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1993, el artículo 3. De la Ley 24 de a1947, el artículo 1.

De la Ley 4 de 1966, el artículo 4. Del Decreto 1743 de 1966, el artículo 5. De la Ley 43 de 1975, los artículos 1 y 10. Del Decreto 2277 de 1979, los artículos 1, 2, 3, 5 y 6. De la Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 15. De la Ley 1437 de 2011, los artículos 9 y 80. De la Ley 100 de 1993, el artículo 14. De la Ley 115 de 1994, el artículo 105.

Del Código General del Proceso, los artículos 167, 243, 244, 245, 250, 256 y 257. Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, en la medida en que cuenta con más de 50 años de edad, se desempeñó como docente mediante órdenes de trabajo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y prestó sus servicios por más de 20 años como maestra territorial. 2.

Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda[1]. Expresó que la accionante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, pues no cuenta con 20 años de servicio como docente oficial en el nivel territorial y/o nacionalizado.

Como excepciones propuso: prescripción, buena fe e inexistencia del derecho reclamado. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia proferida el 29 de junio de 2021, accedió parcialmente las pretensiones de la demanda; en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer a favor de la señora Luz Marina Sánchez Lugo una pensión gracia de jubilación, a partir del 1 de junio de 2007, con efectos fiscales a partir del 15 de diciembre de 2014, por prescripción trienal, en cuantía del 75% de lo efectivamente devengado durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional con los reajustes anuales de ley, incluyendo las doceavas de la prima de navidad y prima de vacaciones[2].

Destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los tiempos laborados por los docentes mediante contrato de prestación de servicios, puede ser contabilizado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, siempre que dicha vinculación corresponda al nivel territorial. Pues bien, señaló que el demandante demostró que las vinculaciones que tuvo entre los años 1977 a 1992 con el municipio de Mosquera, se sufragaron con presupuesto de la entidad territorial.

Aunado a lo anterior, manifestó que la actora acreditó más de veinte años de servicio como docente nacionalizada, nombrada por el municipio de Mosquera, entre el 10 de febrero de 1993 y el 1 de enero de 2017; además, cumplió 50 años de edad el 1 de junio de 2007. De modo que cumple con los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia. En cuanto a la prescripción, consideró que esta operó sobre las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 15 de diciembre de 2014, en la medida en que la demandante elevó la reclamación administrativa el 15 de diciembre de 2017. 4.

El recurso de apelación 4.1. La UGPP solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[3]. Alegó que no se encuentra debidamente acreditado el tiempo de servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues las órdenes de servicio no son consideradas vinculaciones de carácter nacionalizado y/o territorial, de modo que dicho interregno no es considerado válido para efectos de la pensión gracia. En tal virtud, a la demandante no le asiste derecho al reconocimiento prestacional deprecado. 4.2.

La parte actora solicitó que se adicione la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar el pago de intereses moratorios de las sumas adeudadas, de acuerdo con el artículo 192 del CPACA y que se condene en costas a la parte vencida[4]. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en los recursos de apelación presentados por las partes demandante y demandada, la Sala determinará si procede revocar o modificar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto, se establecerá si (i) la señora Luz Marina Sánchez Lugo tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, (ii) si procede el reconocimiento de intereses moratorios, de acuerdo con el artículo 192 del CPACA y (iii) la condena en costas.

Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [5].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[6], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[7], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[8]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[9]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[10] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022[11] (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.

Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Luz Marina Sánchez Lugo nació el 7 de julio de 1955, como consta en la copia del registro civil de nacimiento[12]. Por tanto, el 7 de julio de 2005 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que el docente se haya desempeñado con honradez, lo cual no fue desvirtuado en el trámite del proceso.

Para tales fines la accionante allegó declaración del 31 de marzo de 2008, en la que afirma haber servido a la docencia oficial con honestidad, responsabilidad, humildad y pobreza[13]. (iii) Vinculación de la demandante y tiempo de servicio (i) Certificaciones de las órdenes de trabajo del 6 de marzo de 2008, expedidas por el secretario general de la Alcaldía de Mosquera, en la que consta que la señora Luz Marina Sánchez Lugo se desempeñó como docente en primaria, pagada con recursos municipales, sin interrupciones en la prestación del servicio, así[14]: |Orden de trabajo |Fechas | |003 |11 de abril a 31 de diciembre de 1977 | |015 |1 de enero a 31 de diciembre de 1978 | |108 |1 de enero a 31 de diciembre de 1979 | |038 |1 de enero a 30 de junio de 1980 | |080 |1 de febrero a 30 de septiembre de | | |1990 | |116 |1 de octubre a 30 de noviembre de 1990| |007 |1 de febrero a 30 de noviembre de 1991| |152 |1 de febrero a 15 de septiembre de | | |1992 | |212 |16 de septiembre a 31 de octubre de | | |1992 | |225 |1 a 30 de noviembre de 1992 | (ii) Obra copia de las órdenes de trabajo arriba enlistadas, firmadas por el alcalde del municipio de Mosquera y la demandante, en las que se indica que “El valor de la presente orden se pagará por la tesorería municipal del lugar con cargo al capítulo III Art. 30 del presupuesto general de rentas y gastos de la actual vigencia fiscal, previa presentación de la respectiva cuenta de cobro debidamente legalizada” [15].

(iii) En el formato único para expedición de certificado de historia laboral expedido por el Secretaría de Educación de Mosquera el 12 de septiembre de 2017, consta que la actora ingresó al servicio docente el 01 de febrero de 1993, se encuentra activa, tiene nombramiento en propiedad en básica secundaria, la vinculación es de carácter nacionalizado, con régimen de cesantías retroactivo[16].

Para la fecha de expedición del certificado, acredita 24 años, 7 meses y 3 días de servicio. (iv) Mediante Decreto 016 del 10 de febrero de 1993, el secretario de educación y el alcalde del municipio de Mosquera, Cundinamarca nombraron, entre otros, a la señora Luz Marina Sánchez Lugo como docente al servicio del ente territorial, en propiedad, a partir del 1 de febrero de 1993[17].

(v) Obra copia del acta de posesión suscrita por el alcalde del municipio de Mosquera y la actora el 24 de febrero de 1993, en la que toma posesión del cargo como docente en propiedad, a partir del 1 de febrero de 1993[18]. Actos administrativos demandados (i) Mediante Resolución núm. RDP 011689 del 4 de abril de 2018, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Luz Marina Sánchez Lugo, con fundamento en que no acreditó haber prestado sus servicios como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980[19].

Decisión confirmada a través de la Resolución núm. RDP 023552 del 21 de junio de 2018[20]. 2.3 Del caso concreto La señora Luz Marina Sánchez Lugo solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, en tanto no probó su vinculación como docente con territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en atención a que la accionante acreditó los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, pues, demostró su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, a través de órdenes de trabajo, así como 20 años de servicios requeridos como docente nacionalizada y 50 años de edad.

Inconforme con esta decisión, la UGPP recurrió la providencia de primera instancia sosteniendo que la actora no demostró su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en la medida en que de las órdenes de trabajo no es posible determinar el carácter de nacionalizado y/o territorial de la docente, de ahí que dichos tiempos no pueden ser contabilizados para efectos de pensión gracia. Por su parte, la actora apeló parcialmente la decisión solicitando que se ordene el pago de intereses moratorios a su favor, de acuerdo con el artículo 192 del CPACA, y que se condene en costas a la UGPP.

Conforme a lo expuesto, la Sala procederá a determinar, en primer lugar, si la señora Luz Marina Sánchez Lugo prestó sus servicios como docente nacionalizada y/o territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. De acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, la Sala observa que la accionante se desempeñó como docente de primaria en el municipio de Mosquera, Cundinamarca, en virtud de órdenes de trabajo suscritas por el alcalde municipal, pagadas con recursos del mismo ente territorial, así: |Orden de trabajo |Fechas | |003 |11 de abril a 31 de diciembre de 1977 | |015 |1 de enero a 31 de diciembre de 1978 | |108 |1 de enero a 31 de diciembre de 1979 | |038 |1 de enero a 30 de junio de 1980 | |080 |1 de febrero a 30 de septiembre de | | |1990 | |116 |1 de octubre a 30 de noviembre de 1990| |007 |1 de febrero a 30 de noviembre de 1991| |152 |1 de febrero a 15 de septiembre de | | |1992 | |212 |16 de septiembre a 31 de octubre de | | |1992 | |225 |1 a 30 de noviembre de 1992 | Pues bien, el objeto de controversia surge frente al periodo laborado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en tanto la UGPP considera que dicho tiempo no es válido para efectos de pensión gracia, habida cuenta de que no es posible determinar si la vinculación a través de órdenes de trabajo fue de naturaleza territorial, nacionalizada y/o nacional.

De la lectura de las órdenes de trabajo que obran en el expediente, celebradas entre la demandante y el alcalde del municipio de Mosquera, se observa una cláusula contractual que indicaba lo siguiente: “El valor de la presente orden se pagará por la tesorería municipal del lugar con cargo al capítulo III Art. 30 del presupuesto general de rentas y gastos de la actual vigencia fiscal, previa presentación de la respectiva cuenta de cobro debidamente legalizada” [21].

Además, el secretario general del ente territorial, en las certificaciones de las órdenes de trabajo, indicó que estas fueron pagadas con recursos municipales[22]. A partir de lo anterior, para la Sala es claro que en el caso concreto los honorarios de los contratos de prestación de servicios suscritos por la docente, fueron pagados con recursos propios del ente territorial; circunstancia que se reafirma con el hecho de que quien suscribió las órdenes de trabajo fue el alcalde municipal, que como ordenador del gasto del municipio tiene la capacidad para generar obligaciones en su nombre.

De modo que mal podría concluirse que tal relación contractual fue sufragada por la Nación. En lo atañedero a la vinculación de la actora como maestra por contratos de prestación de servicios, se precisa que, según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal o distrital por 20 años y, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Para esta subsección, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son “similares en el campo educativo y, en consecuencia, (el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también) está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales (…), a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado”[23].

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia[24].

Así las cosas, contrario a lo considerado por la parte demandada, se acreditaron plenamente por parte de la accionante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial, completar 20 años de servicio en calidad de maestra nacionalizada, contar con 50 años de edad, y observar una buena conducta en su desempeño en calidad de docente, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, tal como lo dispuso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Por último, la parte actora pidió adicionar la sentencia en el sentido de ordenar el pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 192 del CPACA; por lo que, la Sala precisa, que la referida norma dispone la forma en la que las entidades públicas deben dar cumplimiento al pago de una condena impuesta, previendo un término específico para ello, so pena del pago de intereses moratorios.

En ese sentido, dicha disposición de rango legal es aplicable para todos los supuestos de hecho allí previstos, sin que sea necesario que el juez así lo declare en la sentencia judicial, de modo que no se considera procedente adicionar la sentencia en los términos indicados por la accionante. Condena en costas En lo referente a la condena en costas en esta instancia, la Sala precisa que la Sección Segunda de esta Corporación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, ha determinado que el juez tiene la facultad de disponer sobre aquéllas, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal[25], es así, que en un pronunciamiento reciente se indicó que los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, son: “i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.”[26].

A su vez, es importante destacar que su imposición no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. De conformidad con lo anterior, pese a lo solicitado por la parte accionante, la Sala no condenará en costas a la parte vencida del proceso, pues en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario.

Además, se advierte que el recurso de apelación incoado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra el fallo del 29 de junio de 2021, se interpuso con el ánimo de proteger los intereses de la entidad. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, la Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda impetrada por la señora Luz Marina Sánchez Lugo contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta decisión, envíese al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Folios 294 a 303. [2] Folios 329 a 338. [3] Folios 345 a 349. [4] Folios 351 a 353. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [7] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [8] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655- 2017), M.P. César Palomino Cortés. [12] Folio 69. [13] Folio 91. [14] Folios 142 a 151. [15] Folios 159 a 169. [16] Folios 153 a 156. [17]Folio 173. [18]Folio 174. [19] Folios 216 a 218. [20] Folios 202 a 205. [21] Folios 159 a 169. [22] Folios 142 a 151. [23] Corte Constitucional, sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [24] Ver, de esta subsección, fallo de 28 de enero de 2021, expediente 52001-23-33-000-2016-00261-01 (2304-2019), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [25] Ver las sentencias del 22 de febrero y 8 de marzo de 2018, Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, Magistrados ponentes Sandra Lisset Ibarra Vélez y Carmelo Perdomo Cuéter, radicados 25000-23-42-000-2015-00790- 01(0525-17) y 18001-23-33-000-2013-00081-01 (3553-14). [26]Sentencia del 26 de octubre de 2017, Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, Magistrado ponente César Palomino Cortés, radicación 52001-23-33-000-2014-00216-01(2215-15).