www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas Demandado: Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Tema: Desnaturalización del contrato de prestación de servicios – principio de primacía de la realidad sobre las formalidades- auxiliar de enfermería Decisión: Modifica parcialmente la sentencia de primera instancia, con el fin de precisar el alcance del restablecimiento del derecho La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia del 31 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La señora Carolina Solarte Salinas interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se negó la solicitud de reconocimiento y pago de acreencias laborales. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) pagar las prestaciones sociales causadas desde su vinculación hasta la terminación de la relación laboral1; así como el reconocimiento de la sanción moratoria; ii) reembolsar los aportes a seguridad social integral; y iii) condenar en costas a la entidad demandada. 3.

Como hechos relevantes de la demanda, señaló que se vinculó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional —Seccional Valle— mediante múltiples contratos de prestación de servicios entre el 10 de abril de 2008 y el 28 de febrero de 2016, durante los cuales se desempeñó como auxiliar de enfermería. 1 Prima de navidad, prima de alimentación, prima de servicio anula, prima vacacional, auxilio de transporte cesantías, prima y subsidios.

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4. Como concepto de violación, sostuvo que la administración desconoció normas superiores y la jurisprudencia aplicable al revestir con la forma de contratos de prestación de servicios una vinculación que, en realidad, se desarrolló bajo condiciones incompatibles con la autonomía propia de esa modalidad contractual.

Afirmó que, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, debía declararse la desnaturalización de dichos contratos, pues durante su ejecución se configuró una continuada subordinación, elemento característico de una relación de trabajo dependiente. Contestación de la demanda 5. La entidad demandada se opuso a las pretensiones y sostuvo que la vinculación de la señora Carolina Solarte Salinas se ajustó al ordenamiento jurídico, pues se realizó mediante contratos de prestación de servicios.

En ese sentido, consideró impropio afirmar que el cumplimiento del objeto contractual, la ejecución de las obligaciones pactadas y la percepción de honorarios permitieran concluir, por sí solos, la configuración de los elementos propios de una relación de trabajo dependiente. 6. Indicó que, antes de la suscripción de los contratos, la demandante fue entrevistada para verificar su idoneidad como auxiliar de enfermería. En esa oportunidad se le informó la actividad que debía desarrollar, el lugar de prestación del servicio y los honorarios que recibiría, sin que formulara objeción alguna; por el contrario, aceptó libremente la celebración de los respectivos contratos. 7.

Propuso las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, imposibilidad de deducir la existencia de un contrato de trabajo, pago e inexistencia de la obligación. Decisión de las excepciones previas 8. En audiencia inicial celebrada el 11 de mayo de 2023, el Tribunal declaró no probada la excepción de inepta demanda propuesta por la entidad demandada, al considerar que no era exigible el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial en derecho para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se pretende el reconocimiento de derechos mínimos derivados de normas laborales.

Sentencia apelada 9. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 31 de julio de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad del acto acusado y, con apoyo en el material probatorio obrante en el expediente, encontró acreditado que la demandante prestó personalmente sus servicios como auxiliar de enfermería a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional —Seccional Valle— entre el 10 de abril de 2008 y el 28 de febrero de 2016, y que recibió una remuneración como contraprestación. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 10.

Sobre la continuada subordinación, estableció que las funciones de la actora coincidían con las desarrolladas por las auxiliares de enfermería vinculadas directamente a la Seccional de Sanidad Valle y correspondían al objeto misional de la entidad, conforme a lo consignado en los contratos. Además, precisó que dichas labores se ejecutaban bajo dependencia funcional de un coordinador de turnos, ante quien debía justificarse cualquier ausencia del servicio, circunstancia que infirió de manera consistente de los testimonios practicados. 11.

En efecto, las señoras Ana Cristina López, Magnolia Hurtado y Angelly Duarte coincidieron en señalar que conocían a la demandante porque laboraron con ella; que esta se desempeñó como auxiliar de enfermería; que debía cumplir los turnos asignados por el coordinador; y que se encontraba en condiciones análogas a las demás auxiliares vinculadas directamente a la entidad. 12.

Con fundamento en lo anterior, concluyó que estaban acreditados los elementos esenciales para declarar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, esto es, prestación personal, remuneración y continuada subordinación. Por ello, reconoció a la demandante las prestaciones sociales legales correspondientes a un auxiliar de enfermería de la entidad demandada, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y derechos derivados del sistema integral de seguridad social.

No obstante, negó las prestaciones extralegales, por tratarse de beneficios propios de los empleados públicos, calidad que la actora no ostentó. 13. Asimismo, estableció que durante la ejecución contractual se presentaron interrupciones superiores a treinta (30) días. En particular, identificó una solución de continuidad entre los contratos 66-7-20249 de 2012 y 66-7-20183 de 2014, esto es, entre el 3 de enero y el 1.º de mayo de 2014, lo que dio lugar a la prescripción trienal de las prestaciones sociales causadas con anterioridad a esta última fecha.

Para ello, tuvo en cuenta que la actora radicó la reclamación administrativa el 20 de octubre de 2018 y presentó la demanda el 31 de enero de 2019, de modo que consideró prescritos los derechos derivados de los contratos anteriores al 66-7-20183 de 2014, iniciado el 1.º de mayo de ese año. 14. Finalmente, condenó en costas a la entidad demandada.

Recurso de apelación 15. La parte demandante interpuso recurso de apelación y sostuvo que, una vez declarada la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, debía reconocerse que la demandante desempeñó funciones en condiciones equivalentes a las de las auxiliares de enfermería vinculadas directamente a la entidad, circunstancia que imponía el reconocimiento integral de los derechos derivados de dicha situación. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 16.

Señaló que, a título de restablecimiento del derecho y con carácter indemnizatorio, la entidad demandada estaba obligada a reconocer y pagar no solo las prestaciones sociales de carácter legal, sino también aquellas de naturaleza extralegal percibidas por las auxiliares de enfermería vinculadas directamente a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en aplicación de los principios de igualdad material y reparación integral. 17.

La entidad demandada interpuso recurso de apelación y sostuvo que no debió valorarse el testimonio rendido por la señora Angelly Johana Duarte Soto, pues esta manifestó haber promovido una demanda con pretensiones similares, circunstancia que, a su juicio, configuraba una causal de sospecha prevista en el artículo 211 del CGP. Añadió que el Tribunal omitió pronunciarse sobre dicha circunstancia y, por ende, incurrió en un error en la valoración probatoria. 18.

Asimismo, afirmó que ninguno de los testimonios practicados acredita que la demandante hubiera estado sometida a continuada subordinación. Agregó que las prestaciones sociales reclamadas no podían ser asumidas por la entidad, dado que la vinculación se desarrolló mediante contratos de prestación de servicios celebrados al amparo de la Ley 80 de 1993. 19.

Señaló que la Seccional de Sanidad del Valle contrató a la señora Carolina Solarte Salinas conforme al marco normativo vigente y que el cumplimiento del objeto contractual, la ejecución de las obligaciones pactadas y la percepción de honorarios no permiten inferir, por sí solos, la configuración de los elementos propios de una relación de trabajo subordinada. 20.

Agregó que, antes de la celebración de los contratos, se informó a la demandante la actividad que debía desarrollar, el lugar de ejecución y los honorarios que percibiría, condiciones que aceptó libremente. Destacó que la actora conocía la naturaleza jurídica de los vínculos celebrados, circunstancia que quedó consignada expresamente en las cláusulas contractuales, en las cuales se dejó constancia de que estos no generaban relación laboral, de conformidad con el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 21. Por auto de 7 de noviembre de 2024, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la entidad demandada. 22. La parte demandante y la entidad demandada no presentaron alegatos en esta fase procesal. 23. El Ministerio Público emitió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, en atención a que la naturaleza de las actividades y funciones desempeñadas por la actora tenía carácter permanente y correspondía al objeto misional de la entidad demandada.

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 24. Así mismo, sostuvo que, del análisis del material probatorio, valorado conforme a la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, se encuentra acreditada la concurrencia de los elementos constitutivos de una relación laboral, en particular el de la subordinación, lo que permite concluir que los contratos de prestación de servicios celebrados encubrieron una relación de sustrato laboral.

En consecuencia, estimó que a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de carácter legal. III. CONSIDERACIONES Competencia 25. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación. Problema jurídico 26.

Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal incurrió en error al concluir que durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional —Seccional Valle— se configuró una continuada subordinación que condujera a su desnaturalización. Para tal efecto, deberá establecer si la valoración de los testimonios, en particular el rendido por la señora Angelly Johana Duarte Soto, permitía tener por acreditado dicho elemento. 27.

En caso de confirmarse la decisión de declarar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, la Sala deberá determinar si el restablecimiento del derecho comprende únicamente el reconocimiento de las prestaciones sociales legales o si, como lo sostiene la parte demandante, también procede el pago de las prestaciones extralegales percibidas por las auxiliares de enfermería vinculadas directamente a la entidad.

Análisis del problema jurídico 28. La Sala confirmará la decisión apelada, en la medida en que las pruebas obrantes en el expediente demuestran la existencia de subordinación continuada, lo que conduce a concluir que se desnaturalizaron los contratos de prestación de servicios. No obstante, modificará la sentencia de primera instancia para precisar el monto que debe reconocerse por concepto de prestaciones sociales.

La desnaturalización de los contratos de prestación de servicios 29. La actora se desempeñó como auxiliar de enfermería en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional vinculada a través de los siguientes contratos de prestación de servicios: Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Contrato de prestación de servicios Plazo o duración Honorarios Objeto Interrupción 66-7- 20328/20082 (8 meses) 10 de abril al 10 de diciembre de 2008 $8.096.000 Valor mensual $ 1.012.000 el contratista se compromete con la Policía Nacional, Seccional de Sanidad Valle, a prestar sus servicios profesionales como auxiliar enfermería, con oportunidad, eficiencia y eficacia en Clínica Regional Nuestra Señora de Fatima, o donde esta crea conveniente.

Sin interrupción 66-7- 20759/20083 (5 meses y 21 días) 16 de noviembre de 2008 al 11 de mayo de 2009 $5.768.400 Valor mensual $708.400 el contratista se compromete con la Policía Nacional - Dirección de Sanidad - Seccional Valle a prestar sus servicios profesionales con el objeto de prestación de servicios como auxiliar de enfermería para el desarrollo de las actividades descritas en la justificación hecha por parte de la dependencia que requiere los servicios, en los formatos establecidos para tal fin, los cuales forman, parte integral del presente contrato, con oportunidad, eficiencia y eficacia en la Dirección de Sanidad - Seccional Sanidad Valle, Clínica Regional nuestra Señora de Fatima, en las condiciones que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación establecida. 4 días hábiles 66-7- 20237/20094 (9 meses) 17 de mayo de 2009 al 27 de febrero de 2010 $ 9.563.400 Valor mensual $ 1.062.600 el contratista se compromete con la Policía Nacional - Dirección de Sanidad - Seccional Valle a prestar sus servicios profesionales con el objeto de prestación de servicios como auxiliar de enfermería para el desarrollo de las actividades descritas en la justificación hecha por parte de la dependencia que requiere los servicios, en los formatos establecidos para tal fin, los cuales forman, parte integral del presente contrato, con oportunidad, eficiencia y eficacia en la Dirección de Sanidad - Seccional Sanidad Valle, Clínica Regional nuestra Señora de Fatima, en las condiciones que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación establecida. 8 días hábiles 66-7- 20064/20105 (7 meses y 5 días) 10 de marzo de 2010 al 15 de mayo de 2011 $7.615.300 Valor mensual $1.062.600 el contratista se compromete con la Policía Nacional - Dirección de Sanidad - Seccional Valle a prestar sus servicios profesionales con el objeto de prestación de servicios como auxiliar de enfermería para el desarrollo de las actividades descritas en la justificación hecha por parte de la Dependencia que requiere los servicios, en los formatos establecidos para tal fin, instructivo 010 de fecha 07/05/2007, los cuales forman parte integral del presente contrato, con oportunidad, eficiencia y eficacia en la Dirección de Sanidad Seccional Valle - Seccional Sanidad Valle, en las condiciones que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación establecida.

Sin interrupción 22 Índice 59 de SAMAI del Tribunal. Archivo 7 «anexos demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI- 2020-09 (.pdf)». Folio 1 a 7. 3 Ibidem. Folio 8 a 15. 4 Ibidem. Folio 16 a 24. 5 Ibidem. Folio 25 a 33. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 66-7- 20422/20106 y adición7 (8 meses y 9 días) 22 de octubre de 2010 al 30 de junio de 2011 $8.819.580 Valor mensual $1.062.600 el contratista se compromete con la Policía Nacional - Dirección de Sanidad - Seccional Valle a prestar sus servicios profesionales con el objeto de prestación de servicios como auxiliar de enfermería para el desarrollo de las actividades descritas en la justificación hecha por parte de la Dependencia que requiere los servicios, en los formatos establecidos para tal fin, instructivo 014 de fecha 18 de marzo de 2010, los cuales forman parte integral del presente contrato, con oportunidad, eficiencia y eficacia en la Dirección de Sanidad Seccional Valle - Seccional Sanidad Valle, en las condiciones que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación establecida.

Sin interrupción 66-7- 20194/20118 y adición9 (12 meses) 7 de enero de 2011 hasta 30 de marzo de 2012 $12.953.304 Valor mensual $1.079.442 el contratista se compromete con la Policía Nacional - Dirección de Sanidad - Seccional Valle a prestar sus servicios profesionales con el objeto de prestación de servicios como auxiliar de enfermería para el desarrollo de las actividades descritas en la justificación hecha por parte de la Dependencia que requiere los servicios, en los formatos establecidos para tal fin, instructivo 014 de fecha 18 de marzo de 2010, los cuales forman parte integral del presente contrato, con oportunidad, eficiencia y eficacia en la Dirección de Sanidad Seccional Valle - Seccional Sanidad Valle, en las condiciones que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación establecida. 60 días hábiles 66-7- 20249/201210 (11 meses y 13 días) 3 de julio de 2012 al 3 de enero de 2014 $12.534.180 Valor mensual $1.096.284 Prestación de servicios como auxiliar de enfermería 79 días hábiles 66-7- 20183/2014 y adición11 (10 meses) 1 de mayo de 2014 al 28 de febrero de 2015 $11.401.350 Valor mensual $1.140.195 Prestación de servicios como auxiliar de enfermería Sin interrupción 66-7- 20044/201512 (14 meses y 28 días) 2 de febrero de 2015 al 28 de febrero de 201613 $17.026.015 Valor mensual $1.140.135 Prestación de servicios como auxiliar de enfermería 6 Ibidem.

Folio 34 a 42. 7 Ibidem. Folio 56 a 58. 8 Ibidem. Folio 43 a 50. 9 Ibidem. Folio 54 a 55. 10 Ibidem. Folio 51 a 53, 59 a 65. 11 Ibidem. Folio 66 a 75. 12 Ibidem. Folio 77 a 90. 13 El contrato inicial finalizaba el 29 de mayo de 2016, pero la actora presentó renuncia al cargo de auxiliar de enfermería. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 30.

En el expediente se encuentra el siguiente material probatorio, relevante para resolver la controversia: oficio S-2016-196878/SECSA-JEFAT-1.1 expedido por la Dirección de Sanidad- Seccional Valle, por medio del cual no accede a la terminación del contrato14; oficio 001/ESPIM CLIFA GASUS 2.95, mediante el cual autoriza el cambio de turno de la demandante15; comunicación S-2015- /ESPIN-CLIFA-29.25 por medio de la cual se informa a la actora el cambio de funciones al área de hospitalización16 a partir del 2 de marzo de 2015; cuadros de turnos asignados a la demandante17; desprendibles de pago18, certificado suscrito por la Dirección de Sanidad- Seccional Valle, en la que se hace constar la vinculación bajo la modalidad de prestación de servicios19; cuentas de cobro20, y reclamación administrativa la cual se solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de una presunta relación laboral21. 31.

En primera instancia se practicaron los testimonios de las señoras Ana Cristina López Díaz, Magnolia Hurtado Lasso y Angelly Johanna Duarte Soto, de los cuales se destaca lo siguiente: - Ana Cristina López Díaz manifestó que laboró junto con la demandante en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional —Clínica Nuestra Señora de Fátima—, vinculada mediante contratos de prestación de servicios sucesivos.

Indicó que cumplían turnos de 7:00 a. m. a 7:00 p. m., asignados por un coordinador y previamente autorizados por el director de la clínica. Señaló que cualquier cambio debía solicitarse por escrito y contar con autorización de la dirección, y que el reemplazo solo podía ser realizado por una persona vinculada a la entidad, sin posibilidad de acudir a personal externo. Precisó que portaban uniforme y carné institucional con los logos de la clínica, y que existía un suboficial de servicios encargado de resolver las novedades de cada turno. Añadió que asistían a reuniones mensuales con la coordinadora, el médico coordinador o el área de recursos humanos. Relató que tenían asignado un número determinado de pacientes y laboraban de manera rotativa en las áreas de hospitalización, urgencias y partos; además, en ocasiones, cumplían funciones como paramédicos en ambulancias.

Destacó que, en caso de ausencia, debían presentar excusa médica en las mismas condiciones del personal de planta y que les era aplicable el 14 Ibidem. Folio 91 a 92. 15 Ibidem. Folio 93. 16 Ibidem. Folio 94. 17 Ibidem. Folio 95 a 101. 18 Ibidem. Folio 128 a 129. 19 Ibidem. Folio 130. 20 Ibidem. Folio 134 a 137. 21 Ibidem. Folio 138 a 146.

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 reglamento interno del hospital, sin distinción entre contratistas y empleados nombrados. Agregó que la entidad suministraba los insumos y materiales necesarios para el desarrollo de las funciones, así como la dotación de uniformes.

Indicó que recibían una nómina integral, debían asumir el pago de la seguridad social como independientes y no se les reconocían prestaciones sociales. Finalmente, afirmó que se les imponían llamados de atención escritos cuando se presentaban errores en la administración de medicamentos o quejas de los pacientes, y que en cada turno diurno o nocturno se les otorgaba una hora de descanso o de alimentación. - Magnolia Hurtado Lasso indicó que conoció a la demandante en la Clínica de la Policía en el año 2009, cuando ambas ingresaron a laborar, y que permanecieron vinculadas hasta marzo de 2016.

Señaló que tanto ella como la actora se desempeñaron como auxiliares de enfermería al servicio de la entidad demandada y desarrollaron funciones asistenciales. Manifestó que su remuneración se realizaba mediante la presentación de cuentas de cobro y que los turnos eran organizados por la jefe coordinadora, en jornadas de 7:00 a. m. a 7:00 p. m. o viceversa, sin reconocimiento de prestaciones sociales.

Precisó que estaban obligadas a cumplir normas de presentación personal similares a las del personal uniformado de la institución, incluido el uso de moña y malla, así como a portar uniforme y carné institucional con los logos de la Policía Nacional. Indicó que existía personal de planta que desempeñaba el mismo cargo. Como diferencias, señaló que dichas trabajadoras no realizaban turnos nocturnos ni fines de semana, cumplían jornadas de ocho (8) horas, percibían prestaciones sociales y asistían a eventos institucionales, como la celebración de fin de año. Resaltó que había un jefe líder y un oficial de servicios encargados del funcionamiento de la clínica y de atender cualquier novedad.

Afirmó, además, que no contaban con autonomía, pues las funciones eran asignadas directamente por los superiores. Añadió que la entidad proveía los insumos y suministros necesarios para las labores asistenciales. También precisó que debían asistir a reuniones obligatorias y que la inasistencia generaba llamados de atención. Indicó que los cambios de turno requerían autorización previa del director de la clínica y debían efectuarse exclusivamente con personal adscrito a la institución, sin posibilidad de acudir a personal externo. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Finalmente, señaló que para el pago de la remuneración debían presentar el comprobante de cotización al sistema de seguridad social como independientes —salud, pensión y ARL—, y que su vinculación se dio mediante contratos de prestación de servicios continuos.

Agregó que los superiores jerárquicos eran un uniformado encargado y un coordinador civil, quienes asignaban y supervisaban sus funciones. - Angelly Johanna Duarte Soto relató que conoció a la demandante cuando ingresó a laborar en la Policlínica en abril de 2009. Para ese momento, la declarante se desempeñaba como enfermera jefe y la señora Carolina Solarte Salinas como auxiliar de enfermería. Indicó que, al momento de su retiro en 2015, la demandante continuaba prestando sus servicios en la entidad.

Manifestó que la vinculación se realizaba mediante contratos de prestación de servicios, sin reconocimiento de prestaciones sociales, y que cada contratista asumía de manera independiente el pago de la seguridad social. Relató que debían presentar cuentas de cobro mensuales, firmadas por la coordinadora y por la teniente directora de la clínica.

Precisó que los turnos eran asignados por la enfermera jefe coordinadora, conforme a un cronograma previamente aprobado y firmado por el director del hospital. Agregó que eran de obligatorio cumplimiento y comprendían jornadas de doce (12) horas —de 7:00 a. m. a 7:00 p. m. o viceversa—, incluidos fines de semana. Afirmó que los permisos o cambios de turno se solicitaban mediante formatos institucionales, en los cuales debía consignarse la persona que haría el reemplazo, siempre adscrita a la entidad.

Dichos formatos debían ser firmados por la jefatura y la dirección de la clínica. Señaló que laboraban bajo un esquema de dos días de trabajo y uno de descanso, con un promedio de cinco turnos semanales, alternados entre jornadas diurnas y nocturnas. Manifestó que la entidad suministraba uniformes y carné institucional, cuyo porte era obligatorio, so pena de llamados de atención. Añadió que debían cumplir las funciones asignadas por la coordinadora, la directora de la clínica o las diferentes dependencias hospitalarias.

Explicó que existía personal de planta que realizaba las mismas funciones que la actora. Relató que se imponían memorandos y llamados de atención, incluso por inasistencias justificadas, y recordó un caso personal en el que recibió un memorando por no asistir a un turno después de sufrir un accidente. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Describió que las funciones de la demandante comprendían labores asistenciales, tales como administración de medicamentos, cuidado del paciente, curaciones, procedimientos menores y cumplimiento de órdenes impartidas por médicos y enfermeras jefes.

Relató que los superiores jerárquicos de la demandante eran las jefes de enfermería, la coordinadora, la directora de la clínica, el área de talento humano y un suboficial de servicio diario, encargado de verificar el cumplimiento de los turnos y el funcionamiento general de la clínica. Finalmente, indicó que los contratos de prestación de servicios eran continuos, que interpuso una demanda con pretensiones similares —ya resuelta en segunda instancia— y que prestó servicios en la Clínica Nuestra Señora de Fátima, donde coincidió con la demandante en los servicios de urgencias y hospitalización. 32.

Contra el testimonio de la señora Angelly Johanna Duarte Soto, la entidad demandada formuló tacha de sospecha con fundamento en el artículo 211 del CGP, al considerar que la declarante promovió una demanda con pretensiones similares a las debatidas en este proceso y obtuvo una decisión favorable. 33. Al respecto, la Sala recuerda que la condición de testigo sospechoso no determina la exclusión automática de la declaración ni le resta, por sí sola, eficacia probatoria.

Lo que impone es una valoración más rigurosa de su contenido, orientada a verificar la consistencia interna del relato, la forma en que el declarante conoció los hechos y su concordancia con los demás medios de convicción obrantes en el expediente. 34. En este caso, la declaración de la señora Duarte Soto resulta coherente, precisa y concordante con los testimonios rendidos por las señoras Ana Cristina López Díaz y Magnolia Hurtado Lasso, así como con la prueba documental allegada al proceso.

Por esa razón, la Sala la valorará conforme a las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la circunstancia puesta de presente por la entidad demandada, pero sin excluirla del acervo probatorio. 35. La valoración conjunta de la prueba testimonial y documental permite tener por acreditado que la demandante prestó personalmente sus servicios como auxiliar de enfermería para la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional — Seccional Valle— entre el 10 de abril de 2008 y el 28 de febrero de 2016, y que recibió una remuneración como contraprestación por dichas actividades. 36.

Asimismo, se encuentra demostrado que las labores desarrolladas por la actora consistían en la administración de medicamentos, el cuidado de pacientes, la realización de curaciones, la atención de procedimientos asistenciales y la ejecución de las órdenes impartidas por médicos y enfermeras jefe. Tales funciones se desarrollaban de manera presencial en las instalaciones de la entidad y exigían una permanente articulación con el servicio médico y hospitalario.

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 37. Sobre la continuada subordinación, la Sala ha señalado que las actividades de enfermería22 constituyen un ámbito en el que dicho elemento adquiere especial relevancia, pues la naturaleza misma del servicio exige que quien lo presta se encuentre sometido a directrices médicas, protocolos asistenciales y mecanismos permanentes de coordinación y control orientados a garantizar la adecuada atención de los pacientes.

Por ello, cuando el contratista carece de autonomía para definir el tiempo, el modo y el lugar de ejecución de las labores, y se encuentra inserto en la estructura funcional del servicio de salud, la subordinación puede inferirse con mayor intensidad. 38. Precisamente, las pruebas recaudadas demuestran que la demandante debía cumplir turnos previamente asignados por la coordinación de enfermería y aprobados por la dirección de la clínica; que cualquier cambio requería autorización previa; que las ausencias debían justificarse; que los reemplazos solo podían realizarse con personal adscrito a la institución; que estaba obligada a asistir a reuniones periódicas convocadas por la administración; y que debía observar las directrices impartidas por médicos, enfermeras jefe, coordinadores y demás responsables del servicio. 39.

De igual manera, los testimonios coinciden en señalar que la entidad imponía reglas de presentación personal, exigía el uso obligatorio de uniforme y carné institucional, ejercía control sobre el cumplimiento de los turnos y aplicaba llamados de atención e incluso memorandos cuando se presentaban incumplimientos o novedades en la prestación del servicio.

Tales circunstancias evidencian no solo un poder de dirección sobre la actividad desarrollada, sino también la existencia de mecanismos correctivos propios de una estructura jerárquica. 40. A ello se suma que las auxiliares de enfermería vinculadas mediante contratos de prestación de servicios desarrollaban las mismas funciones asistenciales que el personal vinculado directamente a la entidad, utilizaban los mismos insumos, estaban sometidas a los mismos protocolos y se encontraban integradas de manera permanente al funcionamiento ordinario del servicio hospitalario. 41.

En esas condiciones, la sujeción de la demandante a una programación obligatoria de turnos, la necesidad de obtener autorización para modificarla, la obligación de justificar ausencias, la asistencia a reuniones institucionales, el sometimiento a llamados de atención y memorandos, así como el cumplimiento de órdenes impartidas por la estructura jerárquica del servicio de salud, 22 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 12 de junio de 2025, expediente 66001-23-33-000-2017-00062-01 (3238-2019); 14 de mayo de 2025, expediente 25000-23-42-000-2016-00467-02 (3382-2021); 9 de mayo de 2024, expediente 66001-23-33-000-2017-00061-01 (0870-2020); y 21 de abril de 2016, expediente 13001-23-31-000-2012-00233-01 (2820-2014); y Subsección B, sentencias del 12 de diciembre de 2023, expediente 66001-23-33-000-2017-00274-01 (2189-2020) y 28 de julio de 2022, expediente 76001-23-33-000-2011-00822-01 (1953-2018).

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 constituyen manifestaciones inequívocas del poder permanente de dirección y control ejercido por la entidad demandada. 42. Por consiguiente, la Sala concluye que la actividad desarrollada por la demandante no se ejecutó con la autonomía propia de un contratista independiente, sino bajo condiciones de continuada subordinación. En consecuencia, se configuró la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes.

El restablecimiento del derecho 43. Respecto del argumento planteado por la parte demandante sobre el reconocimiento de las primas extralegales, se debe precisar que la jurisprudencia de esta Subsección23 ha indicado que cuando se declara la desnaturalización del vínculo en el marco del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, el contratista solo tiene derecho a los emolumentos mínimos del régimen general consagrados en los Decretos 1042 de 1978 y 1045 de 197824. 44.

Lo anterior, teniendo en cuenta que, a pesar de que la actora pudo haber desarrollado las mismas actividades que las auxiliares de enfermería vinculadas a través de una relación legal y reglamentaria, no hay lugar a la aplicación del principio de a igual trabajo, igual salario25, por las siguientes razones: i) No se cumplen las formalidades sustanciales para la existencia de la relación laboral (nombramiento y posesión, existencia del cargo en la planta de personal, así como el hecho de que los emolumentos estén previstos en las disposiciones que rigen para la entidad). ii) La responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal de un contratista y un empleado no es equivalente. iii) El contratista no ingresa a prestar sus servicios a través de los mecanismos contemplados en el ordenamiento jurídico para ello, en especial si se tiene en cuenta que, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 125 de la Constitución Política, la regla general es la de la carrera administrativa en la que el ingreso se realiza después de superado un concurso de méritos. 45.

En materia de prescripción extintiva, la Sala comparte la decisión adoptada por el Tribunal. En efecto, entre los contratos celebrados por las partes se presentaron interrupciones superiores a treinta (30) días hábiles, circunstancia que, conforme a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de marzo de 2025, expediente 05001-23-33-000-2016-00363-01 (0404-2021). 24 En igual sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2025, expediente 25000-23-42-000-2013- 06872-01 (0121-2019). 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2025, expediente 25000-23-42-000-2013-06872-01 (0121-2019).

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 2021, impide considerar que existió una relación continua entre el 10 de abril de 2008 y el 3 de enero de 2014. La prestación de los servicios solo puede tenerse como continua a partir del 1.º de mayo de 2014 y hasta el 28 de febrero de 2016.

Como la reclamación administrativa se presentó el 20 de octubre de 2018 y la demanda el 31 de enero de 2019, los derechos causados con anterioridad al 1.º de mayo de 2014 se encuentran prescritos, tal como lo concluyó el Tribunal. 46. En consecuencia, se modificará el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el entendido que la actora tiene derecho a que se le reconozcan y paguen los siguientes emolumentos: auxilio de transporte, subsidio de alimentación, cesantías, intereses sobre las cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, causados durante los períodos entre el 1° de mayo de 2014 y el 28 de febrero de 2016, prima de servicios para a partir del año 2015 y bonificación por servicios prestados del 1° de enero al 28 de febrero de 2016, los cuales se liquidan teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios en los siguientes términos: Desde IPC IPC # Di as po r añ o # mese s comp lpor año SALA RIO PROM ED. MENS UAL POR AÑO AUXI LIO DE TRAN SPT.

AUXIL IO DE TRAN SPT. INDEX ADO AUXI LIO DE ALIM ENT AUXIL IO DE ALIME NT INDEX ADO TOTAL ANUA L SALAR IOS CESA NTIA CESA NTIA INTER ES SOBR E LA CESA NTIA INDEX ADA PRIM A DE SERV ICIO PRIM A DE SERVI CIO Año FIN AL INIC IAL INDEX ADA INDEX ADA (2014) 66-7- 20183/2014 y adición 158,17 81, 53 2 4 5 8 1.140.195 72.00 0 139.6 82 47.5 51 92.25 0 9.311. 593 844.7 37 1.638.808 133.8 36 0 0 (2015) 66-7- 20183/2014 y adición 158,17 83 5 9 2 1.140.195 74.00 0 141.0 19 49.7 67 94.83 9 2.242. 384 192.2 20 366.3 06 7.204 95.0 16 181. 069 (2015) 66-7- 20044/2015 158,17 84, 45 3 0 6 10 1.140.135 74.00 0 138.5 98 49.7 67 93.21 1 11.62 9.377 1.114.367 2.087.144 212.8 89 475. 056 889. 753 (2016) 66-7- 20044/2015 158,17 89, 19 6 1 2,03 1.140.135 77.70 0 137.7 94 53.6 34 95.11 5 2.318. 275 200.3 54 355.3 10 7.225 104. 593 185. 486 Desde IPC IPC # Di as po r añ o # meses compl por año SALAR IO PROM ED. MENSU AL POR AÑO PRIMA DE NAVID AD PRIMA DE NAVID AD VACAC ION VACAC ION PRIMA DE VACAC ION PRIMA DE VACAC ION BONIFI CA- CIÒN POR SERVI CIO BONIFI CA- CIÓN POR SERVI CIO Año FINA L INICI AL INDEX ADA INDEX ADA INDEX ADA INDEX ADA (2014) 66-7- 20183/2014 y adición 158, 17 81,5 3 24 5 8 1.140. 195 783.94 5 1.520. 870 428.66 4 831.61 7 428.66 4 831.61 7 0 0 (2015) 66-7- 20183/2014 y adición 158, 17 83 59 2 1.140. 195 192.80 0 367.41 1 104.22 4 198.61 5 104.22 4 198.61 5 0 0 (2015) 66-7- 20044/2015 158, 17 84,4 5 30 6 10 1.140. 135 1.021. 574 1.913. 349 553.98 3 1.037. 579 553.98 3 1.037. 579 0 0 (2016) 66-7- 20044/2015 158, 17 89,1 9 61 2,03 1.140. 135 197.24 5 349.79 6 109.14 1 193.55 1 109.14 1 193.55 1 96.436 171.02 1 CONSOLIDADO AUXILIO DE TRASNPOR TE INDEXADO AUXILIO ALIMENT O INDEXA DO CESANTI AS INDEXAD A INTERES ES CESANTI AS INDEXAD A PRIMA DE SERVICI OS INDEXAD A PRIMA DE NAVIDA D INDEXA DA VACACION ES INDEXADA PRIMA DE VACACION ES INDEXADA BONIFICACI ON POR SERVICIO INDEXADA $ 557.092 $ 375.415 $ 4.447.567 $ 361.153 $ 1.256.308 $ 4.151.42 6 $ 2.261.362 $ 2.261.362 $ 171.021 TOTAL SUMAS INDEXADAS: $15.842.706 47.

En cuanto al reconocimiento de la dotación, los testimonios de Ana Cristina López Díaz, Magnolia Hurtado Lasso y Angelly Johanna Duarte Soto coinciden Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 en afirmar que la entidad demandada suministraba los uniformes y demás elementos necesarios para el desarrollo de las labores asistenciales.

En esas condiciones, no hay lugar a ordenar su pago, pues la prestación fue satisfecha en especie durante la ejecución de los contratos. Condena en costas 48. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 49. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 50. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 51.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que se modificará la sentencia apelada, no se impondrán costas en segunda instancia, porque se hacen ajustes a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR el ordinal CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, el cual quedará de la siguiente manera:

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional, a reconocer y pagar a favor de la señora Carolina Solarte Salinas, la suma de quince millones ochocientos cuarenta y dos mil setecientos seis pesos ($15.842.706) como concepto de prestaciones sociales en el cargo de auxiliar de enfermería, correspondientes al período del 1° de mayo de 2014 al 28 de febrero de 2016.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00060-01 (5368-2024) Demandante: Carolina Solarte Salinas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 TERCERO. SIN CONDENA en costas de segunda instancia.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

ACPC