Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandantes: JAVIER TRUJILLO TRUJILLO, JOHN FREDY CAMACHO CEBALLOS, ALVARO JOSE CERQUERA MEJÍA, VÍCTOR MANUEL CEDEÑO MUÑOZ Y VERÓNICA CASTRO CEBALLES Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Y JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE NEIVA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. Defectos procedimental absoluto, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 23 de mayo de 2024, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que negó las pretensiones de la acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos Los demandantes relataron que la señora Silvia Araújo Cuevas y el señor Mario Arias Barrera, en ejercicio de medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, presentaron demanda contra la Alcaldía Municipal de Yaguará, con el fin de que se diera cumplimiento al inciso segundo del artículo 4 de la Ley 1228 de 16 de julio de 2008, por medio de la cual se determinaron las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión para las carreteras del sistema vial nacional, en el sentido de que se realizara la restitución de la zona verde desde el casco urbano de Yaguará que conduce al municipio de Teruel, “vía de segundo orden a cargo del departamento y por consiguiente la demolición de las construcciones ilegales y la reubicación de estas familias, en aras de evitar un perjuicio irremediable”.

Mencionaron que el proceso correspondió por reparto al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, que en sentencia de 26 de enero de 2024, accedió a la pretensión de cumplimiento y ordenó al representante legal del municipio de Yaguará que “en el plazo de cinco (5) días inicie el proceso policivo de restitución de bien de uso público y demás medidas de protección en la vía desde el casco urbano que de Yaguará (H) conduce hacia el municipio de Teruel (H), más exactamente en la vereda Flandes, contiguo al Cementerio Municipal de Yaguará (H), con Código 46HL04 en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 2°. del artículo 4°. de la Ley Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1228 de 2008, modificado por el artículo 17 de la Ley 1882 de 2018 inciso 3°., sin que su desarrollo y culminación sobrepase los 6 meses”.

Para terminar, expusieron que contra la anterior decisión el municipio de Yaguará interpuso recurso de apelación el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Huila en sentencia de 15 de febrero de 2024, en el que confirmó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de cumplimiento, pero modificó “el término concedido para la culminación del proceso policivo de restitución de bien de uso público, ampliando el término a un (1) año, como quiera que se trata de varios infractores, por cuanto son varias las viviendas que se han construido desde el año 2014 hasta la fecha ocupando la faja de terreno o zona de protección o exclusión de la vía denominada Ramal a Yaguará, identificada con el Código 43HL04”. 2.

Fundamentos de la acción La parte demandante, por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, supuestamente vulnerados con las sentencias de 15 de febrero y 23 de enero de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Neiva, en su orden, por medio de las cuales se accedió a la pretensión de cumplimiento tendiente a que la entidad territorial iniciara las acciones respectivas para la restitución de la zona verde, berma o de protección sobre la vía que desde el casco urbano de Yaguará conduce al municipio de Teruel, en el marco del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que iniciaron los señores Silvia Araújo Cuevas y Mario Arias Barrera contra el municipio de Yaguará (radicado No. 41001-33-33-009-2023-00337-00).

Refirió que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en i) defecto procedimental absoluto, al no vincular al proceso a “quienes son finalmente los perjudicados con los fallos judiciales controvertidos, pues son quienes construyeron sus viviendas en la zona que hoy determinan como fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión y que son objeto de un eventual proceso policivo de restitución de bien de uso público”.

Además, sostuvo que las decisiones acusadas adolecen de ii) desconocimiento del precedente judicial, “puesto que se desconoció la regla jurisprudencial establecida para estos casos que establece la obligatoriedad de vincular dentro de la Acción de Cumplimiento a todas las personas que eventualmente resultasen perjudicadas con las decisiones judiciales con el propósito que ejerzan su derecho a la defensa y así garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad”.

Así mismo, mencionó que se incurrió en iii) violación directa de la Constitución, al no haber sido vinculados al trámite del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, “les impidió que estuvieran representados por un profesional del derecho que hicieran valer sus intereses, máxime cuando se trata de familias de escasos recursos económicos que residen en las viviendas que a través de un proceso policivo pretenden demoler afectando incluso a menores de edad y personas de la tercera edad quienes ostentan especial protección constitucional”.

Explicó que construyeron sus viviendas en los lugares donde se pretende su restitución desde “hace más de treinta años y las edificaron con el beneplácito de la alcaldía municipal de Yaguará y la Gobernación de Huila, al punto que les fue otorgado los servicios públicos domiciliarios por parte de las Empresas Públicas de Yaguará EPY y de Electrohuila”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Por último, refirió que con el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos se pretendió que se demolieran sus viviendas, “con el ánimo de dar visibilidad a una vivienda campestre de propiedad de los accionantes, que tan solo fue construida hace dos (02) años, sumado a que paradójicamente el portón de acceso a la misma se encuentra construido dentro de las fajas mínimas de retiro obligatorio o área de exclusión”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “Con base en los hechos anteriormente narrados, ruego al honorable CONSEJO DE ESTADO, que al incurrirse en una vía de hecho judicial por parte del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Huila, por cuanto con la actuación desarrollada se desconocieron precedentes sobre la materia y hubo una violación directa a la Constitución colombiana, se deje sin efecto las providencias del pasado veintiséis (26) de enero y quince (15) de febrero de 2024, para que en su lugar se rehaga la totalidad de la actuación, incluso desde la admisión misma de la Acción de cumplimiento, con el fin de que se vincule la totalidad de las personas que eventualmente resultasen perjudicadas con dicha acción judicial y no se vulnere el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa que les asiste no solo a mis representados, sino a otras familias que tienen construida sus viviendas en la franja de protección vial”. 4.

Pruebas relevantes Se allegó copia digital de las actuaciones surtidas en medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos con radicado Nº 41001-33-33-009-2023-00337-00, actores: Silvia Araújo Cuevas y Mario Arias Barrera. 5. Trámite procesal Por auto de 8 de abril de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado dispuso la admisión de la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a las autoridades judiciales demandadas.

Además, se ordenó vincular a los señores Silvia Araújo Cuevas y Mario Arias Barrera y al municipio de Yaguará, como terceros interesados en el resultado del proceso. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Neiva El titular del despacho rindió informe en el que solicitó que se negaran las pretensiones de la solicitud de amparo, toda vez que el trámite del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos se realizó con apego a las normas aplicables al caso.

Señaló que con el mencionado medio de control se busca el acatamiento de los deberes que emanan de un mandato contenido en la ley o en un acto administrativo imperativo inobjetable y expreso, motivo por el cual se vincula a su trámite solo la autoridad competente para cumplir el deber omitido y, eventualmente, a los particulares que actúan o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5° de la Ley 393 de 1997, por lo que no era dable vincular a los hoy demandantes.

Menciono que al legislador es a quien le corresponde “sopesar y ponderar” las consecuencias “que la expedición de esos nuevos preceptos acarree a terceros, no a las autoridades del cuerpo judicial, que sólo los aplican”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Indicó que si bien en la sentencia cuestionada de 26 de enero de 2024, ordenó al municipio de Yaguará comenzar el proceso policivo de restitución de bien de uso público, dicha orden no repercute de modo negativo sobre los ocupantes de la faja de retiro, toda vez que en ese trámite pueden ejercer “actividad defensiva y ser oídos”.

Por último, afirmó que se atiene a lo manifestado y lo considerado en el fallo acusado. 6.2. Respuesta del municipio de Yaguará El apoderado de la entidad territorial rindió informe en el que hizo referencia a las actuaciones surtidas en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos y explicó que, en acatamiento de lo ordenado en las sentencias objetadas, ha realizado lo siguiente: Relató que mediante oficio No. ADMON-100-321, la administración municipal allegó copia de la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Huila para que ingresara a la dirección técnica de justicia para “su debido trámite”.

Mencionó que el 29 de febrero de 2024 profirió auto de trámite por medio del cual inició una actuación policiva en virtud de la restitución y protección de bienes inmuebles, “sobre comportamiento contrario a la integridad urbanística y espacio público, sobre la vía que desde el casco urbano del Municipio de Yaguará (H) conduce hacia el municipio de Teruel (H), más exactamente en la vereda Flandes, contiguo al Cementerio Municipal de Yaguará (H), con Código 46HL04, vía de segundo orden a cargo del Departamento del Huila”.

Expuso que decretó la práctica de pruebas de oficio dentro del proceso policivo de restitución y protección de los bienes inmuebles de uso público y ofició a la Secretaría de Planeación e Infraestructura de Yaguará, así como al personero municipal, para que realizaran visitan técnicas y presentaran informe sobre lo evidenciado en el lugar objeto del proceso.

Por último, adujo que dentro del mismo auto ordenó que “se practicarán las mismas pruebas a los señores (…) determinados e identificados dentro de la sentencia de segunda instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila”. 7. Terceros vinculados con interés Respuesta de los señores Silvia Araújo Cuevas y Mario Arias Barrera Los terceros con interés rindieron informe en el que solicitaron declarar improcedente la acción de tutela, para lo cual explicaron que las autoridades judiciales demandadas actuaron conforme con el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997 que consagran el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, como un derecho y posibilidad de acudir ante la jurisdicción para exigir el acatamiento de un deber que surge en virtud de una ley o de un acto administrativo que no está siendo observado.

En relación con la legitimación en la causa, afirmaron que los actores de la solicitud de amparo no podían ser vinculados al mencionado medio de control como parte pasiva, toda vez que la legitimidad es del municipio de Yaguará, como autoridad renuente al cumplimiento del inciso 2° del artículo 4 de la Ley 1228 de 2008. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Precisaron que la pretensión de los demandantes tendiente que sean indemnizados no tiene viabilidad legal de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1228 de 2008, a lo que agregaron que tampoco es procedente su reubicación mediante el ejercicio de la acción de tutela, lo cual se puede lograr en el curso del proceso policivo.

Por último, advirtieron “que la acción de cumplimiento instaurada en contra del Municipio de Yaguará (H), en su momento fungía como alcalde y representante legal, el señor JUAN CARLOS CASALLAS RIVAS, y en aras de evitar algún tipo responsabilidad, instaura a través de su hermano, el abogado LUIS FERNANDO CASALLAS RIVAS, la presente acción de tutela como apoderado de los accionantes, ya que, como lo indican en el escrito de la misma, son personas de escasos recursos, que no cuentan con los medios como para sufragar los servicios de un abogado”. 8.

Sentencia de tutela impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado por sentencia de 23 de mayo de 2024, negó las pretensiones de la solicitud de amparo, por cuanto, señaló, las providencias objetadas no incurrieron en los defectos alegados, toda vez que la obligación de las autoridades judiciales en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos era vincular únicamente a la autoridad que conforme con el ordenamiento jurídico fuera la competente para cumplir el deber omitido o reclamado, como en efecto se hizo.

En primer lugar, hizo referencia a los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, respecto de los cuales indicó que el asunto cumple con i) el presupuesto de relevancia constitucional, ii) la parte actora no cuenta no cuenta con otro mecanismo judicial para proteger los derechos fundamentales invocados toda vez que, contra las sentencias de segunda instancia dictadas el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, no proceden los recursos extraordinarios, iii) se presentó dentro de un término razonable, iv) se puntualizó la situación que generó la violación de las garantías iusfundamentales y v) no se trata de una providencia de la misma naturaleza.

Luego, en relación con el presunto desconocimiento del precedente judicial, indicó que el defecto no cumple con la carga argumentativa mínima toda vez los actores no indicaron cuales son aplicables al caso concreto que permita realizar la comparación de la situación fáctica y de derecho, por lo que negó ese cargo. Sostuvo que los defectos procedimental absoluto y violación directa de la Constitución alegados, se encuentran estrechamente relacionados por lo que los abordó en conjunto y explicó que las providencias acusadas no incurrieron en los defectos incoados comoquiera que la obligación de las autoridades judiciales demandadas era vincular al proceso únicamente a la autoridad que era competente para cumplir con el deber omitido o reclamado, lo que en efecto se hizo.

Explicó que los accionantes no eran parte de la relación jurídico sustancial que dio origen al medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, en tanto: i) no son la autoridad pública llamada a cumplir la obligación reclamada y ii) no son un particular con funciones públicas que deban hacer cumplir una ley o un acto administrativo.

Afirmó que si bien los hechos expuestos por los accionantes tienen correspondencia con los supuestos fácticos puestos en conocimiento en el medio Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, lo cierto es que no existe una relación jurídica sustancial que demande la vinculación de los mismos de manera obligatoria al proceso como lo establece la Ley 393 de 1997.

Por último, explicó que de acuerdo con el informe allegado por el municipio de Yaguará, los accionantes fueron vinculados al proceso policivo de restitución del bien de uso público que se ordenó iniciar en las sentencias cuestionadas, por lo que en dicho trámite podrán hacer uso de los derechos de contradicción y defensa y podrán pedir y aportar las pruebas necesarias. 9.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara. Sostuvo que no comparte la decisión de primera instancia, pues conforme con la sentencia T-1064 de 2007 de la Corte Constitucional, la cual fue citada en el fallo impugnado, se declaró la nulidad de todo lo actuado en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos y se dispuso la vinculación oficiosa de la Sociedad C.I. Vuelven S.A., como litisconsorte necesario.

Cito apartes de la mencionada providencia para insistir que se debe declarar la nulidad del medio de control y ordenar la vinculación oficiosa de todas las personas que tienen viviendas construidas en el sector aledaño a la vía del casco urbano del municipio de Yaguará, como litisconsortes necesarios, ya que, a su juicio, son titulares de una relación jurídico-sustancial que resulta afectada con la decisión a proferir.

Finalmente, solicitó como medida cautelar la suspensión del proceso policivo para la restitución del bien de uso público que adelanta el municipio de Yaguará, hasta que se produzca la sentencia de segunda instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.

Cuestión previa La parte demandante en el escrito de impugnación solicitó que, como medida provisional, se suspenda el proceso policivo que se está llevando a cabo para la restitución del bien de uso público que adelanta el municipio de Yaguará, hasta tanto se resuelva la impugnación. El artículo 7 del Decreto 2591 de 19911 faculta a los jueces de tutela para dictar medidas provisionales en el trámite de la acción de tutela cuando “expresamente lo 11 ARTÍCULO 7o.

MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere”.

La Corte Constitucional ha sostenido que “el juez constitucional dispone de una amplia competencia que le permite, a petición de parte o de oficio, “dictar cualquier medida de conservación o seguridad”, destinada a “proteger un derecho” o a “evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados.” La importancia y amplitud de las medidas provisionales para el proceso de tutela explican, a su vez, las diferencias sustanciales que las separan de medidas cautelares como, por ejemplo, las del derecho civil.

Las medidas que consagra el Artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 van más allá de preservar los derechos en controversia y asegurar que el fallo definitivo no resulte inocuo. Su finalidad última es velar por la supremacía inmediata de la Constitución, sea que esto implique proteger un derecho fundamental o salvaguardar el interés público”2 Así las cosas, la Sala negará la solicitud de medida provisional solicitada, en tanto no se circunscribe a las providencias objetadas en este trámite constitucional, a lo que se agrega que en el proceso policivo respecto del cual pide la suspensión, la parte demandante puede ejercer su derecho de defensa y contradicción. 3.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 23 de mayo de 2024, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, acceder a la protección constitucional solicitada porque el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Neiva con las sentencias de 15 de febrero y 26 de enero de 2024, en su orden, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, al incurrir en defecto procedimental absoluto, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, al no vincularlos al medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que instauraron los señores Silvia Araújo Cuevas y Mario Arias Barrera contra el municipio de Yaguará. 4.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). concreto que lo amenace o vulnere.

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.

La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.

El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. 2 Auto 259 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera 3 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental.

Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8;

(ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la Constitución 15. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 15 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo16 y de la Corte Constitucional17.

En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 5.

Estudio y solución del caso concreto 5.1. La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 23 de mayo de 2024, negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que las autoridades judiciales demandadas no incurrieron en los defectos alegados puesto que en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos se debía vincular únicamente a la autoridad o autoridades que, conforme con el ordenamiento jurídico, eran las competentes para cumplir con el deber omitido reclamado, hecho que efectivamente ocurrió. Explicó que los demandantes no eran parte de la relación jurídico sustancial que dio origen al mencionado medio de control, porque i) no eran la autoridad pública llamada a cumplir la obligación reclamada y ii) no son un particular con funciones públicas que deban hacer cumplir la ley, por lo que concluyó que carecen de las calidades para ser considerados sujetos pasibles en dicho trámite.

Añadió que los accionantes se encuentran vinculados al proceso policivo, por lo que en dicho trámite podrán hacer uso de su derecho de defensa y contradicción, así mismo, podrán pedir y aportar las pruebas necesarias. En el escrito de impugnación, los accionantes solicitaron que se revocara el fallo de primera instancia y, en consecuencia, se declare la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda de cumplimiento, por cuanto son directamente afectados y, en ese sentido, deben ser vinculados al trámite como litisconsortes necesarios.

Por otra parte, solicitaron como medida cautelar la suspensión del proceso policivo para la restitución del bien de uso público que adelanta el municipio de Yaguará, hasta que se produzca la sentencia de segunda instancia. De igual modo, citaron la sentencia T-1064 de 2007 de la Corte Constitucional, la cual fue citada en el fallo impugnado, para indicar que en ese caso se declaró la nulidad de todo lo actuado en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos y se dispuso la vinculación oficiosa de la Sociedad C.I. Vuelven S.A., como litisconsorte necesario. 5.2.

De manera previa al análisis de la impugnación presentada por la parte demandante, la Sala considera necesario hacer referencia al proceso en el que se dictaron las providencias objeto de reproche constitucional. 16 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 17 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En efecto, del estudio del expediente allegado a este trámite constitucional en formato digital, se observa que los señores Silvia Araújo Cuevas y Mario Arias Barrera, en ejercicio el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos -rad. 41001-33-33-009-2023-00337-00-, en la que presentaron demanda contra el municipio de Yaguará con el fin de que se cumpliera el inciso segundo del artículo 4 de la Ley 1228 de 2008, en el sentido de que se iniciaran las acciones tendientes a que se realice la restitución de la zona verde, berma o de protección sobre la vía que desde el casco urbano de Yaguará conduce hacia el municipio de Teruel.

El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Neiva en sentencia de 26 de enero de 2024, resolvió lo siguiente: Primero: ASENTIR a la pretensión de cumplimiento formulada por los señores SILVIA ARAÚJO CUEVAS y MARIO ARIAS BARRERA en contra del MUNICIPIO DE YAGUARÁ (Huila), según la motivación. Segundo: ORDENAR al representante legal del MUNICIPIO DE YAGUARÁ que en el plazo de cinco (5) días inicie el proceso policivo de restitución de bien de uso público y demás medidas de protección en la vía desde el casco urbano de Yaguará (H) conduce hacia el municipio de Teruel (H), más exactamente en la vereda Flandes, contiguo al Cementerio Municipal de Yaguará (H), con Código 46HL04 en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 2°. del artículo 4°. de la Ley 1228 de 2008, modificado por el artículo 17 de la Ley 1882 de 2018 inciso 3°., sin que su desarrollo y culminación sobrepase los 6 meses.

Tercero: ADVERTIR a los accionantes que no podrán instaurar nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7º de la Ley 393 de 1997”. El Tribunal Administrativo del Huila en decisión de 15 de febrero de 2024, resolvió el recurso de apelación presentado por el municipio de Yaguará, en el que confirmó la decisión de amparo de primera instancia, pero modificó el ordinal segundo, específicamente, el término concedido para la culminación del proceso policivo ampliándolo a un (1) año, “como quiera que se trata de varios infractores, por cuanto son varias las viviendas que se han construido desde el año 2014 hasta la fecha ocupando la faja de terreno o zona de protección o exclusión de la vía denominada Ramal a Yaguará, identificada con el Código 43HL04”. 5.3.

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que en la parte accionante en el escrito de impugnación manifestó que se debe declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, por cuanto no fueron vinculados al proceso y son directamente afectados con las decisiones emitidas.

Al respecto, se tiene que el precitado medio de control se encuentra previsto en el artículo 87 de la Constitución Política18 y en el artículo 1 de la Ley 393 de 1997, como un mecanismo al cual todas las personas pueden acudir para hacer cumplir una ley o un acto administrativo. La Corte Constitucional ha señalado que este medio de control “está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.

Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas 18 ARTICULO 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados”19.

Del mismo modo, esa corporación judicial señaló que el objeto y la finalidad de esta acción “es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”20. (negrillas por fuera del texto original) Ahora bien, en relación con los deberes de vinculación oficiosa en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos de normas con fuerza material de ley y actos administrativos, conforme con los artículos 5, 6 y 8 de la Ley 393 de 1997, se tiene que solo se predica de la autoridad que, conforme con el ordenamiento jurídico, le corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, a saber: “Artículo 5º.- AUTORIDAD PUBLICA CONTRA QUIEN SE DIRIGE.

La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo. Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al juez que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la acción hasta su terminación. En todo caso, el juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico tenga competencia para cumplir con el deber omitido.

Artículo 6º. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO CONTRA PARTICULARES. La acción de cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar, en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas”.

Artículo 8º. PROCEDIBILIDAD. La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares de conformidad con lo establecido en la presente ley”.

(Subrayas y negrillas por fuera del texto original) En ese sentido, como se mencionó anteriormente, en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos el juez únicamente está obligado a vincular a la autoridad pública que tenga competencia para cumplir con el deber omitido y también procederá la eventual vinculación de un particular cuando éste “actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, y sólo para el cumplimiento de las mismas”21.

Bajo ese contexto, se tiene que el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Neiva no tenían el deber de vincular a los ahora demandantes al medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos pues, los mismos, conforme con el 19 Sentencia T-1064 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 20 sentencia C-157 de 1998.

M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 21 Sentencia T-1064 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 ordenamiento jurídico, no tienen la competencia para cumplir con el deber reclamado y, en ese sentido, carecen de las calidades para ser considerados como parte procesal.

Al mismo tiempo, como lo mencionó el a quo, se encontró demostrado que los accionantes están vinculados al proceso policivo el cual se adelanta con la finalidad de recuperar la berma o la zona de protección vial, mecanismo en el cual pueden ejercer los derechos fundamentales a la defensa y la contradicción. Así las cosas, para la Sala es dable concluir que no se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de los accionantes, al no vincularlos al medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, pues como se vio dicho trámite lo promovieron unas personas contra el municipio de Yaguará con el fin de que se cumpla el inciso segundo 2 del artículo 4 de la Ley 1228 de 2008, por lo que el juez de conocimiento solo podía vincular a la entidad territorial a quien le correspondería el acatamiento de la mencionada norma, a lo que se agrega que no se encontró probado que los demandantes solicitaran la intervención en calidad de terceros con interés o presentaran algún escrito encaminado a obtener la nulidad de todo lo actuado por la falta de vinculación. Por lo demás, la Sala aclara que en la sentencia de la Corte Constitucional T-1064 de 2007, citada por el juez de tutela de primera instancia, se declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos porque se encontró probado que no se vinculó a un litisconsorte necesario, esto es, a una persona jurídica que era responsable del cumplimiento que se reclamaba, motivo por el cual dicho precedente judicial difiere de las circunstancias fácticas del presente asunto.

En este orden de ideas, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 23 de mayo de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01498-01 Demandante: Javier Trujillo Trujillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta AUSENTE EN COMISIÓN MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN