CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., junio veinte (20) de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-031-5000-2023-00790-01 Demandante: Jorge Toro Garrido Demandada: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / IMPROCEDENCIA – Inexistencia de carga argumentativa.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 24 de marzo de 2023, mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado1. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El señor Jorge Toro Garrido, actuando en nombre propio, instauró demanda de tutela contra del Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, la salud, al debido proceso, al mínimo vital y móvil; y de acceso a la administración de justicia. 2.
Hechos relevantes En el 2022, el señor Toro Garrido formuló demanda de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Nueva Empresa Promotora de Salud E.P.S y AFP Porvenir S.A., con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud y de petición; como 1 Que ingresó para fallo el 5 de mayo de 2023. 1 Radicación número: 11001-031-5000-2023-00790-01 Accionante: Jorge Toro Garrido Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) consecuencia, solicitó que se le ordenara a dichas entidades: i) proceder con el pago de las incapacidades laborales por enfermedad de origen común, superior a los 540 días; ii) que se realizara una nueva valoración para establecer el porcentaje de pérdida de capacidad laboral; y iii) que se diera respuesta a las peticiones presentadas el 15 de diciembre de 2021 ante la Nueva E.P.S. y el 29 de octubre de 2021 ante Colpensiones.
Mediante providencia del 5 de julio de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta negó el amparo solicitado. El 7 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Magdalena modificó la decisión de primera instancia en el siguiente sentido: i) amparó el derecho fundamental de petición del señor Jorge Luis Toro Garrido; ii) ordenó a la Nueva EPS que procediera a dar respuesta de fondo, clara y congruente a la petición del 15 de diciembre de 2021 y iii) negó la pretensión relativa al pago de las incapacidades médicas otorgadas al señor Toro Garrido en el período comprendido entre el 12 de marzo de 2012 y el 10 de abril de 2020.
El demandante presentó incidente de desacato en contra de la Nueva E.P.S, trámite que fue resuelto mediante auto de 21 de octubre de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, el cual decidió abstenerse de imponer sanción al considerar que, conforme a los informes rendidos por las partes, se había cumplido la orden de tutela proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que en la providencia de 7 de septiembre de 2022, que resolvió la impugnación de la acción de tutela, y de 21 de octubre de la misma anualidad, que decidió el incidente de desacato, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente “al no tener en cuenta la interpretación pacífica y reiterada que ha realizado la Corte Constitucional, incluso la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, en temas análogos y referidos al levantamiento de las sanciones impuestas en incidentes de desacato”. 2 Radicación número: 11001-031-5000-2023-00790-01 Accionante: Jorge Toro Garrido Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Transcribió -in extenso- las consideraciones del fallo SU 034 de 2018 de la Corte Constitucional y señaló que se omitió realizar una interpretación teleológica y hermenéutica adecuada, dado que “la intención del legislador es la pretensión relativa al pago de las incapacidades médicas otorgadas al señor Jorge Toro Garrido, en el periodo comprendido entre el 12 de marzo de 2012 hasta 10 de abril de 2020”.
Indicó que es padre de familia de tres hijos, que en la actualidad se encuentra sin trabajo y, por tanto, sin ingresos, de ahí que debe concederse el amparo de los derechos fundamentales solicitados. 4. La admisión y el trámite de la demanda 4.1. Mediante auto del 2 de marzo de 2023, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se vinculó, como terceros con interés, a Colpensiones y a la Nueva E.P.S. 4.2.
El Tribunal Administrativo del Magdalena sostuvo que, de conformidad con la sentencia SU 627 de 2015 de la Corte Constitucional, solo procede la acción de tutela frente a lo decidido en un trámite de tutela previo, cuando se acredite el fenómeno de cosa juzgada fraudulenta, lo cual no sucedió en el presente caso, pues las decisiones emitidas en el marco de la impugnación de la acción constitucional, se dictaron conforme al ordenamiento jurídico, de ahí que no existió la vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor. 4.3.
Colpensiones sostuvo que el amparo solicitado debe ser declarado improcedente, por cuanto lo pretendido por el actor es controvertir un fallo de tutela que ya hizo tránsito a cosa juzgada, de ahí que no se pueda revivir tal discusión a través de otra acción de tutela, en la medida en que “solo la Corte Constitucional puede entrar a cuestionar estas controversias a través de la selección y revisión”.
Aunado a lo anterior, señaló que en el sub lite se presenta ausencia de vulneración de derechos fundamentales y falta de legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones, toda vez que “lo solicitado no va dirigido contra esta entidad y además no se tienen la competencia para entrar a responder por lo 3 Radicación número: 11001-031-5000-2023-00790-01 Accionante: Jorge Toro Garrido Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) requerido”. 4.4.
La Nueva E.P.S solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos generales ni específicos de dicha acción constitucional. De manera subsidiaria, argumentó que no se ha presentado vulneración de los derechos fundamentales del accionante, por cuanto la orden de segunda instancia, que impuso dar respuesta de fondo por parte de la Nueva EPS al derecho de petición del actor, fue cumplida a cabalidad, situación que llevó a que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta se abstuviera de sancionar por desacato.
Por último, sostuvo que la EPS no ha realizado acto alguno que atente contra los derechos fundamentales, dado que el servicio de salud del paciente ha sido brindado sin inconvenientes en el régimen subsidiado y en la actualidad no tiene solicitudes pendientes en cuanto a pago de incapacidades. 5. La sentencia de primera instancia En providencia del 24 de marzo de 2023, la Sección Primera de la Corporación declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no se cumplió con el presupuesto de relevancia constitucional, dado que el escrito no evidenció la carga argumentativa mínima para la configuración del “defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional”, que fue alegado en el escrito inicial.
Al respecto, señaló que el actor no especificó cuáles fueron los precedentes del Consejo de Estado que se omitieron y, pese a que hizo referencia a la sentencia SU 034 de 2018 de la Corte Constitucional, lo cierto es que se limitó a transcribir sus consideraciones sin explicar las reglas jurisprudenciales que se derivan de dicha providencia y que habrían sido inobservadas en este caso, así como tampoco explicó “las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial de sus derechos fundamentales”. 4 Radicación número: 11001-031-5000-2023-00790-01 Accionante: Jorge Toro Garrido Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Por último, indicó que en este caso se formuló una acción de tutela contra una decisión proferida en otra actuación de la misma naturaleza “tutela contra tutela”, y no se probó la existencia del fenómeno de cosa juzgada fraudulenta, que es el requisito de procedibilidad que debe cumplirse para que proceda su estudio de fondo. 6.
La impugnación La parte actora adujo que la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que existía identidad de partes, objeto y hechos en relación con las demandas de tutela que se han formulado por parte del actor; no obstante, desconoce que las entidades nunca han dado una respuesta de fondo a la solicitud de realizar una nueva valoración de la pérdida de capacidad laboral del actor, ni se ha dado el pago de las incapacidades que fueron expedidas por los médicos tratantes desde el 2012.
Sostuvo que el a quo efectuó una indebida valoración probatoria, toda vez que concluyó erróneamente que “la nueva valoración de pérdida de capacidad laboral y las incapacidades reclamadas ya fueron pagadas” cuando ello no se encuentra demostrado. Señaló que la acción de tutela sí es procedente, toda vez que se trata de la vulneración de derechos fundamentales; además, insistió en que “la sección primera no tuvo en cuenta el principio de inmediatez y subsidiariedad de la tutela, que particularmente acá resulta aplicable, toda vez que los perjuicios generados han subsistido y continuado a través del tiempo”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S La Subsección considera que, tal y como lo estableció el juez de primera instancia, no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de carga argumentativa exigida para cuestionar una decisión adoptada por un juez de tutela de manera previa. 5 Radicación número: 11001-031-5000-2023-00790-01 Accionante: Jorge Toro Garrido Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) En efecto, como ha señalado la Corte Constitucional2, en principio es improcedente avocar conocimiento de la solicitud de amparo en la que se controvierta un fallo de tutela; no obstante, de manera excepcionalísima procede estudiar de fondo la acción, cuando se acredite, además de los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo, que existe una situación fraudulenta que amerita la intervención del juez constitucional3.
En el caso objeto de estudio, si bien el demandante enunció los defectos de los que supuestamente adolecía la sentencia que se controvierte, lo cierto es que no individualizó ni justificó los fallos que conforman el precedente que supuestamente habrían sido desconocidos. En efecto, la parte actora se circunscribió a afirmar que las autoridades judiciales, tanto de primera como de segunda instancia, incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente “al no tener en cuenta la interpretación pacífica y reiterada (…) en temas análogos y referidos al levantamiento de las sanciones impuestas en incidentes de desacato”; sin embargo, no individualizó la sentencia que supuestamente constituían precedente, ni desarrolló una argumentación dirigida a establecer por qué los razonamientos de dicho caso resultaban aplicables al sub examine.
Aunado a lo anterior, el demandante expresó que “la intención del legislador es la pretensión relativa al pago de las incapacidades médicas otorgadas al señor Jorge Toro Garrido, en el periodo comprendido entre el 12 de marzo de 2012 hasta 10 de abril de 2020”, sin que de ello se derive un reparo concreto frente a las decisiones proferidas en el trámite de la tutela que se debate, o en la determinación respecto al desacato promovido por el señor Toro Garrido.
En definitiva, en el caso bajo estudio, si bien la parte actora invocó el “defecto sustantivo por desconocimiento del precedente”, no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra tutela, dado que no expresó en concreto cuáles fueron los yerros que cometieron las autoridades 3 T-322 de 2019, la Corte Constitucional.
Criterio que ha sido acogido por esta Subsección en los siguientes fallos: de 6 de mayo de 2022, radicado: 2022-01698-00; de 23 de octubre de 2020, radicado: 2020-03976-00. 2 Sentencia del 8 de junio de 2005, C-590 de 2005, M.P: Jaime Córdoba Triviño. 6 Radicación número: 11001-031-5000-2023-00790-01 Accionante: Jorge Toro Garrido Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) judiciales al resolver su amparo inicial; además, no indicó cuál fue el precedente que se desconoció, ni cuál fue la actuación de carácter fraudulento que se configuró en su caso, motivo por el cual, se carece de elementos para examinar de fondo el asunto.
De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará el fallo recurrido. R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de marzo de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 7