1 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 25000 2341 000 2024 00220 01 Actor: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Tesis: Es necesario que en el recurso de apelación se indiquen los errores que presuntamente cometió el juez de primera instancia con la decisión adoptada y que, en criterio del recurrente, deben ser estudiados por el ad quem al resolver la alzada.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por el apoderado de la parte demandante en contra del auto del 10 de septiembre de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, negó la medida cautelar de suspensión provisional presentada en contra de la Resolución No. SSPD - 20224400674425 del 27 de julio de 2022, “Por el cual se impone una sanción”, modificada parcialmente por la Resolución No. SSPD 0234400376265 del 11 de julio de 2023, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”, dentro del expediente administrativo 2020440350600032E, expedido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD).
I.ANTECEDENTES 1.1. La Empresa Aguas de la Sabana S.A. E.S.P., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) en contra de la SSPD, con el fin de que se declare la nulidad de Resolución 2 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No. SSPD - 20224400674425 del 27 de julio de 2022, “Por el cual se impone una sanción”, modificada parcialmente por la Resolución No. SSPD 0234400376265 del 11 de julio de 2023, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”, dentro del expediente administrativo 2020440350600032E.
En el acápite de medidas cautelares solicitó la suspensión provisional de los efectos de esa decisión1. Señaló que la sustentación de la petición se encontraba conforme al artículo 231 del CPACA, de manera que resultaba procedente, tal y como lo fundamentó con los argumentos de la demanda. En el concepto de la violación del libelo introductorio (páginas 11 a 176) planteó diez (10) cargos relacionados con la falsa motivación, la vulneración del debido proceso y la falta de competencia. Consideró que las resoluciones en comento incurrieron en falsa motivación debido a la omisión de causales de exoneración como la fuerza mayor y el hecho de un tercero, en atención a las disposiciones del Código Civil.
Sobre ese particular explicó que los períodos señalados por la SSPD como momentos de incumplimiento normativo corresponden a los meses de febrero a mayo de 2020, coincidiendo con el inicio de la pandemia mundial de COVID-19. Esta circunstancia, alegada desde los descargos, implicó restricciones de movilidad que afectaron diversas actividades, entre ellas la toma de lectura de consumos.
Además, arguyó que la SSPD incurrió en errores en la tasación de la sanción, en contravención del artículo 50 del CPACA, en virtud de que la multa fue calculada sobre los ingresos operacionales de los servicios de acueducto y alcantarillado en todos los municipios atendidos por la empresa, a pesar de que la investigación solo abarcó el servicio de acueducto en determinados municipios.
En consecuencia, aseveró que la sanción era desproporcionada, toda vez que afectaba ingresos ajenos a la infracción imputada. Asimismo, alegó la vulneración del debido proceso por desconocimiento del periodo probatorio, modificación indebida de los cargos y falta de competencia de la SSPD para imponer la multa. También indicó una errónea dosimetría sancionatoria y la transgresión de los principios legales de proporcionalidad y legalidad. 1 Visible en el índice núm. 2 del 25000 2341 000 2024 00220 00 expediente Sistema de Gestión Judicial Samai 3 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, manifestó que, de no concederse la medida, se generaría un perjuicio irremediable, puesto que se penalizaban ingresos destinados a la prestación y mejora de un servicio que no fue objeto de la investigación. 1.2.
La demanda fue admitida con auto de 15 de abril de 20242. 1.3. Por auto de 15 de abril de 20243, el Tribunal corrió traslado a la entidad demandada de la solicitud cautelar inicial que se formuló en la demanda. 1.4. Al descorrer el traslado, la apoderada judicial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a la medida cautelar, con fundamento en que la empresa accionante basó la solicitud en la totalidad de los cargos expuestos en la demanda, sin manifestar de manera evidente la vulneración del ordenamiento jurídico, de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA.
Asimismo, declaró que los actos administrativos cuya suspensión se solicita fueron emitidos por la autoridad competente en el ejercicio de sus funciones, debidamente notificados y adquirieron firmeza. Además, que se dictaron conforme a las disposiciones legales, por lo que se presume su legalidad. II.DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto proferido el 10 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, negó la medida cautelar de suspensión provisional, por las razones que se explican a continuación: Señaló que en esta etapa temprana del proceso no se observaba la apariencia de buen derecho de la demanda, toda vez que se requería analizar el material probatorio para determinar cuál de los criterios procesales adoptados por las partes evidenciaba respaldo fáctico y jurídico, circunstancia que exigía el estudio integral del libelo introductorio, de la contestación a la demanda, del decreto de pruebas y de las alegaciones de conclusión. 2 Visible en el índice núm. 4 ibidem 3 Visible en el índice núm. 5 ibidem 4 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, adujo que no se evidenciaba un daño irreparable, puesto que la sanción se fijó con base en la información contable más reciente de la empresa y con el fin de evitar la afectación de la prestación del servicio de acueducto.
Además, el monto establecido representó aproximadamente el uno punto cuarenta y dos por ciento (1.42%) de sus ingresos operacionales. Finalmente, consideró que resulta menos perjudicial para el interés general negar la medida cautelar que concederla, dado que su aprobación beneficiaría únicamente a la empresa sancionada, mientras que la multa responde a la necesidad de proteger los derechos de los usuarios y garantizar el cumplimiento del marco regulatorio de los servicios públicos.
III.FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN Contra la anterior decisión, el apoderado de la Empresa Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, en los que manifestó que el marco procesal vigente no exigía esperar el análisis de fondo para conceder el amparo solicitado. En este sentido, sin discutir las consideraciones que sirvieron al Tribunal para sustentar la providencia recurrida, pidió la revocatoria del auto del 10 de septiembre de 2024, a fin de que se examinara el fondo de la solicitud, sin incurrir en prejuzgamiento, pues entendía que el CPACA facultaba al juez administrativo para evaluar desde esta etapa procesal la posible vulneración normativa.
Insistió en que el cuerpo de la demanda demostraba que la sanción impuesta por la SSPD se fundamentó en una interpretación errónea de las normas sobre la materia. Y si bien la regla general establece que el cobro del servicio de acueducto debe basarse en la medición individual del consumo, la propia normativa prevé que, cuando dicha medición no sea posible o sus resultados no sean confiables, la facturación puede realizarse con base en el promedio de períodos anteriores.
De esa forma, repitió que los actos demandados se encontraban viciados por una falsa motivación, toda vez que la SSPD sancionó a la empresa Aguas de la Sabana 5 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por aplicar la comentada excepción, omitiendo que el confinamiento obligatorio por la pandemia del COVID 19 impedía ingresar a los inmuebles para verificar su consumo.
Recalcó que la sanción administrativa impuesta por la SSPD adolecía de una falsa motivación, pues no tuvo en cuenta la existencia de las causales de exoneración de responsabilidad basadas en la fuerza mayor y el hecho de un tercero. Ratificó que se configuró una violación del debido proceso ante la omisión en la valoración de las pruebas, el desconocimiento del periodo probatorio y la modificación sustancial del cargo endilgado durante la investigación. Reafirmó que la SSPD también incurrió en errores de derecho al momento de graduar la sanción impuesta y calcular la multa.
Así, reiteró todos y cada uno de los argumentos expuestos en la solicitud de suspensión provisional y solicitó la revocatoria del auto. IV.TRÁMITE POSTERIOR Por medio de auto del 10 de diciembre de 20244,el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, decidió no reponer el proveído del 10 de septiembre de 2024, al advertir que la parte actora se limitó a reiterar lo manifestado en el escrito petitorio de la medida precautelativa; y que la solicitud cautelar incumplía con los requisitos exigidos en el CPACA como son la apariencia de buen derecho, el perjuicio de la mora y la ponderación de intereses.
En el mismo proveído concedió ante esta Corporación el recurso de apelación que fue presentado de manera subsidiaria. V. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado en contra del auto del 10 de septiembre de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo de 4 Visible a índice 30 ibidem. 6 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, denegó la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones demandadas. 5.1.
Competencia Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto en el literal h) del artículo 125 y en el numeral 5 del artículo 243 del CPACA. 5.2. Caso concreto Luego de examinar el proveído recurrido y el recurso de apelación, la Sala advierte que dicha providencia debe confirmarse, como en efecto se procederá en la parte resolutiva del presente pronunciamiento, por cuanto el apelante no formula ningún motivo de inconformidad respecto de los fundamentos del auto de 10 de septiembre de 2024, que permita a la Sala efectuar algún análisis; por el contrario, se evidencia que reitera todos y cada uno de los argumentos expuestos en el escrito de la demanda respecto de la suspensión provisional de los actos cuestionados, sin que determine, en modo alguno, una razón jurídica que controvierta la decisión del Tribunal.
Como arriba se vio, esa circunstancia también fue advertida por el a quo en la decisión del 10 de diciembre de 2024, al resolver la reposición interpuesta en contra de la providencia que negó la medida cautelar de suspensión provisional del acto cuestionado. Puntualmente, en la decisión objeto de la alzada el Tribunal entendió que se encontraban incumplidos tres (3) de los requisitos necesarios para decretar la medida cautelar, previstos en el artículo 231 del CPACA, a saber: (i) “Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho” o fumus bonis iuris, (ii) “Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable” o periculum in mora y (iii) el relativo al juicio de ponderación de intereses, cuyo análisis arroje “que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla”. 7 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, en el recurso de apelación presentado en contra del auto del 10 de septiembre de 2024, la sociedad actora volvió sobre los argumentos traídos a colación en el concepto de la violación de la demanda y los cargos allí presentados: la falsa motivación, la vulneración del derecho al debido proceso y la falta de competencia, sin demostrar el cumplimiento de las exigencias mencionadas por el Tribunal, esto es, sin discutir la presencia de las condiciones para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional.
La Sala recuerda que el principio de la “rogatio” caracteriza el funcionamiento de esta jurisdicción, por lo cual todas las actuaciones deben cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual el juez, en este caso de segunda instancia, debe pronunciarse aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan su petición. Para esta situación, ese principio emana de lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 244 del CPACA, que señalan: “Artículo 244.
Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.”. (Énfasis de la Sala.) Correlativamente, y en virtud de la remisión que autoriza el artículo 306 ibidem al Estatuto Procesal Civil, es pertinente aludir al contenido del artículo 320 del Código General del Proceso, que dispone que “el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”. 8 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal sentido, resulta también ilustrativa la posición que desde hace varios lustros y de manera pacífica, reiterada y uniforme, ha venido exponiendo la Sección Primera5, en torno a explicar el alcance del deber de sustentación de los recursos, según la cual es necesario que el apelante indique los errores que presuntamente cometió el a quo con la decisión adoptada y que a juicio del recurrente deben ser estudiados por el ad quem.
En pronunciamiento del 22 de febrero de 2024, la Sala consideró: “Además, la anotada posibilidad propuesta por la recurrente, es contraria a lo establecido en el artículo 320 del Código General del Proceso aplicable al presente asunto por la remisión del artículo 306 del CPACA, que prevé que la apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, pero únicamente en relación con los reparos concretos formulados en contra la providencia recurrida.
Ello es así, pues con la alzada no se estarían controvirtiendo las razones concretas que dieron lugar a la negativa de la medida cautelativa, esto es que, la petición no haya cumplido con una argumentación mínima necesaria para su procedencia (…) En suma, como en el presente asunto la recurrente agregó reparos jurídicos y fácticos en recurso de reposición y subsidio de súplica y no controvirtió las razones concretas que dieron lugar a la negativa de la petición inicial de la medida cautelar, la Sala no descenderá al estudio de fondo de los cargos que fueron planteados en el respectivo recurso y confirmará la providencia recurrida.”6.
(Énfasis fuera del texto original). 5 “Al analizar los planteamientos de la parte demandada en el recurso de apelación, observa la Sala que los mismos se limitaron a repetir los argumentos expuestos en la demanda. Al respecto, la Corporación en forma coincidente ha sostenido que el recurso de apelación debe contener planteamientos que contradigan el fallo que se recurre.
En efecto, en sentencia de 13 de marzo de 2013 la Sala, con argumentos que aquí se prohíjan, manifestó: Sobre el punto de la sustentación del recurso de apelación, esta Corporación ha precisado lo siguiente: Si bastara al recurrente afirmar en todos los casos, al impugnar una decisión judicial, que se atiene a lo afirmado y sostenido en el curso de la instancia, sobraría en absoluto la exigencia perentoria contenida en el inciso segundo del artículo 212 del C.C.A. La necesidad de que el recurrente aporte argumentos en contra de los fundamentos del fallo apelado, los cuales constituyen la base de estudio de la decisión de segundo grado, es reafirmado por el inciso subsiguiente al sancionar con la deserción del recurso la omisión del requisito en estudio.
Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones invocadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” (Sentencia de 6 de junio de 1987, Exp: 338, C.P.: Dr. Samuel Buitrago Hurtado).
En otra oportunidad, señaló: Tal exigencia implica que el recurrente en el escrito de sustentación señale el ámbito o marco procesal a que debe circunscribirse el juez ad quem para decidir el recurso. La competencia de éste queda pues limitada a confrontar la providencia recurrida con los motivos de inconformidad aducidos por el recurrente.
No puede, por consiguiente, el juez de segundo grado analizar la providencia recurrida en aspectos diferentes a los controvertidos en el escrito de sustentación del recurso.” (Sentencia de 17 de julio de 1992, Exp: 1951, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz) (…) En esta ocasión la Sala prohíja y reitera los criterios atrás expuestos, en cuanto a que el presupuesto sine qua non de la sustentación del recurso de apelación es la referencia clara y concreta que el recurrente haga de los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para efectos de solicitarle al superior jerárquico funcional que decida sobre los puntos o aspectos que se plantean ante la segunda instancia, tendientes a dejar sin sustento jurídico aquellos, pues precisamente al juzgador de segundo grado corresponde hacer dichas confrontaciones, en orden a concluir si la sentencia merece ser o no confirmada”.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso. Sentencia de treinta (30) de junio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-24-000- 2011-00171-01. Actor: Jorge Céspedes y CIA. S. EN C. Demandado: Municipio de La Calera. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Expediente: 11001 03 24 000 2022 00172 00. Demandante: Jorge Enrique Perea Cossio. 9 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala estima que, en este escenario, es exigible el requisito de carga argumentativa mínima, pues el recurso de apelación se encuentra previsto en el ordenamiento jurídico para intentar rebatir los argumentos planteados por la autoridad judicial que inicialmente conoció del asunto y ello solo es posible si se formulan reparos concretos en contra de las providencias judiciales de primera instancia, a partir de los cuales el superior pueda evaluarlas.
La importancia de la mencionada exigencia radica en que delimita la competencia del juez de segunda instancia, razón por la cual no basta con: (i) la simple interposición del recurso, (ii) la manifestación genérica de no estar conforme con la decisión impugnada, (iii) traer a colación citas jurisprudenciales o presentar resúmenes de sentencias de forma aislada y mucho menos es suficiente, como en el presente evento, (iv) reiterar los argumentos ya expuestos sin motivos de disenso, toda vez que, se insiste, los planteamientos del recurso definen los temas objeto de control, de cara a la decisión judicial que es rebatida.
Al mismo tiempo, esta carga procesal constituye una garantía para la parte contraria, en este caso la demandada, del derecho a la contradicción. No entenderla de esa forma le restaría sentido al traslado que dispone el artículo 244 ibidem, con el objeto de que los sujetos procesales refuten el contenido del recurso. Dicho de otra forma, la parte actora apeló formalmente, pero no materialmente el proveído que negó la medida cautelar, toda vez que no presentó cuestionamientos que permitan a la Sala determinar si están desvirtuadas las consideraciones del Tribunal.
No obstante lo anterior, se pone de presente que la controversia planteada en el proceso gira en torno a la verificación del cumplimiento, por parte de la sociedad actora, de sus obligaciones relacionadas con el control del consumo del servicio público en cuestión, circunstancia que requiere de una valoración probatoria que solo puede realizarse al momento de proferir sentencia. Por lo tanto, dicho examen escapa del ámbito de decisión del presente recurso y del escenario de estudio de la medida cautelar, sin que en esta etapa procesal resulte procedente desentrañar aspectos propios del fondo del asunto. 10 Radicado: 25000 2341 000 2024 00220 01 Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, la Sala confirmará el auto de 10 de septiembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en el proceso de la referencia, comoquiera que el recurso de apelación presentado por la parte actora no discute las consideraciones que fueron expuestas para negar la suspensión provisional de los actos cuestionados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 10 de septiembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” por las razones antes expuestas.
SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 29 de mayo de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Salva voto El presente auto fue firmado electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.