REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, doce (12) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Demandante: RODOLFO PEÑA CASTRILLÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Síntesis del caso: el demandante, quien es miembro activo del Ejército Nacional, cuestionó la decisión de segunda instancia que confirmó la decisión de negar las súplicas de la demanda relacionadas con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le negaron el reajuste de la asignación de retiro con base en la variación del IPC durante los años 1997 a 2004.
La Sala declarará improcedente la tutela porque no cumplió el requisito de relevancia constitucional, debido a que fue empleada como una tercera instancia al proceso ordinario. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por el señor Rodolfo Peña Castrillón en contra del Tribunal Administrativo del Tolima para la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 21 de septiembre de 2023.
I.
ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Laboró como sargento primero del Ejército de Colombia durante los años 1997 a 2004, periodo durante el cual el Gobierno Nacional realizó ajustes a todos los salarios de los 1 Mediante escrito radicado el 15 de enero de 2024. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela miembros de la fuerza pública en actividad por debajo del índice de precios al consumidor (IPC) y desde el 17 de febrero de 2014 percibe asignación de retiro. 2) Le solicitó al Ministerio de Defensa Nacional la modificación de su hoja de servicios, así como la reliquidación, reconocimiento y pago de la diferencia entre la asignación mensual, salarios y prestaciones sociales pagadas desde el año 1997 hasta la fecha efectiva de su retiro y los ajustes de la actualización conforme con la inflación causada y acumulada entre los años 1997 a 2004, petición que no fue contestada. 3) El 6 de marzo de 2016, reiteró la petición ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares del Ejército Nacional, sin embargo, dicha solicitud fue negada a través de Oficio no. 0017539, consecutivo no. 2016-17544 de 18 de marzo de 2016. 4) Presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Caja de Retiro de las Fuerzas Militares para que se i) inaplicaran por excepción de inconstitucionalidad los Decretos nos.122 de 1997, 058 de 1998, 62 de 1999, 2474 de 2000, 2737 de 2001, 0745 de 2002 y 3552 de 2003, 4158 de 2004 por medio de los cuales se fijaron los salarios de los miembros de la fuerza pública; ii) declarara la nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual el Ministerio de Defensa Nacional le negó el reajuste y la modificación de la hoja de servicios y iii) declarara la nulidad del Oficio no. 0017539, consecutivo no. 2016-17544 del 18 de marzo de 2016. 5) Como fundamento de la demanda sostuvo que la incorrecta aplicación de la ley por parte del Gobierno Nacional en cuanto expidió los decretos que ordenaron el ajuste salarial a todos los miembros de la fuerza pública en actividad por debajo del índice de precios al consumidor (IPC) generó un detrimento patrimonial y pérdida del poder adquisitivo de las mesadas futuras del personal que estaba activo para los años 1997 a 2004. 6) En sentencia de 14 de diciembre de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué negó las pretensiones de la demanda por considerar que no tenía derecho al reajuste del salario y a la reliquidación de su asignación de retiro con fundamento en la variación del IPC durante los años 1997 a 2004, a la luz de la Ley 238 de 1995, pues el beneficio contemplado en esa norma solo era aplicable al personal que 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela gozaba de una pensión de jubilación o de asignación de retiro durante ese periodo y no para los que, para esa época, percibían el salario en servicio activo. 7) Apeló con fundamento en que se desconoció el precedente horizontal del Tribunal Administrativo del Tolima y de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los cuales se ordenó realizar el reajuste de las asignaciones mensuales devengadas en servicio activo en casos de algunos miembros de la fuerza pública que se encontraban en servicio activo para el período comprendido entre 1997 y 2004, es decir, que se encontraban en su misma situación fáctica y jurídica. 8) Asimismo, señaló que el a quo no valoró la prueba documental que demostraba que el monto de los sueldos básicos percibidos desde 1997 hasta 2004 habían sido fijados en un valor inferior a los dos salarios mínimos legales mensuales establecidos por el Gobierno Nacional para aquellos años, circunstancia que consideró que hacía procedente la revisión de los incrementos salariales decretados por el Gobierno Nacional hasta alcanzar el porcentaje de variación del IPC fijado por el DANE para el año inmediatamente anterior. 9) Mediante sentencia de 21 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de primer grado, tras exponer que al personal en actividad se le efectuaba el reajuste de su salario de conformidad con la escala gradual porcentual, sin que se advirtiera un quebrantamiento de la regla jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2000, según la cual el Gobierno Nacional no puede hacer incrementos inferiores al IPC a quien devengara hasta dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Fundamentos de la vulneración El demandante alegó la configuración de los defectos fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución en la providencia de 21 de septiembre de 2023. En cuanto al primer reparo señaló que el tribunal demandado no valoró la certificación de sueldos básicos devengados en servicio activo, la hoja de servicios y la certificación de partidas computables de la asignación de retiro pagada, por cuanto se abstuvo a tener por acreditado que la asignación básica que devengaba en servicio activo durante el 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela período comprendido desde 1997 hasta 2004 había sido fijada en cuantía inferior a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes para aquella época, por ende, había sido objeto de ajuste e incremento anual en porcentaje inferior al porcentaje de variación anual del IPC fijado por el DANE.
En cuanto al segundo defecto sostuvo que el tribunal desconoció los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional, en los cuales a partir de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política se ha señalado de manera reiterada que el ajuste de los salarios y las pensiones de todos los servidores públicos nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año inmediatamente anterior, por cuanto el Gobierno Nacional está obligado a velar porque los ingresos salariales y pensionales mantengan su poder adquisitivo, de tal forma que garanticen el mínimo vital y móvil a los trabajadores.
En tercer lugar y frente a la violación directa de la Constitución refirió que fueron desatendidos los principios y reglas constitucionales, por cuanto la autoridad demandada se abstuvo de dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Primera: CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO (Art. 29 C.N.) y la IGUALDAD (Art. 13 C.N.) que le asisten al señor RODOLFO PEÑA CASTRILLON, los cuales han sido vulnerados por la SALA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TOLIMA, quien en la sentencia proferida el día 21 de Septiembre de 2023, expedida al resolver recurso de apelación presentado dentro del trámite del Medio de Control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por RODOLFO PEÑA CASTRILLON en contra de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL y la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES distinguido con el Radicado N° 2019-00137, dispuso negar la reliquidación y el reajuste de los sueldos básicos devengados en servicio activo y de la asignación de retiro legalmente reconocida, así como dispuso condenar en costas a la parte demandante; incurriendo en las causales contempladas por la sentencia C – 590 de 2005 bajo los nomen iuris de “DEFECTO SUSTANTIVO”, “DEFECTO FÁCTICO”, “DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE”, “VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN”, “DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN” y “DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO”.
Segunda: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN VALOR NI EFECTO la sentencia proferida el 21 de Septiembre de 2023 por la SALA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TOLIMA, la cual fue proferida dentro 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela del trámite del Medio de Control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por RODOLFO PEÑA CASTRILLON en contra de la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL y la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES distinguido con el Radicado N° 2019- 000137, mediante la cual se negó la reliquidación y el reajuste de los sueldos básicos devengados en servicio activo y de la asignación de retiro legalmente reconocida al señor RODOLFO PEÑA CASTRILLON.
Tercera: Como resultado de la petición contenida en el numeral SEGUNDO (2), ORDENAR a la SALA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TOLIMA que dentro del término no mayor a ocho (08) días hábiles siguientes al momento en que reciba el expediente, profiera sentencia en la cual se resuelva lo siguiente: a) Frente a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL: 1.
DECLARAR la inaplicabilidad por excepción de inconstitucionalidad fundamentada en el artículo 4° de la Constitución Política de 1991, de los decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004, por medio de los cuales se fijan los sueldos básicos del personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y demás miembros de la Fuerza Pública, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial, en cada uno de los años del período comprendido desde 1997 hasta 2004.
2. DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo ficto de carácter negativo, por medio del cual el Ministerio de Defensa Nacional negó en sede administrativa el reajuste de los sueldos básicos y de las prestaciones sociales devengadas en servicio activo. 3. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a realizar la reliquidación de los sueldos básicos que el demandante devengó durante el período comprendido entre los años 1997 hasta la fecha en que se produjo su retiro del Ejército Nacional, con el fin de propender por su reajuste de conformidad con el IPC fijado por el DANE desde el año 1997 hasta la fecha en que se produjo su retiro del Ejército Nacional para los años más favorables en que el porcentaje de incremento fijado por el Gobierno sea inferior al del IPC consolidado del año inmediatamente anterior; por cuanto durante éste período el Sueldo Básico que el demandante percibió mientras estuvo en actividad al servicio del Ejército Nacional fue incrementado anualmente en margen inferior al IPC fijado por el DANE para el año inmediatamente anterior. 4.
En acatamiento a lo dispuesto en la pretensión anterior, CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a realizar el incremento del salario básico que el demandante devengó durante el período comprendido entre los años 1997 hasta la fecha en que se produjo su retiro del Ejército Nacional, de conformidad con el IPC fijado por el DANE y con retroactividad al año 1997 y hasta la fecha en que se produjo su retiro del Ejército Nacional, cuando este índice sea mayor que los porcentajes de variación establecidos anualmente por Decreto para los sueldos básicos del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, en la escala gradual porcentual que rige para las Fuerzas Armadas, modificando la base de liquidación salarial para los años subsiguientes. 5.
En cumplimiento de lo señalado en la pretensión tercera, ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL tener en cuenta el nuevo sueldo básico reajustado para así mismo EFECTUAR la reliquidación y el cómputo con retroactividad, desde el año 1997 hasta la fecha en que se produjo 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela el retiro del demandante del Ejército Nacional, de los valores económicos correspondientes a todas las primas y prestaciones sociales que constituyen parte integral de su asignación mensual de actividad, conforme con el IPC fijado por el DANE, cuando este índice sea mayor que los porcentajes de variación establecidos anualmente por Decreto para los sueldos básicos del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares; modificando la base de liquidación prestacional anual para los años subsiguientes desde 1997 en adelante hasta la fecha. 6.
En cumplimiento a lo señalado en la pretensión del numeral tercero, CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a realizar la corrección de la hoja de servicios del demandante en lo que se refiere a modificar la descripción de los últimos haberes de nómina devengados y la descripción de las partidas computables para reconocimiento de prestaciones sociales y de la asignación de retiro, con el fin de calcular el nuevo sueldo básico reajustado en concordancia con el IPC fijado por el DANE cuando este índice sea mayor que los porcentajes de variación establecidos anualmente por Decreto para los sueldos básicos del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, y a partir de ello, determinar los nuevos valores económicos de los diferentes porcentajes que componen cada una de las diferentes primas que constituyen las partidas computables que deben tenerse en cuenta para efectos de reconocimiento de la asignación de retiro. 8.
CONDENAR a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL al pago de las costas que genere el trámite del presente proceso. b) Frente a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL): 1. DECLARAR la inaplicabilidad por excepción de inconstitucionalidad fundamentada en el artículo 4° de la Constitución Política de 1991, de los decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004, por medio de los cuales se fijan los sueldos básicos del personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y demás miembros de la Fuerza Pública, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial, en cada uno de los años del período comprendido desde 1997 hasta 2004.
2. DECLARAR LA NULIDAD del Oficio N° 211 No 0017539 Consecutivo No 2016-17544 de fecha 18 de Marzo de 2016 a través del cual se negó en sede administrativa el reajuste de la asignación de retiro reconocida al demandante. 3. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) a realizar la reliquidación de los sueldos básicos que hacen parte de la asignación de retiro que el demandante devenga en la actualidad (en su condición de SARGENTO PRIMERO (RA) del EJERCITO NACIONAL) con el fin de propender por su reajuste de conformidad con el ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR fijado por el DANE para el período comprendido entre 1997 hasta la fecha de su retiro del Ejército Nacional, cuando este índice sea mayor que los porcentajes de variación establecidos anualmente por Decreto para los sueldos básicos del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares; estableciendo la verdadera base salarial que debió servir de fundamento para la determinación o fijación de la asignación de retiro a partir del día 18 de Febrero de 2014 (fecha de su reconocimiento y pago de la primera mesada) hasta la actualidad; teniendo en cuenta que el hecho de la inclusión de las variaciones económicas generadas por el IPC fijado por el DANE como factor para el reajuste y liquidación de los sueldos básicos y las prestaciones sociales que hacen parte de la asignación salarial mensual de actividad que le fue cancelada a mi representado desde el año 1997 hasta la fecha en que se produjo su retiro del Ejército Nacional, modifica el valor de la base prestacional 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela de la asignación de retiro que la entidad ha venido cancelando al demandante desde la fecha de reconocimiento de dicha prestación vitalicia hasta la actualidad, puesto que dicho valor de la base de liquidación de la asignación de retiro que CREMIL ha tenido en cuenta para la liquidación y pago de la prestación, naturalmente difiere del que debió pagar la Caja De Retiro De Las Fuerzas Militares (CREMIL) si se hubiese incluido el ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC) fijado por el DANE para el período comprendido entre 1997 hasta la fecha de su retiro del Ejército Nacional como factor para la determinación del sueldo básico de los miembros de la Fuerza Pública (en su condición de empleados públicos) y de las demás partidas computables que sirven de fundamento para calcular el monto dinerario de la asignación de retiro, toda vez que según lo señalado en los artículos 13 y 14 del Decreto 4433 de 2004, tales partidas se liquidan de acuerdo al sueldo básico de actividad dispuesto para cada grado. 4.
En acatamiento a lo dispuesto en la pretensión anterior, CONDENAR a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) a realizar el incremento del salario básico y por consiguiente de la asignación de retiro devengada por mi mandante, reajustando la base pensional de liquidación de la asignación de retiro, con el fin de incorporar al sueldo básico correspondiente al grado de SARGENTO PRIMERO cancelado desde el día 18 de Febrero de 2014 (fecha de reconocimiento y pago de la primera mesada) hasta la actualidad, los valores económicos resultantes del cómputo de los porcentajes correspondientes al IPC fijado por el DANE desde el año 1997 hasta la fecha en que se produjo su retiro del Ejército Nacional (cuando este índice sea mayor que los porcentajes de variación establecidos anualmente por Decreto para los sueldos básicos del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares), en consideración a que el IPC ha sido establecido como factor para la determinación del sueldo básico que sirve de fundamento para calcular el sueldo básico y las partidas computables sobre las cuales se liquida la asignación de retiro, según lo disponen los artículos 13 y 14 del Decreto 4433 de 2004, para que a raíz de ésta nueva base pensional, a partir del 18 de Febrero de 2014 se reliquide la asignación de retiro con sus nuevos montos en la forma y con los porcentajes previstos en la Ley. 5.
En acatamiento a lo señalado en la pretensión tercera, ORDENAR a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) tener en cuenta el nuevo sueldo básico reajustado, conforme con el IPC fijado por el DANE, para la reliquidación y cómputo con retroactividad (desde el día 18 de Febrero de 2014 en adelante) de todas las partidas y primas que constituyen parte integral de la asignación de retiro que el demandante devenga en la actualidad. 6.
En acatamiento a lo dispuesto en la pretensión tercera, CONDENAR a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) a cancelar al demandante, las diferencias que resulten entre la reliquidación anteriormente deprecada y los montos económicos generados por el reajuste anual de la asignación de retiro, atendiendo el hecho de que la reliquidación de la base pensional con fundamento en la falta de inclusión del ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC) fijado por el DANE para el período comprendido entre 1997 y la fecha de retiro del demandante del Ejército Nacional (cuando este índice sea mayor que los porcentajes de variación establecidos anualmente por Decreto para los sueldos básicos del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares), como factor para la determinación del sueldo básico de los miembros de la Fuerza Pública (en su condición de empleados públicos) y para la determinación de las partidas computables señaladas en los artículos 13 y 14 del Decreto 4433 de 2004, hace que el monto de la asignación se vaya incrementando de manera cíclica y a futuro en forma ininterrumpida, pues las diferencias reconocidas a la base pensional se deben utilizar para la liquidación de las mesadas posteriores, como quiera que si la base pensional de liquidación 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela de la asignación de retiro se modificó con ocasión de la inclusión del ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC) fijado por el DANE como factor para el reajuste y liquidación de los sueldos básicos y las prestaciones sociales que hacen parte de la asignación salarial mensual de actividad que le fue cancelada desde el año 1997 hasta la fecha en que se produjo su retiro del Ejército Nacional, esas variaciones naturalmente inciden en los pagos futuros que se derivan de aplicar los incrementos contemplados en la Ley para la reliquidación de la asignación de retiro. 7.
CANCELAR con retroactividad al 18 de Febrero de 2014, todos los valores adeudados en forma indexada, dando aplicación a los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 8. CONDENAR a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) al pago de las costas que genere el trámite del presente proceso. Todo ello, ajustándose a la normatividad tanto sustancial como procedimental vigente y tomando los correctivos necesarios para el respeto de los Derechos Fundamentales del Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del señor RODOLFO PEÑA CASTRILLON”.
Actuación procesal Mediante auto de 23 de enero de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Tolima, así como la vinculación del director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, al titular del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué y al ministro de Defensa Nacional, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué́ remitió el enlace del expediente digital correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se expidió la sentencia que aquí se reprocha.
Las demás autoridades guardaron silencio, pese a que fueron notificadas en debida forma. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Tolima con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia 21 de septiembre de 2023.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional por las siguientes razones: 1) El demandante alegó la configuración de un defecto fáctico porque el tribunal demandado valoró de manera equivocada la certificación de sueldos básicos devengados en servicio activo, la hoja de servicios y la certificación de partidas computables de la asignación de retiro pagada, por cuanto se abstuvo a tener por acreditado que la asignación básica que devengaba en servicio activo durante el período comprendido desde 1997 hasta 2004 había sido fijada en cuantía inferior a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes para aquella época, por ende, había sido objeto de ajuste e incremento anual en porcentaje inferior al porcentaje de variación anual del IPC fijado por el DANE. 2) En segundo lugar, señaló que el tribunal desconoció los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional, en los cuales a partir de lo dispuesto en el artículo 53 de la 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela Constitución Política se ha señalado de manera reiterada que el ajuste de los salarios y las pensiones de todos los servidores públicos nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año inmediatamente anterior, por cuanto el Gobierno Nacional está obligado a velar porque los ingresos salariales y pensionales mantengan su poder adquisitivo, de tal forma que garanticen el mínimo vital y móvil a los trabajadores. 3) En tercer lugar, una violación directa de la Constitución en la medida en que desatendieron los principios y reglas constitucionales, así como se abstuvo de dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad. 4) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en la sentencia de segunda instancia objeto de la acción de tutela, con miras a que se inaplicaran por excepción de inconstitucionalidad los Decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 724 de 2000, 2773 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004, por medio de los cuales se fijaron los sueldos básicos de oficiales, suboficiales, agentes y demás miembros de la Fuerza Pública desde 1997 hasta 2004, así como como que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó el reajuste de los sueldos básicos y las prestaciones sociales desde 1997 hasta la fecha en que se produjo su retiro del Ejército por presuntamente ser más favorable. 5) En esos términos, es claro que en el recurso de apelación presentado frente a la sentencia que confirmó la decisión de negar a las súplicas de la demanda, la parte demandante indicó, en los mismos términos que ahora plantea, que se desconoció el precedente horizontal y vertical, en los cuales se ordenó realizar el reajuste de las asignaciones mensuales devengadas en servicio activo en casos de algunos miembros de la fuerza pública que se encontraban en servicio activo para el período comprendido entre 1997 y 2004, asimismo, que no se valoraron unas documentales, en los siguientes términos: “El A Quo desconoció el precedente que tiene el Tribunal Administrativo de Tolima sobre el problema jurídico materia de análisis en el caso concreto.
En el caso concreto, es importante destacar que en la sentencia materia de apelación, el A Quo desconoció el precedente que tiene el Tribunal Administrativo de Tolima acerca del problema jurídico concerniente a la reliquidación de la asignación de actividad y de la asignación de retiro de los 11 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela miembros de la Fuerza Pública.
En éste sentido, es de trascendental magnitud mencionar que a través de la sentencia proferida el 23 de Septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Tolima, la cual fue emitida dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado N° 2017- 00308- 01, en el cual se analizó el mismo problema jurídico de reliquidación de la asignación de actividad y de la asignación de retiro conforme con la variación del IPC de un uniformado de la Fuerza Pública que había sido retirado del servicio activo de la Fuerza Pública con posterioridad al año 2005; sentencia en la cual el propio TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TOLIMA condenó al MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL y a LA CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) a realizar el reajuste de las asignaciones mensuales de actividad del personal de la Fuerza Pública que se encontraba en servicio activo para el período comprendido entre 1997 y 2004, dada la omisión del Gobierno Nacional de aumentar el salario base de liquidación de la asignación mensual de actividad y de las prestaciones sociales, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) fijado por el DANE durante el período comprendido entre los años 1997 a 2004.
El A Quo desconoció que las reliquidaciones de los sueldos básicos deprecadas en las pretensiones de la demanda se podían determinar a la luz de disposiciones jurídicas distintas e independientes de la Ley 100 de 1993 y de la Ley 238 de 1995. Es importante destacar que en la sentencia objeto de apelación el A Quo no ponderó ni tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial aportado al proceso, proveniente de la Sección Segunda del Consejo de Estado obrante en la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda el día 07 de Febrero de 2013, dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por JOSE GABRIEL PEREZ MORENO en contra de la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, con ponencia del DR. GERARDO ARENAS MONSALVE Radicado N° 05001-23-31-000-2003- 01998-01 (de la cual equivocadamente el A Quo decidió apartarse por considerarla no vinculante por tratarse de un pronunciamiento con efectos inter partes), en la cual se destaca que el fundamento normativo del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario no deviene de la Ley 100 de 1993, sino de la interpretación sistemática de los artículos 1,2,25,53,95 numeral 9° de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992, así como de los convenios 95 y 99 de la Organización Internacional del Trabajo relacionados con la protección del salario; normas todas estas las cuales ratifican que el derecho a un salario justo presupone el derecho a mantener el poder adquisitivo del mismo.
Así mismo, de manera infortunada el A Quo cometió el yerro de desconocer que en éste pronunciamiento, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dejaba en claro que tanto en la Corte Constitucional como en el Consejo de Estado se ha impuesto una línea jurisprudencial en materia de reajuste salarial, según la cual el incremento de salarios no puede ser inferior al IPC fijado por el DANE en el año que expira, por cuanto es de ésta forma como el Gobierno Nacional cumple con su obligación de mantener el poder adquisitivo del salario, garantizando el mínimo vital y móvil de los trabajadores, sin vulnerar el artículo 53 de la Constitución Política”. 6) Por otro lado, insistió en la falta de valoración de una documental que supuestamente demostraba que durante el período comprendido desde 1997 hasta 2004 había sido fijada en cuantía inferior a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes para aquella 12 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela época, por ende, había sido objeto de ajuste e incremento anual en porcentaje inferior al porcentaje de variación anual del IPC fijado por el DANE, así: “3.
El A Quo desconoció que en el caso concreto se acreditó con prueba documental la afectación causada al demandante por los ajustes anuales en porcentaje inferior al IPC, así como se demostró que la existencia de los decretos anuales del Gobierno Nacional no era impedimento para declarar la nulidad de los actos administrativos. Situados en éste punto de la argumentación, se observa también que la decisión adoptada por el Juzgado en la sentencia de primera instancia desconoció que en el caso concreto estaba plenamente acreditado con la prueba documental obrante en la certificación de sueldos básicos e incrementos anuales expedida por la Sección de Nómina del Ejército Nacional, que durante el período comprendido desde 1997 hasta 2004 se realizaron incrementos anuales de los sueldos básicos en margen inferior al IPC fijado por el DANE para el año inmediatamente anterior, pues contrario a lo indicado por el Juzgado, esta circunstancia de incrementar anualmente el sueldo básico en margen inferior al aumento en el costo de vida y la inflación que se registra y mide en el IPC fijado por el DANE (además de desconocer lo expuesto en los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y de la Sección Segunda del Consejo de Estado) riñe con la normatividad en que debieron fundamentarse los actos administrativos demandados y los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional, debido a que el incremento en margen inferior a la variación en el costo de vida que se mide a través del IPC fijado por el DANE sí afecta y perjudica al demandante al transgredirle su derecho esencial e irrenunciable contemplado en el artículo 53 de la Constitución Política a contar con una remuneración vital y móvil que no sea menoscabada por la pérdida de capacidad y poder adquisitivo por ajustarse anualmente con desconocimiento de la realidad económica imperante en una economía inflacionaria como la colombiana, lo cual conlleva la vulneración de lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992 en donde claramente se prohíbe desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos El A Quo desconoció que en el caso concreto se demostró que los actos administrativos transgredían el texto del parágrafo 3° del artículo 1° de los decretos que fijan los porcentajes de ajuste anual de los sueldos básicos.
En similar sentido, es de vital importancia mencionar que contrario a lo expuesto en la sentencia materia de apelación, el texto de los decretos N°s 122 de 1997, 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004 proferidos por el Gobierno Nacional permitía evidenciar la nulidad de los actos administrativos demandados, en la medida en que estos decretos expedidos anualmente son disposiciones jurídicas de inferior jerarquía respecto a las normas constitucionales y a las normas legales, que por tal circunstancia se encuentran sometidas al imperio de la Constitución Política y de la Ley 4 de 1992, cuyos artículos 2 literal a) y 4 debía buscar darle cumplimiento a cabalidad a lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Nacional, es decir, debían garantizar que la remuneración salarial de los Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública fuese móvil y no resultara afectada por el fenómeno propio de la economía inflacionaria correspondiente a la pérdida de capacidad adquisitiva del dinero, dada la prohibición de desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de todos los servidores públicos sin ninguna distinción (como lo pone de manifiesto la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en más de diez sentencias); lo cual no tuvo lugar en el caso concreto, como quiera que con la prueba documental aportada en certificación de sueldos básicos e incrementos anuales recibidos por el demandante se demostró que 13 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela para el período 1997 a 2004 los ajustes de los sueldos básicos pagados al actor fueron fijados en porcentajes inferiores a los que arroja la medición del costo de vida registrada a través del IPC fijado por el DANE para el año inmediatamente anterior.(…)” 7) Para resolver tales planteamiento, en la providencia cuestionada de 21 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión, tras considerar que la negativa al reajuste de la asignación de retiro del demandante no violaba los preceptos legales y constitucionales.
Al respecto, indicó: “Conforme a la anterior directriz jurisprudencial referida in extenso, resulta improcedente el reajuste de la asignación básica pretendido por el demandante, con base en la variación porcentual arrojada por el IPC para los años 1997,1999 y 2002 y desde esa anualidad hasta la fecha de su retiro, puesto que al personal en actividad se le efectúa el reajuste de su salario de conformidad con la escala gradual porcentual, a la cual se hizo alusión con anterioridad, sin que se advierta tampoco, quebrantamiento de la regla jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2000, según la cual el Gobierno Nacional no puede hacer incrementos inferiores al IPC a quien devengue hasta dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En ese orden de ideas, no advierte la Sala que la respuesta de las entidades demandadas al negar el reajuste de la asignación salarial pretendido por el demandante y la reliquidación basada en la anterior modificación, viole flagrantemente la Constitución y la Ley, pues como se observa de todo lo expuesto, el reconocimiento del reajuste por debajo del IPC no desconoce el ordenamiento constitucional y legal, porque la Carta Superior protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y ello se materializa cada año cuando se reajusta para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto, dejando claro, que dicho incremento no debe aplicarse necesaria y únicamente teniendo en cuenta la variación porcentual del IPC del año inmediatamente anterior, por lo tanto, el cargo de nulidad formulado por la parte actora de “violación expresa de la Ley y la Constitución”, no tiene sustento alguno, pues tal y como lo ha expresado nuestro máximo órgano constitucional en un Estado de Derecho no existen derechos absolutos, lo que implica que el derecho a que el salario conserve su poder adquisitivo eventualmente puede someterse a limitaciones, y el hecho de que el reajuste del salario reclamado por el demandante para los años 1997, 1999 y 2002 no se hubiere efectuado en porcentaje igual o superior al IPC del año inmediatamente anterior, no contraviene las disposiciones constitucionales sobre el trabajo y la movilidad del salario, comoquiera que los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional y que desarrollan lo atinente al incremento salarial de esas anualidades fueron expedidos conforme a lo previsto en Ley 4a de 1992.
Además, si bien conforme la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional C1433 de 2000, se tiene que no puede el Gobierno Nacional hacer incrementos inferiores al IPC a quien devengue hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ello debe observarse a la luz de cada régimen, más cuando se trata de un sub oficial de las fuerzas militares, que ostenta un régimen de carácter especial como lo es el de la fuerza pública, en los que además de la asignación básica, perciben una prima de actividad de un 33% entre otros emolumentos que incrementan de manera ostensible su salario, entendido en términos de la Corte Constitucional como todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie y que implique retribución de 14 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela servicios, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte.
Ello no los encuadra dentro de los empleados públicos del régimen general que devenguen una asignación mensual menor a dos salarios, de tal manera que, para su caso al percibir salarios superiores a dicho monto por cada uno de los años solicitados, podía ser objeto de limitación, es decir, su salario podía ser reajustado en una proporción menor a la de la inflación causada en año inmediatamente anterior Asimismo, debe precisarse que, en algunos casos se ha ordenado el incremento de algunas asignaciones de retiro con fundamento en el IPC; no obstante, dicho sustento jurídico no puede utilizarse para modificar la escala gradual porcentual, al tratarse de situaciones diferentes, toda vez que el reajuste de las asignaciones de retiro en lo que refiere concretamente a los incrementos realizados a los años 1997, 1999, 2001 a 2004 resulta de las previsiones del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, aplicable a los miembros retirados de la Fuerza Pública, en virtud de la Ley 238 de 1995, lo que no guarda relación con lo aquí pretendido por el accionante, que se enmarca en el reajuste del salario devengado en actividad, cuyos reajustes anuales se itera, se fijan por el Gobierno Nacional quien profiere los decretos correspondientes con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4a de 1992, para lo cual no significa que la variación porcentual del IPC del año inmediatamente anterior, sea el único aspecto a atender”. 8) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto sustantivo a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación, los cuales fueron resueltos en la providencia que resolvió en cuestión como se expuso en precedencia. 9) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate que era propio del trámite del proceso ejecutivo y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 10) En ese orden de ideas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00147-00 Actor: Rodolfo Peña Castrillón Acción de tutela 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.