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25000233600020160234102Consejo de Estado · Sección Tercera (Subsección B)Sentencia2024-06-04

Radicación interna: 71358 · LEY 1437 REPARACION DIRECTA

Ponente: Fredy Hernando Ibarra Martínez

Actor: Luis Fernando Castellanos Nieto·Demandado: Superintendencia De Notariado Y Registro, Presidencia, Ministerio De Justicia Y Del Derecho

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Demandante: LUIS EDUARDO CASTELLANOS NIETO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA - CPACA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – NOTARIO QUE ES DESVINCULADO EN CUMPLIMIENTO DE UNA DECISIÓN JUDICIAL Síntesis del caso: el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto participó en el concurso de notarios convocado mediante Acuerdo no. 011 del 2 de diciembre de 2010 del Consejo Superior de la Carrera Notarial, el cual superó y fue nombrado como notario mediante Decreto 1856 del 29 de agosto de 2013; sin embargo, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de octubre de 2014, declaró la nulidad del referido decreto y el demandante dejó de ejercer el cargo.

El actor considera que existe responsabilidad de la demandada por expedir un acto administrativo anulado en sede judicial. La Sala confirma la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora1 en contra de la sentencia proferida el 21 de julio de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 que dispuso: “PRIMERO: Niéguense las pretensiones de la demanda, en los términos de la parte resolutiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas conforme decantó en el anterior considerando.

TERCERO: Ejecutoriada liquídense por Secretaría los gastos de proceso, y devuélvanse los remanentes al interesado. Pasados dos (2) años sin que hubieren sido reclamados dichos remanentes, la Secretaría declarará la prescripción a favor de la Rama Judicial.

CUARTO: Cumplido lo anterior, por Secretaría de esta Subsección ARCHÍVESE el expediente dejando las constancias del caso.” (fls. 35 a 36 del PDF “014ED_034SENTENCIA20220721” índice 2 SAMAI - negrillas y mayúsculas fijas del texto original). 1 PDF “017ED_03720221201RecursoDe” índice 2 SAMAI. 2 PDF “014ED_034SENTENCIA20220721” índice 2 SAMAI.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 2 I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 15 de noviembre de 20163, el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto, por intermedio de apoderado judicial, ejerció el medio de control de reparación directa en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro4, con las siguientes súplicas: “PRIMERA - Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a La Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Ministerio de Justicia y del Derecho - Superintendencia de Notariado y Registro, todos en forma solidaria, de los perjuicios causados al demandante señor Luis Fernando Castellanos Nieto, por el daño antijurídico causado como consecuencia de la declaración de Nulidad del Decreto de nombramiento No. 1856 del veintinueve (29) de agosto de 2013, como notario 66 del círculo notarial de Bogotá, nulidad decretada por la sección quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de octubre de 2014, ejecutoriada el día 21 de noviembre de 2014.

SEGUNDO. - Condenar a La Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Ministerio de Justicia y del Derecho- Superintendencia de Notariado y Registro, todos demandados en forma solidaria, a pagar al damnificado o perjudicado, los siguientes perjuicios: A título de Perjuicios Materiales, en la modalidad de Daño Emergente, así: La suma de Veinte Millones de pesos ($20.000.000.00) M/cte., por concepto de honorarios profesionales pagados al señor Marco Antonio Mendoza Rodríguez, por la elaboración de un dictamen pericial.

A título de Perjuicios Materiales, en la modalidad de lucro cesante, así: A favor de Luis Fernando Castellanos Nieto, la suma de Ocho Mil Ochocientos Setenta y Cinco Millones Setecientos Cincuenta y Seis Mil Ciento Setenta y Seis Pesos ($8.875.756.176.0o) M/cte. cifras que dan como resultado de lo siguiente: I. Promediando los ingresos mensuales que recibía, en el primer semestre del 2015, ejerciendo las funciones de Notario 66, independientemente de 3 Fl. 26 del PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI. 4 PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI.

Es pertinente poner de presente que el actor también ejerció el medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; sin embargo, en proveído dictado el 29 de junio de 2018 durante el desarrollo de la audiencia inicial el a quo declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de dichas entidades (audio 027 AUDIENCIA INICIAL índice 2 SAMAI), decisión contra la cual no se interpuso ningún recurso y, por ende, quedaron excluidas del proceso de la referencia. La Sala no realizará ningún pronunciamiento sobre las pretensiones que en su momento se elevaron en contra las mencionadas entidades, así como tampoco se referirá a las contestaciones que en su momento presentaron, pues, no integran la parte pasiva de la litis.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 3 los gastos de funcionamiento de la notaría, como nómina, gastos operacionales, impuestos, etc., dan un valor de Cincuenta y Dos Millones Ochocientos Treinta y Uno Mil Ochocientos Ochenta y Dos Pesos ($52.831.882.00) M/cte.

II. El Doctor Luis Fernando Castellanos Nieto, al momento de ser desvinculado por sentencia judicial, tenía cincuenta y uno (51) años, SU retiro forzoso sería dentro de catorce (14) años (es decir 168 meses después), al cumplir los sesenta y cinco (65) años de edad, multiplicando estos valores, o sea; 168 meses por Cincuenta y Dos Millones Ochocientos Treinta y Uno Mil Ochocientos Ochenta y Dos Pesos ($52.831.882.oo) M/cte., mensuales, nos da un valor de Ocho Mil Ochocientos Setenta y Cinco Millones Setecientos Cincuenta y Seis Mil Ciento Setenta y Seis Pesos ($8.875.756.176.00) M/cte.

TERCERA.- La Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Ministerio de Justicia y del Derecho Superintendencia de Notariado y Registro, todos en forma solidaria, por medio de los funcionarios a quienes les corresponda la ejecución de la conciliación y/o sentencia, dictará dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria, el acto administrativo correspondiente, en la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento y pagará intereses moratorios de conformidad con los artículos 192 y 195 de la ley 1437 de 2011.” (fls. 3 a 5 del PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI - negrillas y mayúsculas fijas del texto original). 2.

Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, el señor Luis Fernando Castellanos Nieto expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) Desde el 16 de diciembre de 2008, luego de superar el primer concurso de ingreso a la carrera notarial, asumió el cargo de Notario Primero del Círculo Notarial de Ubaté (Cundinamarca), el cual corresponde a una notaría de segunda categoría. 2) Mediante Acuerdo no. 11 del 2 de diciembre de 2010, modificado por Acuerdo no. 2 del 24 de enero de 2011, el Consejo Superior de la Carrera Notarial convocó a un nuevo concurso público para el nombramiento de notarios en propiedad, en el cual podían participar los notarios ya nombrados con el fin de ascender, según lo dispuesto en el artículo 178 del Decreto 960 de 1970. 3) Se presentó al mencionado concurso con el propósito de pertenecer a una notaría de primera categoría y, luego de superar las pruebas pertinentes, integró la correspondiente lista de elegibles para la Notarías 66 de Bogotá, 31 de Medellín y 10 de Barranquilla.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 4 4) El Presidente de la República a través del Decreto no. 2662 del 17 de diciembre de 2012, lo nombró Notario 31 del Círculo Notarial de Medellín; no obstante, mediante escrito del 12 de febrero de 2013 “solicitó la insubsistencia de su nombramiento (…) por razones personales decidió no tomar posesión del cargo, de conformidad con el artículo 138.3 del Estatuto Notarial (Decreto 960 de 1970)”5; asimismo, mediante documento del 4 de abril de 2013 pidió ser excluido de la lista de elegibles de la Notaría 10 del Círculo Notarial de Barranquilla. 5) Por oficio no. OAJ-1974 del 26 de julio de 2013, el Secretario Técnico del Consejo Superior de la Carrera Notarial le comunicó que tenía el eventual derecho de ser nombrado en la Notaría 66 del Círculo de Bogotá, de manera que aceptó la nominación y el Presidente de la República, a través del Decreto no. 1856 del 29 de agosto de 2013, lo nombró titular de la mencionada notaría, razón por la cual comenzó a ejercer el cargo desde el 1° de octubre de 2013 percibiendo, en promedio, un ingreso mensual de treinta y cinco millones de pesos ($35.000.000). 6) Luego de lo anterior, cuando ya estaba ejerciendo como notario, uno de los concursantes promovió el medio de control de nulidad electoral y solicitó la anulación del citado Decreto no. 1856 del 29 de agosto de 2013 por estimar, entre otros aspectos, que el demandado no podía haber sido elegido, por cuanto, en su criterio, no ocupó el primer puesto en el respectivo concurso. 7) La demanda de nulidad electoral fue conocida en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, autoridad que, en providencia del 21 de noviembre de 2014, declaró la nulidad del Decreto no. 1856 del 29 de agosto de 2013 “por considerar ilegal el mencionado nombramiento (…) con fundamento en dos razones, la primera en aplicación del mérito; y la segunda, en consideración a que para cada categoría se desarrolló un concurso distinto a pesar de tratarse de una misma convocatoria”6. 8) Por consiguiente, le asiste responsabilidad patrimonial extracontractual a la Superintendencia de Notariado y Registro, pues, i) “participó en la estructuración y expedición del acto anulado, teniendo en cuenta sus funciones y los procedimientos 5 Fl. 8 del PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI. 6 Fls. 10 a 11 del PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 5 ordenados por la ley, razón por la cual se le vincula como parte pasiva de este proceso”7; ii) el Consejo de Estado, en varios pronunciamientos, ha aceptado que procede el medio de control judicial de reparación directa por los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo revocado directamente o anulado en sede judicial; en otras palabras, “resulta evidente que al declararse la nulidad del decreto de su nombramiento, SE CONFIGURA en una protuberante falla del servicio, que se deriva en un daño antijurídico.

En conclusión la acción de reparación directa aquí propuesta es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo ilegal, cuando tal ilegalidad ha sido declarada judicialmente, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública”8 y, iii) fue retirado de la carrera notarial de forma inexplicable, sin que el fallo del Consejo de Estado lo ordenase. 9) Como consecuencia de la actuación de la demandada dejó de percibir ingresos como Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá, de modo que los mismos le deben ser reconocidos en la suma mensual de cincuenta y dos millones ochocientos treinta y un mil ochocientos ochenta y dos pesos ($52.831.882)9. 3.

Contestación de la entidad demandada 1) Por auto del 16 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C admitió la demanda y ordenó la notificación personal del representante legal de la entidad demandada10. 2) Mediante escrito radicado el 15 de noviembre de 201711, la Superintendencia de Notariado y Registro se opuso a las pretensiones de la demanda por estimar que no se configuró el daño antijurídico, pues el demandante se benefició del acto administrativo que fue declarado nulo.

Propuso como excepciones: i) “cosa juzgada”, porque el actor pretende revivir cuestiones que fueron planteadas en su momento en el proceso nulidad electoral; ii) “indebida escogencia del medio de control”, por cuanto el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto cuestiona el acto 7 Fl. 11 del PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI. 8 Fl. 15 del PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI. 9 Fls. 5 a 16 del PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI. 10 Fls. 3 a 9 del PDF “019ED_002AdmisionNotificac” índice 2 SAMAI. 11 PDF “005ContestacionPoder3” índice 2 SAMAI.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 6 administrativo por el cual se le informó que no hacia parte de la carrera notarial, acto podía ser juzgado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o incluso el electoral, tal como en su momento le informó el juez de tutela en una acción por aquel presentada; iii) “inexistencia de daño antijurídico”, si bien el Consejo de Estado ha referido que la acción de reparación directa procede cuando un acto administrativo ha sido declarado nulo, ello no ocurre cuando la persona se beneficia de la actuación administrativa y, en este caso en concreto, el señor Luis Eduardo Castellanos se benefició del acto administrativo, además, debe tenerse en cuenta que, en su momento renunció de manera voluntaria a sus postulaciones en otros círculos notariales y que participó de manera activa en la configuración del decreto de nombramiento que fue anulado y, iv) “la innominada”, en virtud del artículo 252 del CGP aplicable por remisión directa del artículo 306 del CPACA. 4.

Audiencia Inicial En fecha del 29 de junio de 201812 y 7 de mayo de 2021 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 en la que el a quo señaló que el litigio se circunscribía a lo siguiente: “¿La SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, por falla en el servicio, es extracontractualmente responsable, por los perjuicios sufridos por el señor LUIS FERNANDO CASTELLANOS NIETO, por pérdida de su oportunidad de continuar en la carrera notarial como notario de primera categoría, con ocasión a la declaratoria judicial de nulidad del decreto de su nombramiento como NOTARIO 66 DEL CÍRCULO DE BOGOTÁ, o no emerge comprometida la obligación indemnizatoria de la accionada, contrastado que: (a) Se trata de nombramiento que se surtió a partir de interpretación jurídicamente admisible de la convocatoria;

(b) el accionante participó y contribuyó al proceso de selección que derivó en su nombramiento como Notario 66 del círculo de Bogotá; voluntariamente renunció a su nombramiento en otros círculos notariales, y durante la vigencia de nombramiento, percibió beneficio, y (c) no existe el daño fuente de la pretensión indemnizatoria?-” (fl. 6 del PDF ”026 2016-2341 ActaAudiencia may072021” índice 2 SAMAI). 12 El 29 de junio de 2018 inició la audiencia inicial, durante la misma, el tribunal de primera instancia declaró, entre otros aspectos, no probada la excepción de cosa juzgada, decisión contra la cual la Superintendencia de Notariado y Registro presentó recurso de apelación que fue conocido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, quien, en proveído del 9 de octubre de 2019 confirmó el auto impugnado (PDF “006AudienciaInicialRecursoAnteSuperior” índice 2 SAMAI).

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 7 5. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C en providencia del 21 de julio de 2022 negó las pretensiones de la demanda con sustento en los siguientes argumentos: 1) No se configuró el daño antijurídico de conformidad con la sentencia dictada el 23 de octubre de 2014 por el Consejo de Estado que anuló el Decreto no. 1856 del 29 de agosto de 2013, existían dos interpretaciones sobre la forma que debían proveerse los cargos de notario y, en ese sentido, la Corporación acogió la que mejor materializara el principio del mérito, por consiguiente, concluyó, que se debía nombrar a quien estuviera mejor posicionado en la lista de elegibles, esto es, la persona que estaba un puesto adelante del señor Luis Eduardo Castellanos Nieto. 2) El demandante participó de manera activa en el trámite de selección que derivó su nombramiento como notario, en el momento en que se anuló el acto administrativo por el cual fue escogido se evidenció que no tenía un derecho adquirido y, por ende, no puede alegar que debe seguir percibiendo ingresos como notario. 3) El actor de manera voluntaria renunció a permanecer en la lista de elegibles en otros círculos notariales, en consecuencia, el daño alegado por el actor deviene también de su propia actuación. 4) No existe prueba de la ocurrencia del daño, no es suficiente la simple inferencia o afirmación en la demanda sobre su existencia13 6.

Recurso de apelación El 1° de diciembre de 2022, la parte actora interpuso recurso de apelación, las razones de inconformidad con el fallo de primera instancia se resumen así: 13 PDF “014ED_034SENTENCIA20220721” índice 2 SAMAI. Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 8 1) “La controversia, no fue ni lo es, el concurso en el cual el accionante participó, que terminó en su nombramiento y consecuente ejercicio del cargo; menos aún, la legalidad de la sentencia que nulitó el acto administrativo de su nombramiento.

El punto central del presente debate son los efectos jurídicos de la declaratoria de nulidad del decreto 1856 del 29 de agosto de 2013 (…) al contrario de lo sostenido por la falladora de instancia, el hecho de haber concursado e integrar la lista de elegibles le generaba al demandante una expectativa legítima, la cual, debía ser protegida por virtud de los principios de buena fe y confianza legítima”14. 2) En el momento en que aceptó la nominación, lo hizo de buena fe y amparado en la confianza legítima de que la autoridad que participó en su elaboración y estructuración seguía los principios para el manejo de los asuntos públicos y el cumplimiento de los fines estatales. 3) No ejerció el cargo de manera inapropiada o irrazonable, la sentencia de primera instancia lo responsabiliza de las irregularidades cometidas por la autoridad que expidió el acto de nombramiento, cuando en realidad fue por esta que perdió el derecho de explotar económicamente la Notaria 66 del Círculo Notarial de Bogotá. 4) Contrario a lo dicho por el tribunal de primera instancia, “no estaba en la obligación de soportar los efectos jurídicos de la nulidad de su nombramiento, menos aún, que se afirme que el daño sufrido no tiene la calificación de antijurídico”15, es claro “que la sentencia que declaró la nulidad del acto de nombramiento del doctor Luis Fernando Castellanos Nieto, le causó un daño personal, directo, cierto y antijurídico, generador de un perjuicio que encuentra así su origen en la declaración de nulidad; la falla en el servicio en el presente caso se configura a partir del defecto o vicio del acto que tuvo como consecuencia que este siendo favorable al demandante hubiere salido del ordenamiento jurídico”16. 5) La nulidad del Decreto 1856 del 29 de agosto de 2013 le produjo un perjuicio, pues, ya no puede recibir los ingresos que percibía como Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá; el medio de control de reparación directa procede para solicitar 14 Fl. 5 del PDF “017ED_03720221201RecursoDe” índice 2 SAMAI. 15 Fl. 6 del PDF “017ED_03720221201RecursoDe” índice 2 SAMAI. 16 Ibidem.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 9 la indemnización de los perjuicios derivados de un acto administrativo declarado ilegal y como sustento de su argumento refirió varias sentencias del Consejo de Estado17. 6. Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 11 de julio de 2024 (índice 4 SAMAI) se admitió el recurso de apelación y el 13 de agosto de 2024 (índice 10 SAMAI) ingresó el expediente al despacho para dictar sentencia, según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la impugnación, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna18, el objeto de la controversia consiste en determinar si se reúnen los elementos para declarar extracontractual y patrimonialmente responsable a la Superintendencia de Notariado y Registro por las actuaciones realizadas por el Consejo Superior de la Carrera Notarial durante el trámite del concurso de notarios y que llevaron a la expedición del Decreto 1856 del 29 de agosto de 2013 que fue anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual, a su vez, llevó a que el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto dejara de ejercer el cargo de Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá. 17 PDF “017ED_03720221201RecursoDe” índice 2 SAMAI. 18 El daño alegado por el actor consiste en que dejó de ejercer el cargo de Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá como consecuencia de la sentencia de nulidad electoral dictada el 23 de octubre de 2014 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, luego entonces, es a partir de dicha decisión que se generó el daño que el demandante alega y, en ese sentido, se tiene que la mencionada providencia quedó ejecutoriada el 21 de noviembre de 2014 (fl. 56 del PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI), de manera que si la demanda fue radicada el 15 de noviembre de 2016 (fl. 26 del PDF “018ED_001DemandaYPoder” índice 2 SAMAI) fue presentada dentro de los dos años previstos para el medio de control de reparación directa, ello sin contar que los términos se ampliaron mientras se surtió el trámite de la conciliación prejudicial (fls. 89 a 90 del PDF ““018CuadernoPruebasNo2” índice 2 SAMAI”).

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 10 La sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda será confirmada, porque no se demostró que el daño padecido por el actor fuera antijurídico. Para explicar lo anterior, primero se realizará un análisis sobre la procedencia del medio de control judicial de reparación directa para reclamar los perjuicios derivados de un acto administrativo que es declarado nulo, para luego estudiar el caso en concreto. 2.

Análisis de la impugnación 2.1 El medio de control reparación directa como mecanismo procesal idóneo para discutir la procedencia de los perjuicios derivados del acto administrativo que es declarado nulo 1) En los términos del artículo 140 del CPACA19, el medio de control judicial de reparación directa resulta idóneo ante la petición de reparación del daño “cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”. 2) A su turno, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el referido medio de control procede, además de los eventos dispuestos por el legislador, excepcionalmente también cuando la fuente del daño es un acto administrativo, para lo cual ha identificado tres (3) hipótesis a saber20: a) Por cuenta de los perjuicios causados por los actos administrativos legales, siempre y cuando su legalidad no se cuestione en sede judicial. 19 Cuerpo normativo aplicable al presente asunto, toda vez que la demanda fue presentada el 15 de noviembre de 2016. 20 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias del 3 de diciembre de 2008, en el expediente 16.054;

MP Ramiro Saavedra Becerra; del 3 de abril de 2013, en el expediente 26.437, MP Mauricio Fajardo Gómez y, del 10 de diciembre de 2018, en el expediente 39.546, MP Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 11 b) Por los perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo declarado nulo o haya sido revocado directamente. c) Por los perjuicios de la declaración de nulidad o revocatoria directa de un acto administrativo favorable al interesado, siempre que tales decisiones no hubieran sido provocadas por este ni “por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo”21. 3) En esa perspectiva, el demandante considera que su caso se enmarca en la segunda22 y tercera hipótesis; sin embargo, para que las mismas prosperen, debe acreditarse la existencia de un daño antijurídico, el cual no se encuentra probado tal como se explica a continuación. 2.2 El caso concreto 1) De las pruebas aportadas al expediente, se tiene demostrados los siguientes hechos relevantes para la adopción de la decisión: a) Mediante Acuerdo no. 001 de 2006, el Consejo Superior de Carrera Notarial convocó el concurso público y abierto para el nombramiento de notarios en propiedad23, en el cual participó el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto, quien fue nombrado en el cargo de Notario Primero del Círculo Notarial de Ubaté24. b) Por Acuerdo no. 011 del 2 de diciembre de 2010, el Consejo Superior de Carrera Notarial convocó a un nuevo concurso público y abierto para el nombramiento de 21 Tomado textual de la sentencia del 10 de diciembre de 2018, en el expediente 39.546, MP Marta Nubia Velásquez Rico. 22 En relación con la segunda hipótesis, esta Sala ha analizado casos en procesos electorales en los cuales la persona con mejor derecho solicita el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones que debía recibir desde el momento en que debía haber sido elegida.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B sentencia del 19 de octubre de 2023 expediente no. 57.342, MP- Fredy Ibarra Martínez. 23 Es pertinente poner de presente que suscriben el acuerdo el Presidente Superior del Consejo Superior de Carrera Notaria, el Ministro del Interior y de Justicia, los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, los representantes de los Notarios en el Consejo Superior, la Superintendente de Notariado y Registro y el Secretario Técnico del Consejo Superior. 24 Fls. 2 a 12 del PDF “018CuadernoPruebasNo2” índice 2 SAMAI.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 12 notarios en propiedad e ingreso a la carrera notarial, en el cual, nuevamente, participó el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto25. c) Por Oficio número OAJ-1974 del 26 de julio de 2013, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro – Secretario Técnico del Consejo Superior de Carrera Notarial le comunicó al señor Luis Fernando Castellanos Nieto su eventual derecho a ser nombrado en la Notaría 66 del Círculo de Bogotá, y que remitiría su hoja de vida a la autoridad nominadora para que realizara las gestiones tendientes a su nombramiento y posesión26. e) A través del Decreto no. 1856 del 29 de agosto de 2013, el Gobierno Nacional en cabeza del Presidente de la República nombró al señor Luis Eduardo Castellanos Nieto como Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá27. f) Contra el referido acto de nombramiento del señor Luis Eduardo Castellanos Nieto como Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá se presentó acción de nulidad electoral, la cual fue conocida en segunda instancia por la Sección Quinta de esta Corporación28, quien en sentencia del 23 de octubre de 2014 declaró la nulidad del Decreto no. 1856 del 29 de agosto de 2013, proferido por el Gobierno Nacional representado por el Presidente de la República.

Las consideraciones de la decisión fueron las siguientes29: (i) La Constitución Política de 1991 consagró el principio del mérito como la principal forma de acceso al servicio público y, para garantizar el mismo, se creó el “concurso público” como el mecanismo de selección en el cual se verifican las calidades académicas, experiencia y competencias requeridas de los aspirantes, quienes deben superar la convocatoria y pruebas pertinentes. 25 Fls. 21 a 37 del PDF “018CuadernoPruebasNo2” índice 2 SAMAI. 26 Fls. 55 a 56 del PDF ““018CuadernoPruebasNo2” índice 2 SAMAI”. 27 Fls. 57 a 60 del PDF “018CuadernoPruebasNo2” índice 2 SAMAI”. 28 Es relevante poner de presente que en esta acción, integraron como parte demandada el ahora aquí actor, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Justicia, entidades que participaron en el proceso de concurso y que culminó en el acto administrativo anulado. 29 Fls. 62 a 88 del PDF “018CuadernoPruebasNo2” índice 2 SAMAI”.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 13 (ii) El resultado de la participación en el concurso de méritos se encuentra en la lista o registro de elegibles, acto administrativo de carácter particular en el cual se establece el orden en que se deben proveer los cargos ofertados; la lista obliga a las entidades nominadoras a proveer las plazas convocadas en el estricto orden de mérito, esto es, quien ocupa el primer lugar debe ser el primero a ser llamado para ocupar el cargo y se continúa con quienes le suceden de acuerdo con el número de vacantes disponibles, aspecto que también ha sido reiterado por la Corte Constitucional en diferentes providencias.

(iii) En atención de lo anterior, el Consejo Superior de la Carrera Notarial por Acuerdo no. 011 del 2 de diciembre de 2010 convocó al concurso público y abierto para el nombramiento de los notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial y, mediante Acuerdo no. 029 del 15 de diciembre de 2011 aprobó y comunicó el listado de elegibles por círculo notarial.

(iv) En relación con el círculo notarial de Bogotá, el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto ocupó el puesto 15 de la lista de elegibles, asimismo, a través del informe número OAJ-1996 del 29 de julio de 2013, el Secretario Técnico del Consejo Superior de la Carrera Notarial le comunicó al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Justicia y del Derecho la situación específica de las personas que se encontraban en los puestos que precedían al ocupado por el señor Castellanos. (v) La revisión a la lista de elegibles da cuenta de que, si bien varios de los concursantes que estaban en los puestos 1 a 14 ya habían ingresado a la carrera notarial en un círculo perteneciente a la primera categoría, otros aún no habían ingresado y, por ende, tenían derecho a ser llamados antes que el señor Luis Eduardo Castellanos, tal como se aprecia con el concursante número 14, quien, si bien ya había aceptado una notaría de segunda categoría, tenía el derecho a ser nombrado en la notaría de primera categoría, pues estaba en una mejor posición en la lista de elegibles.

(vi) Solo en caso de que la persona que tenía mejor derecho que el señor Luis Eduardo Castellanos rechazara su nombramiento en el círculo notarial de Bogotá, este podía ocupar la notaría a la cual aspiraba. Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 14 (vii) En efecto, se debe tener en cuenta que los círculos notariales se clasifican en tres categorías de acuerdo con el número de escrituras públicas que otorga cada notaría en los términos del artículo 16 de la Ley 29 de 1973, vigente para la época de los hechos.

(viii) Ahora bien, para ser asignado notario público, el Decreto Ley 960 de 197 determina los requisitos, los cuales cambian de acuerdo con la categoría del círculo notarial, de modo que, quien aspire a ocupar una notaría en cada una de las categorías debe cumplir exigencias diferentes. (ix) En el caso del concurso convocado con el mencionado Acuerdo no. 011 de 2010, se tiene que los participantes podían presentarse a más de un círculo notarial y, en ese sentido, también podían concursar en diferentes categorías para lo cual debían presentar distintas pruebas, pues, de acuerdo con la categoría las preguntas variaban respecto a sus componentes, contenidos y nivel de dificultad; luego entonces, se puede concluir que un aspirante podía participar en tres diferentes concursos si se presentaba a tres categorías diferentes, de modo que, una vez se publicaran los respectivos listados, al concursante le asiste el derecho de ser nombrado siempre cuando no haya ingresado a la carrera notarial dentro de una misma categoría. (x) Por lo anterior, el nombramiento del señor Luis Eduardo Castellanos Nieto en el cargo de Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá “desconoció el orden establecido en la lista de elegibles, toda vez que, como se dijo, si bien la mayoría de quienes lo antecedían ya ingresaron a la carrera notarial en un círculo perteneciente a la primera categoría, con lo cual se agotó el objeto del concurso para ellos, quien ocupó el puesto 14 no ha ingresado aun en esta categoría con ocasión de este concurso, y por ende, tenía derecho a ser llamado en lugar del demandado”30. 2) El demandante no desconoce la anterior decisión, empero, considera que con la mencionada providencia judicial de nulidad se le causó un daño antijurídico, toda vez que dejó de ser Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá, para el actor, la 30 Fl. 86 del PDF “018CuadernoPruebasNo2” índice 2 SAMAI.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 15 declaración de la nulidad evidencia que existió una irregularidad en el acto administrativo que le era favorable. 3) Sobre el particular, la Sala encuentra que, si bien procede el medio de control judicial de reparación directa para reclamar los perjuicios causados con un acto ya declarado nulo, lo cierto es que, en este caso concreto, el demandante no contaba con un derecho adquirido respecto del cargo de Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá. 4) En efecto, el actor del proceso de la referencia aduce que, por el hecho de haber sido nombrado y posesionado como Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá tenía la confianza de ejercer dicho cargo hasta el momento de cumplir los requisitos de pensión, en ese sentido, entonces, por no haber podido laborar durante todo el período esperado, tiene, en su criterio, derecho a que le sean pagados, entre otros elementos, los ingresos que aspiraba percibir como funcionario público; sin embargo, la Sala evidencia que no le asiste razón a la parte actora, por las siguientes consideraciones: a) Si bien es cierto que el señor Luis Eduardo Castellanos fue nombrado como Notario 66 del Círculo Judicial de Bogotá31, cargo del cual tomó posesión, no lo es menos que el acto administrativo por el cual fue elegido fue anulado judicialmente por la Sección Quinta del Consejo de Estado quien, como ya se explicó, constató en su momento que en la lista de elegibles había personas con mejor derecho que el aquí demandante, las cuales debían ser llamadas primero antes que el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto, por lo cual, dada esa irregularidad probada en el respectivo proceso de control judicial, declaró la nulidad del Decreto no. 1856 del 29 de agosto de 2013, proferido por el Gobierno Nacional en cabeza del Presidente de la República y lo retiró del ordenamiento jurídico, por lo cual se tiene como si este nunca se hubiese sido proferido o nacido a la vida jurídica, en otros términos, dicha decisión de declaración de nulidad de este acto administrativo surtió efectos ex tunc, huelga decir, desde el origen, como si jamás hubiere existido. 31 El Decreto no. 1856 del 29 de agosto de 2013 es visible en folios 57 a 60 del PDF “018CuadernoPruebasNo2” índice 2 SAMAI.

Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 16 b) En cuanto a los efectos de las decisiones de anulación de los actos administrativos, la Sección Tercera de esta Corporación, en forma reiterada, ha precisado, con total claridad, que “la única manera de que un acto se invalide desde el momento de su expedición es mediante una sentencia que así lo declare, dentro de una acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho; sentencia que por su naturaleza declarativa de una situación invalidante ab initio del acto que revisa, sí tiene efectos ex tunc o hacia el pasado”32, desde el origen o desde siempre. c) Por lo anterior, no se puede afirmar, válidamente, que el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto vio defraudada su “confianza legítima” con la actuación de la demandada -tal como se alega en la demanda y en el recurso de apelación-, pues, para empezar, no tuvo una expectativa legítima y menos un derecho adquirido, más aún si se tiene en cuenta que no nacen ni se adquieren derechos de lo ilegal, pues la Constitución y la Ley amparan solo aquellos que se obtienen con justo título. d) Ciertamente, con la declaración de nulidad del mencionado Decreto no. 1856 del 29 de agosto de 2013, las situaciones jurídicas particulares que pudieron haberse generado con la firmeza de dicho acto se restablecieron a un estado anterior a la expedición de aquel, esto es, con la nulidad se entiende que el nombramiento nunca existió y, por ende, no se puede afirmar que el señor Luis Eduardo Castellanos Nieto tenía derecho a ser Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá porque, se insiste, la nulidad surtió efectos jurídicos hacia el pasado, valga decir, “desde el origen” o, lo que es lo mismo, desde siempre. e) De igual manera, como el nombramiento del actor como Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá fue judicialmente anulado, no se puede afirmar, con validez y sustento jurídico real que tenía la confianza legítima en que iba a ejercer el cargo 32 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias proferidas por el Consejo de Estado: i) sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del 29 de enero de 2015, radicación no. 3077-13, MP Sandra Lisset Ibarra Vélez; ii) sentencia de la Sección Tercera del 16 de agosto de 1973, radicación no. 1973-N1302, MP Eduardo Martínez Méndez; iii) sentencia de la Sección Tercera del 10 de marzo de 2005, radicación no. 7961, MP María Elena Giraldo Gómez; iv) sentencia de la Sección Tercera del 27 de septiembre de 2006, radicación no. 18.402, MP Ramiro Saavedra Becerra; v) sentencia de la Sección Tercera del 20 de febrero de 2014, radicación no. 27.507, MP Danilo Rojas Betancourth; vi) sentencia de la Sección Tercera del 29 de mayo de 2014, radicación no. 33.832, MP Hernán Andrade Rincón (E); vii) sentencia de la Sección Cuarta del 3 de marzo de 2011, radicación no. 17.741, MP William Giraldo Giraldo, y sentencia de la Sección Cuarta del 3 de agosto de 2016, radicación no. 21.616, MP Martha Teresa Briceño de Valencia. Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 17 hasta el momento de obtener los requisitos de pensión, toda vez que la anulación conllevó a que nunca tuviera un derecho; en otras palabras, no se puede sostener con fundamento válido que el demandante vio defraudada su expectativa de ser notario de dicho círculo judicial33 por una actuación de la Superintendencia de Notariado y Registro, la cual, de por sí, no fue la autoridad que expidió el acto administrativo anulado34. 5) Por consiguiente, en atención a la ausencia de mérito de la impugnación interpuesta por el actor, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda por cuanto no se encuentra acreditado el daño antijurídico que se reclama. 3.

Conclusión Se confirmará la sentencia de primer grado que negó las súplicas de la parte actora, porque no se acreditó la existencia de un daño antijurídico. 4. Condena en costas En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del CGP, como se desestimó el recurso de apelación de la parte demandante, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 33 En las pretensiones de la demanda y en el recurso de apelación se solicita como indemnización de perjuicios el pago de los ingresos dejados de percibir como Notario 66 del Círculo Notarial de Bogotá. 34 El acto administrativo fue expedido por el Gobierno Nacional en cabeza del Presidente de la República, el demandante accionó contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el tribunal en primera instancia estimó que estas entidades no estaban legitimadas, decisión contra la cual no se interpuso recurso alguno. Expediente 25000-23-36-000-2016-02341-02 (71.358) Actor: Luis Eduardo Castellanos Nieto Reparación directa Apelación sentencia 18 F A L L A: 1°) Confirmase la sentencia proferida el 21 de julio de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. 2º) Condénase en costas de la segunda instancia a la parte actora en favor de la Superintendencia de Notariado y Registro, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 3º) Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con salvamento de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada (conjuez) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.