1 Radicado: 27001 23 33 000 2022 00057 01 Demandante: MUNICIPIO DE ISTMINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 27001 23 33 000 2022 00057 01 Demandante: MUNICIPIO DE ISTMINA Demandados: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ Vinculado: BANCO DE BOGOTÁ Tema: Improcedencia de la acción de tutela presentada contra una providencia judicial proferida en el trámite de un proceso ejecutivo, respecto de la cual no se agotaron los recursos ordinarios de defensa.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela proferido el 20 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Chocó, que declaró improcedente la acción de la referencia. I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Istmina, mediante apoderado judicial, solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado con ocasión del auto número 428 de 20 de mayo de 20211, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó al interior del proceso ejecutivo identificado con el radicado número 27001-33-33-001-2015-00476-00, promovido por el señor Gilberto Calderón Mena.
La providencia cuestionada decretó el embargo y retención “de los dineros que posee el MUNICIPIO DE ISTMINA […] hasta la 1 Según el índice número 2 de SAMAI, notificado el 12 de noviembre de 2021. 2 Radicado: 27001 23 33 000 2022 00057 01 Demandante: MUNICIPIO DE ISTMINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suma de SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL SETECIENTOS NUEVE PESOS ($ 653.243.709)”.
El municipio demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…]
PRIMERO: Conceder el amparo de tutela solicitado por la administración municipal de Istmina […]
SEGUNDO: Que se ordene al Banco de Bogotá a liberar los dineros retenidos y que los mismos sean reintegrados a las cuentas de origen.
TERCERO: Que se ordene al Juez Primero Administrativo de Quibdó a corregir el auto N°428 del 20 de mayo 2021 y que las mediadas de embargo solo recaigan en las cuentas que manejan recursos propios, ya que estas si gozan el carácter de embargables. […]”. La parte actora indicó que el embargo vulneró el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que se concretó en una cuenta bancaria en la que se depositan dineros de destinación específica, la cual, según lo estipulado en el Estatuto Tributario del municipio (Acuerdo núm. 016 del 24 de noviembre de 2019) era inembargable, conforme al artículo 45 de la Ley 1551 de 2012 y al artículo 594 del Código General del Proceso.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. Mediante auto de 13 de mayo de 2022, en primera instancia, el despacho sustanciador del Tribunal Administrativo del Chocó admitió la referida acción de tutela y ordenó: (i) vincular al Banco de Bogotá, como tercero interesado en el resultado del proceso, y (ii) notificar de la admisión de la acción a la parte actora y al Juzgado accionado.
Adicionalmente, en el proveído se decidió negar la medida provisional solicitada y pronunciarse en lo pertinente en cuanto al decreto de las pruebas necesarias para adoptar una decisión. 2.2. El Juzgado Primero Administrativo de Quibdó manifestó que se abstenía de emitir pronunciamiento sobre lo expuesto por la parte actora en la acción de la referencia, como quiera que la providencia cuestionada contenía los fundamentos de hecho y derecho que soportaron la decisión, por lo que acataría el fallo que profiriera el juez constitucional. 3 Radicado: 27001 23 33 000 2022 00057 01 Demandante: MUNICIPIO DE ISTMINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
El Banco de Bogotá no rindió informe. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Por medio de sentencia de 20 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó declaró improcedente la acción de tutela luego de considerar que no se cumplía el requisito de subsidiariedad. Puntualmente, argumentó: “[…] Al examinar el presente asunto, la Sala advierte que el proceso ejecutivo se encuentra actualmente en trámite en cumplimiento de la orden de embargo, y que aparte de ello el accionante no agotó todos los medios de defensas judiciales y extrajudiciales para atacar el auto antes mencionado.
En esas condiciones, estando en trámite la actuación judicial y no haber agotado el accionante todos los mecanismos judiciales y extrajudiciales, el juez de tutela no puede intervenir en el proceso, en consideración al carácter excepcional y residual de esta acción constitucional, la cual no está instituida para omitir las etapas procesales respectivas ni remplazar al juez natural del proceso en la decisión de las cuestiones de su competencia, pues, como ya se indicó, dicha acción no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario. […]”.
IV. IMPUGNACIÓN El municipio demandante impugnó el fallo de primera instancia insistiendo en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pero sin atacar la razón que sirvió al a quo para declarar improcedente el recurso de amparo ni sustentar de forma concreta su inconformidad. Se limitó a presentar consideraciones generales relacionadas con (i) el requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra decisión judicial sobre relevancia constitucional, y (ii) el principio de inembargabilidad de los recursos públicos.
V. TRÁMITE DURANTE LA SEGUNDA INSTANCIA 5.1. Por auto de 24 de junio de 2022 el despacho sustanciador ordenó a la Secretaría General de esta corporación: “[…] notificar al señor GILBERTO CALDERÓN MENA, a efectos de que, dentro del término de tres (3) días contados a partir de la fecha de recibo de la correspondiente comunicación, manifieste lo que estime pertinente frente a la eventual configuración de la causal de nulidad prevista en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso, con la advertencia de que si dentro dicho plazo no alega la nulidad, esta quedará saneada y el proceso continuará su curso. […]”. 4 Radicado: 27001 23 33 000 2022 00057 01 Demandante: MUNICIPIO DE ISTMINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.
En aviso del 13 de julio de 2022, publicado en la página web del Consejo de Estado, la Secretaría General de esta corporación hizo saber al señor Gilberto Calderón Mena que: “[…] Dentro de la acción de tutela con radicado No. 27001 23 33 000 2022 00057 01 […] se profirió auto de trámite de fecha 24 de junio de 2022, el cual dispone: “ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación notificar al señor GILBERTO CALDERÓN MENA […]” Se le informa que con esta publicación se entienden surtidas las notificaciones de la mencionada providencia. […]”. 5.3.
El expediente de la referencia pasó al despacho el 25 de julio del presente año sin que el señor Gilberto Calderón Mena hubiera realizado alguna manifestación. Mediante auto de 2 de agosto de 2022 el despacho declaró saneada la nulidad advertida en el presente asunto mediante proveído del 24 de junio de 2022. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
6.2. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5 Radicado: 27001 23 33 000 2022 00057 01 Demandante: MUNICIPIO DE ISTMINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con este propósito, la Corte Constitucional definió y unificó de tiempo atrás los llamados requisitos generales de procedibilidad2, los cuales deben concurrir en su totalidad, para que resulte viable el estudio de fondo de la solicitud de amparo, postura que, tiempo después, fue así mismo acogida por esta corporación3.
Tales criterios son los de i) la relevancia constitucional del asunto planteado, ii) la subsidiariedad, relacionada con el previo agotamiento de todos los medios de defensa judicial disponibles, iii) la inmediatez, relativa al oportuno ejercicio de la acción de amparo dentro de un plazo razonable, iv) la precisa explicación sobre el efecto determinante del defecto que se aduce, v) la razonable identificación de los hechos aducidos y su previa invocación dentro del proceso ordinario precedente, y vi) que no se trate de fallos de tutela.
Una vez constatada la presencia de estos requisitos, la efectiva prosperidad de la tutela depende de la debida demostración de al menos una de las causales específicas de procedibilidad definidas en la misma providencia, entre ellas los defectos orgánico, procedimental, fáctico o sustantivo. Ahora bien, al realizar la verificación de estos elementos, esta Sala encuentra que el presente caso no cumple con el requisito general de subsidiariedad, como se pasa a explicar a continuación. A este respecto, sea lo primero decir que la Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así4: “(i) cuando el asunto está en trámite;
(ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”. Caso concreto Con la presente acción de tutela la parte actora pretende la protección del derecho fundamental al debido proceso, para que, como consecuencia, se 2 Sentencia C-590 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño). 3 Sentencia de unificación de julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 4 Sentencia T–396 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). 6 Radicado: 27001 23 33 000 2022 00057 01 Demandante: MUNICIPIO DE ISTMINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordene: (i) “al Banco de Bogotá liberar los dineros retenidos”, y (ii) al Juzgado Primero Administrativo de Quibdó “corregir” el auto de 20 de mayo de 2021, con el objeto de que la medida de embargo y retención contenida en esa providencia, recaiga sobre las cuentas que manejan recursos propios y no en las que tienen dineros de destinación específica.
En primera instancia, el a quo declaró improcedente la acción luego de advertir, en primer lugar, que el asunto se encontraba en trámite, y en segundo lugar, que la parte actora no agotó los recursos ordinarios de defensa judicial contra el auto cuestionado. En la impugnación la parte actora no reprochó los fundamentos de la sentencia de tutela de primera instancia, sino que invocó el principio de inembargabilidad de los recursos públicos y el requisito general de relevancia constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
La Sala considera que debe confirmar la decisión objeto de impugnación porque, en efecto, la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que, como bien lo consideró el a quo, la parte actora no agotó los recursos ordinarios de defensa judicial que procedían en contra del auto de 20 de mayo de 2021, como son el recurso de reposición (artículo 242 CPACA) y en subsidio el de apelación (numeral 5º del artículo 243 del CPACA), en ambos casos con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021.
Además de lo cual, deberá recordarse que el proceso ejecutivo identificado con el radicado número 27001-33-33- 001-2015-00476-00 se encuentra en trámite, durante el cual se puede solicitar el levantamiento de la medida adoptada en la providencia cuestionada, según lo previsto en el numeral 11 del artículo 597 del Código General del Proceso5. 5 “ARTÍCULO 597.
LEVANTAMIENTO DEL EMBARGO Y SECUESTRO. Se levantarán el embargo y secuestro en los siguientes casos: […] 11. Cuando el embargo recaiga contra uno de los recursos públicos señalados en el artículo 594, y este produzca insostenibilidad fiscal o presupuestal del ente demandado, el Procurador General de la 7 Radicado: 27001 23 33 000 2022 00057 01 Demandante: MUNICIPIO DE ISTMINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional ha manifestado que el medio judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso6.
Por consiguiente, la acción de tutela no puede ser utilizada como una herramienta sustitutiva de los mecanismos ordinarios de defensa, salvo que éstos no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la petición de amparo se ejerza como un medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo que no ocurre en el presente caso.
En la misma línea, la Sala debe reiterar que la procedencia de la acción de tutela para lograr la protección del derecho fundamental al debido proceso se encuentra ligada, principalmente, al estudio de providencias judiciales que ponen fin a un proceso, como son, aunque no únicamente, las sentencias. Por tal razón, el hecho de que el trámite judicial se encuentre en curso, como sucede en el presente asunto, también torna en improcedente la acción de tutela7.
A partir de lo expuesto, la Sala confirmará el fallo de tutela de primera instancia dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó el 20 de mayo de 2022. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, el 20 de mayo de 2022, por las razones expuestas en precedencia. Nación, el Ministro del respectivo ramo, el Alcalde, el Gobernador o el Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, podrán solicitar su levantamiento.”. 6 Sentencia C–543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 7 Al respecto ver, entre muchas otras, las sentencias T-113 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-396 de 2014 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio) y T-335 de 2018 (M. P. Diana Fajardo Rivera). 8 Radicado: 27001 23 33 000 2022 00057 01 Demandante: MUNICIPIO DE ISTMINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, enviar el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.