CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicación número: 52001233300020180016401 Número interno: 0219-2021 (Expediente digital) Demandante: Régulo Sossa Erazo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento pensión gracia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia de 4 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Régulo Sossa Erazo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
ANTECEDENTES 1. La demanda Pretensiones El accionante, mediante apoderado judicial acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución No. UGM 028206 de 23 de enero de 2012, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que el docente Régulo Sossa Erazo tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión vitalicia de jubilación gracia equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año anterior al cumplimiento del estatus, con efectos fiscales a partir del mes de abril de 2015.
Pidió que se condene al pago de las mesadas insolutas dejadas de cancelar, debidamente indexadas y actualizadas a la fecha en que se haga efectivo el pago; así mismo a pagar intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, sobre las sumas insolutas dejadas de pagar, conforme lo dispone el numeral 4 del artículo 195 del C. P. A. C. A. Por último, solicitó se condene en costas y agencias en derecho a la accionada.
Hechos Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: El accionante laboró como docente nacionalizado, de manera temporal o provisional, en distinto establecimientos educativos del Departamento del Putumayo, así: Precisó que desde el primero de septiembre de 1993 fue nombrado en propiedad por el municipio de Villagarzón Putumayo, como docente de la Institución Educativa Guillermo Valencia y desde esa fecha viene laborando sin interrupción o novedad alguna.
Señaló que el 11 de octubre de 2007 cumplió los 50 años de edad, sin embargo, el estatus de pensionado lo adquirió el 28 de abril de 2010, cuando acreditó los 20 años de servicio. Aseveró que durante toda su vida laboral se ha desempeñado con honradez, idoneidad, consagración y buena conducta. Solicitó mediante radicado No. 65871 de 2011, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada mediante acto administrativo No. UGM 028206 de 23 de enero de 2012, bajo el argumento de que los tiempos acreditados a partir del 16 de abril de 1979 y hasta el 12 de febrero de 1987, fueron por vinculación temporal y no computó para el reconocimiento de la pensión gracia. Normas violadas y concepto de la violación Como normas infringidas se citan en la demanda: Los artículos 13, 29, 48, 53 y 83 de la Constitución Política; numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1°,2°, 3° y 4° de la Ley 114 de 1913 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, en especial la sentencia 00180 de 2017 de 19 de enero de 2017, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter la cual recoge jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado a través de la que se ha concluido que dada la naturaleza de la función docente, el principio de la realidad sobre las formas cobra mayor relevancia y con base en este la Sala dio validez a unas vinculaciones a través de contratos de prestación de servicios, para acreditar el cumplimiento del requisito del tiempo, como uno de los presupuestos para acceder a la pensión gracia. Como concepto de violación señaló que la entidad demandada, violó el derecho a la igualdad con la negativa de la pensión, al desconocer la acreditación de requisitos con los servicios prestados como docente nacionalizado y luego municipal, al negar el derecho pensional, desconoció preceptos constitucionales y legales.
Advirtió que el argumento con base en una certificación, de que los periodos de vinculaciones temporales no pueden computarse para la acreditación del tiempo de servicio, se violó la Constitución en el artículo 29, y las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, por el desconocimiento de las pruebas aportadas para el reconocimiento de la pensión, lo cual generó con evidente falsa motivación, fruto de la apreciación equivocada de los hechos y la interpretación errónea de las normas citadas en precedencia, la negativa de la pensión gracia a la que tiene derecho.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, actuando a través de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que no es cierto que el demandante haya laborado todo el tiempo como docente nacionalizado, en tanto que el servicio prestado entre el 16 de abril al 10 de junio de 1979, del 5 de agosto al 3 de septiembre de 1981, del 8 de septiembre de 1986 al 7 de abril de 1987 y del 13 de enero al 12 de febrero de 1987, fue con vinculación temporal, lo que hace imposible computarlos para el reconocimiento de la pensión gracia. Una razón adicional para desestimarlos, es que la vinculación al servicio público educativo debió hacerse mediante decreto y no resolución, aunado a que la Resolución 055 de 24 de marzo de 1979, fue suscrita por un delegado del Ministerio de Educación Nacional y el Presidente de la Junta Administradora FER, lo que evidencia que hubo participación de recursos de la Nación y que los tiempos son de carácter nacional.
Adujo que del certificado laboral se evidencia que el demandante se vinculó en propiedad desde el 1 de septiembre de 1993, con nombramiento de carácter nacional, por lo que dicho periodo tampoco puede contabilizarse para efectos del requisito del tiempo de servicio. Advirtió que sumado a lo anterior, está probado que los salarios no fueron cancelados totalmente con recursos propios, pues percibió ingresos provenientes de la Nación, lo que hace improcedente el reconocimiento porque se convertiría en un incumplimiento al requisito de que “no ha recibido, ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Propuso las excepciones de “Inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales”, “cobro de lo no debido”, “prescripción” y solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, mediante fallo de 4 de diciembre de 2019, declaró de una parte, no probadas las excepciones de inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y cobro de lo no debido y, de otra, la nulidad del acto administrativo demandado al tiempo que ordenó a la accionada reconocer y pagar la pensión gracia a favor del demandante y en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional.
Declaró la prescripción de las mesadas pensionales causada con anterioridad al 3 de junio de 2008, si las hubiere. Afirmó que la Ley reconoce la calidad de docente interino o temporal dentro de las categorías de docentes y por lo tanto el tiempo laborado bajo este tipo de nombramiento, debe tenerse en cuenta para acreditar el tiempo requerido para adquirir la pensión gracia. Respecto del nombramiento realizado por una Intendencia, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional a partir de la cual concluyó que cuando se haga referencia a intendencias y comisarias, que era la división que existía en el país con la Constitución de 1886, debe entenderse que se refiere a departamentos, pues la Constitución de 1991 agrupó en una sola categoría los 3 tipos de entidades que existían antes, y bajo ese entendido no sería procedente ubicar el nombramiento del demandante como docente nacional, dado que como lo explica la jurisprudencia antes referenciada, el intendente hacía los papeles de un gobernador y por tal razón, los recursos con los cuales se pagaron los salarios del docente pertenecían a los entes territoriales quienes son titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, acreditando así el requisito exigido para ser beneficiario de la pensión gracia que es estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980.
Indicó que el actor cuenta aproximadamente 20 años, 9 meses y 22 días de vinculación al servicio docente, contados desde el 16 de abril de 1979 hasta el 02 de marzo de 2017. Afirmó que al observar el Decreto No. 145 del 1° de septiembre de 1993 por medio del cual se nombró al demandante como docente del Municipio de Villagarzón se advirtió que el mismo fue proferido por el Alcalde Municipal lo que connota dicha vinculación de carácter territorial de acuerdo a la Ley 91 de 1989, que definió como personal territorial todos aquellos vinculados por nombramiento de una entidad territorial, por lo que los tiempos a partir del 10 de septiembre de 1993 serán tenidos en cuenta para el reconocimiento pensional por ser de carácter municipal.
En relación con los recursos por medio de los cuales se cancelaron los sueldos al demandante, a pesar de la afirmación hecha en el certificado obrante a folios 169 suscrito por el Secretario de Educación Departamental de Putumayo, el cual indicó que los recursos con los cuales se le pagaron los sueldos al demandante son de recursos de la Nación, el mismo no permite ubicar el nombramiento del actor como docente nacional, dado que los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, si bien provienen de la nación al pasar a las arcas del ente territorial, le pertenecen a éste y los nombramientos que se hagan con respaldo en los mismos no pierden el carácter de territoriales.
Finalmente condenó en costas a la demandada, por resultar vencida en juicio. Recurso de apelación La parte demandada solicitó la revocatoria de la sentencia apelada, para lo cual reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, en el sentido de advertir que los nombramientos del demandante entre el 16 de abril al 10 de junio de 1979, del 5 de agosto al 3 de septiembre de 1981, del 8 de septiembre de 1986 al 7 de abril de 1987 y del 13 de enero al 12 de febrero de 1987, fueron con vinculación temporal, lo que hace imposible computarlos para el reconocimiento de la pensión gracia. Una razón adicional para desestimarlos, es que la vinculación al servicio público educativo debió hacerse mediante decreto y no resolución. Ni en el nombramiento, ni en la certificación allegada, se indicó el origen de los recursos con los que se pagaron las asignaciones.
Resaltó que el tiempo de servicio prestado a partir del 1 de septiembre de 1993 no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia por ser de carácter nacional. Se desestiman en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual establece que el carácter del régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 01 de enero de 1990, es que es del orden NACIONAL.
Con sustento en lo anterior adujo que los tiempos laborados por el demandante en su calidad de docente del Departamento de Putumayo/Municipio Villagarzón (P), desde el 1 de septiembre de 1993, son certificados por el ente territorial para el cual prestó sus servicios, sin embargo, teniendo en cuenta que dichos tiempos corresponden a una nueva vinculación, los mismos se consideran para todos los efectos nacionales.
En conclusión, no deben prosperar las pretensiones por cuanto el señor Régulo Sossa Erazo, no acreditó cumplir los requisitos que la ley 114 de 1913 exige para el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que debió acreditar 20 años de servicios departamental, distrital, municipal o nacionalizada, ya que el tiempo con vinculación nacional no se tiene en cuenta para el reconocimiento; lo anterior en consideración a que en el expediente administrativo obra Certificado Laboral N° 116 de fecha 02 de marzo de 2012 expedido por la Gobernación del Putumayo - en donde se evidencia que laboró desde el 16 de abril de 1979 al 10 de junio de 1979; del 05 de agosto de 1981 hasta el 03 de septiembre de 1981; desde el 29 de septiembre de 1981 hasta el 24 de marzo de 1982; desde el 26 de septiembre de 1985 hasta el 07 de abril de 1987; luego nombrada en propiedad mediante Decreto No. 0145 de 01 de septiembre de 1993, posesionado el día 01 de septiembre de 1993 hasta el día 02 de marzo de 2012 (fecha de certificación); con una vinculación de tipo NACIONAL; por lo tanto los precitados tiempos no pueden tenerse en cuenta para el reconocimiento de la Pensión Gracia solicitada, no cumpliendo con la totalidad de los requisitos exigidos por la norma que regula la prestación de la pensión gracia. Así las cosas, si el demandante recibió recursos provenientes de la Nación, no se cumpliría con el requisito contenido en el numeral 3 de la ley 114 de 1913, atinente a "que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional" y entonces al demostrarse que los salarios devengados por el demandante como docente del Municipio de Villagarzón, Orito, Puerto Leguizamo, Mocoa y/o Departamento de Putumayo se cancelaron con recursos de la Nación y/o del Sistema General de Participaciones, los cuales hoy según definición de la ley 715 de 2001 están constituidos por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios de salud, educación y vivienda, no tendría derecho a la reclamada pensión gracia. De esta forma, se advierte que si el actor percibió sus salarios o parte de ellos, financiados con recursos de la Nación, no sería posible acceder a la pensión gracia, en tanto no cumpliría con todos los requisitos necesarios para resultar beneficiaria de la pensión gracia. Solicitó la revocatoria de la condena en costas tras considerar que la Administración no desconoció los deberes que le impone la ley.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si la prestación del servicio de docencia derivada de vinculaciones temporales, puede ser tenida en cuenta para efectos de acreditar el tiempo necesario para cumplir el requisito de la pensión gracia, así como la naturaleza del nombramiento financiado con recursos del Sistema General de Participaciones para determinar si el demandante tiene o no derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia y en consecuencia, si debe revocarse la sentencia del Tribunal que accedió a las pretensiones de la demanda.
Con el fin de desatar los problemas jurídicos se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Sobre la pensión gracia; 2.4. Hechos relevantes probados; y 2.5. Caso concreto. Análisis de la Sala Sobre la pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes según el artículo 6 a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión sumando los servicios prestados en diversas épocas; tanto en la enseñanza primaria como en la normalista al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
A su turno, la Ley 37 de 1933 en el canon 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Igualmente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar que: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La norma transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, en la cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. - Acerca de la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados se señala que el 21 de junio de 2018, se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito”. Hechos probados Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años. Para el caso concreto, el accionante nació el 23 de septiembre de 1959 como consta en el registro civil de nacimiento y en la cédula de ciudadanía; por tanto, el 23 de septiembre de 2009 cumplió 50 años; requisito que exige el legislador para acceder a la citada prestación. Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que la docente se haya desempeñado con honradez y consagración, lo cual no fue desvirtuado en el trámite del proceso, por el contrario, obra dentro del expediente certificación expedida por la profesional Universitaria de Control Interno Departamental que da fe de que el demandante ni ha sido sancionado ni tiene en curso procesos disciplinarios.
Vinculación del demandante y tiempo de servicio • Resolución 055 de 24 de marzo de 1979 expedida por el Intendente Nacional del Putumayo por medio de la cual se aceptaron unas renuncias, se hicieron unos traslados, se concedieron unas licencias y se nombraron sus reemplazos, dentro de los cuales el nombramiento interino a partir del 16 de abril y hasta el 10 de junio de 1979, del señor Régulo Sossa Erazo, como seccional de la Escuela Urbana Mixta de Orito, durante la licencia de maternidad de la señora Oliva Melo de Noguera. • Acta de posesión No. 392 de 25 de abril de 1979, a través de la cual se posesionó el señor RÉGULO SOSSA ERAZO en el cargo de seccional interino de la Escuela Urbana Mixta de Orito, para el cual fue nombrado mediante Resolución No. 055 de 24 de marzo de 1979 con carácter de propiedad, por la Secretaría de Educación de Departamental. • Decreto No. 145 de 1 de septiembre de 1993 por medio del cual el Alcalde del municipio de Villagarzón, en consideración a las 3 plazas docentes creadas mediante Decreto 052 de 31 de agosto de 1993, con recursos propios, produjo los nombramientos del personal docente, dentro del que se encuentra el del señor RÉGULO SOSSA ERAZO, nombrado en propiedad como seccional del Colegio Guillermo Valencia Modalidad Agropecuaria de dicho municipio. • Acta de posesión No. 100 de 1 de septiembre de 1993, a través de la cual se posesionó el señor RÉGULO SOSSA ERAZO en el cargo de seccional interino de la Escuela Urbana Mixta de Orito, para el cual fue nombrado mediante Resolución No. 055 de 24 de marzo de 1979 con carácter de propiedad, por la Secretaría de Educación de Departamental. • Resolución 140 de 5 de agosto de 1981 expedida por el Intendente Nacional del Putumayo por medio de la cual se concedió una licencia y se designó en su reemplazo, mediate nombramiento interino a partir del 4 de agosto y hasta el 3 de septiembre de 1981, al señor Régulo Sossa Erazo, como profesor de tiempo completo del colegio Cándido Leguízamo de Puerto Leguízamo. • Resolución (número ilegible) de 26 de mayo de 1982 expedida por el Intendente Nacional del Putumayo por medio de la cual declaró insubsistente a partir del 20 de mayo de 1982, el nombramiento del señor Régulo Sossa Erazo quién se desempeñaba como profesor de tiempo completo del colegio Cándido Leguízamo de Puerto Leguízamo. • Certificado Historia Laboral, expedido el 24 de mayo de 2011 por un profesional de la Secretaría de Educación Departamental, mediante el cual se registró que el demandante prestó sus servicios en el nivel Básica Secundaria, con vinculaciones como nacionalizado y municipal, tal como se observa a continuación: • Formato único para la expedición de certificado de historia laboral No. 490, allegado con la respuesta citada en precedencia, en la que se indica que: “Tipo de vinculación: NACIONALIZADO”, “tipo de nombramiento: PROPIEDAD” (…). • Certificado Historia Laboral, expedido por el mismo profesional de la Secretaría de Educación Departamental que expidió el anterior, sin fecha, mediante el cual se registró que el demandante prestó sus servicios en el nivel Básica Secundaria, con vinculaciones como nacionalizado y nacional, tal como se observa a continuación: • Certificado Historia Laboral, expedido en marzo de 2012 por el mismo profesional de la Secretaría de Educación Departamental que expidió el anterior, mediante el cual se registró que el demandante prestó sus servicios en el nivel Básica Secundaria, con vinculaciones como nacionalizado y nacional, tal como se observa a continuación: • Oficio Pl.-1-2019ER011639 de 4 de junio de 2019, expedido por el Secretario de Educación Departamental del Putumayo a través del cual da respuesta a requerimiento del Tribunal en los siguientes términos: “1.
El tiempo laborado por el señor Régulo Sossa Erazo fueron pagados: Res. 055 del 24-04-1979, hasta el 10 de junio de 1979: RECURSOS COFINANCIADOS DE LA NACIÓN, lo anterior en relación con lo descrito en la Ley 43 de 1975. Decreto 145 de 01-09-1993, hasta la fecha: RECURSOS SGP 2. Durante el tiempo de servicio tuvo la condición de docente: Res. 055 del 24-04-1979, hasta el 10 de junio de 1979: NOMBRAMIENTO INTERINO Decreto 145 de 01-09-1993, hasta la fecha: NACIONAL. • Formato único para la expedición de certificado de historia consecutivo No. 2334, allegado con la respuesta citada en precedencia, en la que se indica que: “Tipo de vinculación: NACIONAL”, “tipo de nombramiento: PROPIEDAD” (…). • Petición radicada el 31 de mayo de 2011 mediante la cual se solicita el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Acto administrativo demandado Resolución No. UGM 028206 de 23 de enero de 2012, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Del caso concreto La parte demandante demandó la nulidad del acto administrativo a través del cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, desconociendo que el actor se desempeñó como docente nacionalizado por nombramiento emanado del Intendente del Putumayo y luego territorial por nombramiento del alcalde, constituyéndose el derecho a acceder a la pensión. Aunado a lo anterior, se desconoció que los tiempos de los servicios prestados durante las vinculaciones interinas, también deben computarse a efectos de acreditar el tiempo de servicios.
El Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que con la vinculación territorial y nacionalizada, el actor alcanzó los 20 años de servicios exigidos, pues las vinculaciones temporales derivadas de los nombramientos realizados por el intendente del Putumayo tienen plena validez, en tanto que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Constitución de 1991 agrupó en una sola categoría los 3 tipos de entidades que existían antes (Intendencias, Comisarías y Departamentos), y bajo ese entendido no sería procedente ubicar el nombramiento del demandante como docente nacional, pues cuando se hace referencia a intendencias y comisarias, que era la división que existía en el país con la Constitución de 1886, debe entenderse que se refiere a departamentos.
Así las cosas, contabilizó los términos de los servicios prestados en virtud de dichos nombramientos y con la valoración probatoria concluyó que había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. La demandada solicitó la revocatoria de la sentencia, por considerar que las vinculaciones realizadas entre 1979 y 1987 fueron temporales, lo que hace imposible computarlas para acreditar el tiempo de servicio, sumado a lo cual no se indicó los recursos con los que se pagaron las asignaciones y, respecto de la vinculación a partir de 1993, advirtió que la misma ostenta carácter nacional y que los salarios o parte de ellos, fueron financiados con recursos de la Nación, por lo que no es posible acceder a la pensión gracia, en tanto no cumple con todos los requisitos necesarios para resultar beneficiario de la pensión gracia. De conformidad con los antecedentes aludidos, se observa que la pensión gracia cobija a aquellos docentes que hubieren prestado sus servicios como profesores de establecimientos públicos que cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, sin que les sea dable acumular tiempos en el orden nacional.
De acuerdo con los argumentos expuesto y el problema jurídico determinado previamente debe advertirse que el señor Régulo Sossa Erazo nació el 23 de septiembre de 1959, es decir, para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia tenía más de 50 años, luego cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913.
Sumado a ello, acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración, por lo tanto, cumplió con el requisito previsto en el numeral 1 de la Ley 114 de 1913. Para efectos de determinar la naturaleza de las vinculaciones y con ello dilucidar si el demandante cumple con el requisito para acceder a la pensión solicitada, resulta conveniente recordar la diferenciación que de los docentes estableció la Ley 91 de 1989: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1020 de la Ley 43 de 1975.
De dicha clasificación puede concluirse, que uno de los criterios para determinar la naturaleza de la vinculación y consecuencialmente los derechos prestacionales que de la misma derivan, es el nombramiento, sumado a otros como la plaza a ocupar, entre otros. Así las cosas, dentro del expediente se encuentra probado a partir de los actos administrativos allegados, que el señor Régulo Sossa Erazo se desempeñó como docente de la Escuela Urbana Mixta de Orito, durante la licencia de maternidad de la señora Oliva Melo de Noguera, para el cual fue nombrado mediante Resolución 055 de 24 de marzo de 1979 con carácter interino, por la Intendencia Nacional del Putumayo; así mismo, mediante Resolución 140 de 5 de agosto de 1981, fue designado en las mismas condiciones que la anterior, por el término de 1 mes desde el 5 de agosto al 3 de septiembre de 1981.
De la misma manera se observa, de las certificaciones de historia laboral se observa, que el demandante tuvo dos vinculaciones más con carácter temporal, desde el 8 de septiembre de 1986 al 7 de abril de 1987 y entre el 13 de enero y el 12 de febrero de 1987. Sobre el particular debe advertirse, en primer lugar, que tal como lo reconoció el a quo, dichas resoluciones de nombramiento emitidas por la Intendencia Nacional del Putumayo tienen plena validez y se entienden expedidas por una autoridad del orden territorial, en tanto que antes de la Constitución Política de 1991, la división del país comprendía a las intendencias y comisarías como parte de las entidades territoriales, las cuales no obstante estar bajo la administración del Gobierno, contaban con sus propios recursos para la atención de sus servicios, dentro de los que se hallaban los de educación. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Sección, en sentencia de 6 de octubre de 2022, manifestó: Sin perjuicio de lo anotado24, la subsección destaca que si bien no desconoce que cuando el actor ejerció la actividad docente en Casanare, este ente recientemente había sido segregado del departamento de Boyacá y, al tiempo, creado y constituido como intendencia25, valga decir, tipología de entidad territorial existente bajo la Constitución Nacional de 188626 que se encontraba «[…] bajo la inmediata administración del Gobierno […]»27, en todo caso, el artículo 182 ibidem preveía que al ejecutivo le correspondía distribuir los recursos «[…] entre los Departamentos, las Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y los de sus respectivos Municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan», entre ellos los correspondientes a la educación (artículo 9º28 del Decreto 2451 de 14 de diciembre de 194329), por lo que se descarta que, por esta razón, la vinculación del accionante entre el 1º de junio de 1974 y el 30 de abril de 1981 pueda catalogarse como nacional.
Así las cosas, el reproche expuesto por la accionada, consistente en que los vínculos laborales del demandante previos a 1981 fueron nacionales, no se ajusta al material probatorio traído al plenario. Ahora bien, sobre la temporalidad de las vinculaciones y la imposibilidad de computar las mismas, a efectos de acreditar el requisito relacionado con el tiempo de servicio prestados por los docentes en interinidad para efectos de acceder a la pensión gracia de jubilación, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: “Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos”.
(Negrillas fuera del texto original). De acuerdo con lo anterior, las vinculaciones en interinidad son computables para acceder a la pensión gracia, pues lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado, lo cual se encuentra plenamente acreditado dentro del presente asunto, de acuerdo con los actos administrativos de nombramiento y las certificaciones de historia laboral, con lo cual debe despacharse desfavorablemente el argumento de la entidad demandada, el cual de acuerdo con lo expuesto en precedencia no tiene vocación de prosperidad.
Así las cosas, dentro del expediente se tienen acreditadas las siguiente vinculaciones y tiempo de servicios: Tal y como se observa, el demandante mantuvo varias vinculaciones tanto temporales como en propiedad, siendo la última aquella en la que se le nombró en propiedad mediante Decreto 0145 de 1 de septiembre de 1993, como docente del plantel Guillermo Valencia, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 052 de 31 de agosto de 1993, por medio de cual el alcalde de Villagarzón creó tres plazas de básica secundaria y media vocacional, con recursos propios del municipio, nombramiento de carácter territorial.
Adicionalmente la demandada alegó que al ser financiados los salarios con recursos del Situado Fiscal, ello le otorga el carácter de nacional a la vinculación, en relación con lo cual debe advertirse, que de acuerdo con la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, dicha circunstancia no incide al momento de definir el tipo de vinculación, ni tampoco la viabilidad del reconocimiento del derecho a la pensión gracia, pues tal como lo reconoció la jurisprudencia lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
En otras palabras, se precisa que, aún cuando exista una prueba que indique que los pagos se hicieron con recursos del situado fiscal, de conformidad con la sentencia de unificación citada en precedencia, éste solo presupuesto no es óbice para considerar que los tiempos de vinculación del actor sean nacionales, pues las rentas cuando ingresan a los entes territoriales se convierten en dineros que conservan el mismo carácter.
En el presente asunto obran los actos administrativos de nombramiento y certificaciones de historia laboral en los que consta que el demandante, en los periodos comprendidos en el cuadro arriba referido, se desempeñó como docente nacionalizado y territorial entre el 16 de abril de 1979 y el 2 de marzo de 2012 (fecha del certificado de historia laboral aportado), con vinculaciones en interinidad y en propiedad, que superaron los 20 años de servicio exigidos para ser acreedor de la prestación que reclama.
Por ende, para la Sala no son de recibo los argumentos del recurso en relación con la imposibilidad de computar los tiempos de servicio temporales y tipo de vinculación, pues las pruebas que obran en el expediente, dan fe de la naturaleza de las plazas ocupadas por el docente, las que como se ha mencionado, fueron de carácter territorial y no nacional como sin prueba alguna quiere catalogarlas la demandada.
El conclusión para la Sala hay lugar a confirmar el fallo impugnado dado que, de las pruebas aportadas al expediente es viable concluir que el demandante, cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, a saber: tiene una edad superior a 50 años, la labor de maestro la ejerció con honradez y buena conducta, y laboró como docente antes del 31 de diciembre de 1980 al servicio de la Secretaría de Educación de Putumayo y durante más de 20 años de servicios como docente nacionalizado y municipal en el departamento y el municipio de Villagarzón; lo que de contera permite inferir que es merecedor de la pensión gracia rogada.
De la condena en costas El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala).
Dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso.
En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe, por lo que la Sala conforme con lo anterior, revocará la condena en costas impuesta en la primera instancia y se abstendrá de imponer en esta. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden y el acervo probatorio obrante, la Sala concluye que la decisión del a quo fue acertada, situación que compele a la Sala a confirmar la decisión de instancia, salvo en lo que respecta a la condena en costas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Régulo Sossa Erazo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP., salvo la condena en costas que se revoca de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en las dos instancias.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)