CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: GIL MÉDICA S.A. Demandado: NACIÓN - MINIST. DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - No es causal para fallo inhibitorio ni para negar las pretensiones / ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR CONFLICTO CONTRACTUAL- La acción de controversias contractuales procede para reparar daños provenientes de contratos / TEORÍA DEL RIESGO – La imposibilidad definitiva de ejecutar un contrato de prestaciones recíprocas debido al advenimiento de circunstancias de fuerza mayor libera de responsabilidad a ambas partes en el cumplimiento de sus obligaciones, sin lugar a indemnizaciones, salvo que se hubieren pactado cláusulas de agravación de responsabilidad.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 26 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad demandante pretende que se condene a la pasiva por los perjuicios derivados de la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño (E.S.E. Antonio Nariño), por cuanto aquello conllevó a la terminación del contrato No. 0428-C1-08.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 14 de diciembre de 20101, Gil Médica S.A. presentó demanda de reparación directa, subsanada el 17 de mayo de 20112 contra la Nación – Ministerio de Salud 1 Folios 110 a 123 del cuaderno principal. 2 Mediante auto del 15 de marzo de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca inadmitió la demanda, con el fin de que precisara las pretensiones de reparación directa de la demanda (folios 2 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación, con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables de los perjuicios ocasionados con la expedición del Decreto 3870 de 2008 que decidió la supresión y liquidación de la mencionada Empresa Social del Estado, debido a que esto conllevó a la terminación unilateral del contrato No. 0428-C1-08.
Por lo anterior, solicitó como indemnización de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente consolidado, la suma de $1.389’485.003 por concepto de los gastos en que se incurrió con ocasión del perfeccionamiento y cumplimiento de las obligaciones contraídas en el contrato No. 0428-C1-08; asimismo, pidió por concepto de la pérdida de oportunidad o el lucro cesante consolidado y futuro, la suma de $1.886’109.956, correspondiente al valor pactado en el aludido contrato.
Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte actora narró que el 17 de julio de 2008 celebró el contrato No. 0428-C1-08 con la E.S.E. Antonio Nariño por valor de $1.886’109.956 y con un plazo inicial de ejecución de 60 días, cuyo objeto era la adquisición de equipos e instrumental médico quirúrgico para diferentes clínicas, los que en su gran mayoría debió importar.
Dentro del término de ejecución, el 26 de septiembre de 2008, los contratantes suscribieron un otrosí para modificar la forma de pago del anticipo y ampliar el plazo de ejecución de 60 a 90 días. No obstante, mediante el Decreto 3870 del 3 de octubre del mismo año, se ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño. En virtud de lo anterior y sin que se hubiera recibido pago alguno por concepto de anticipo, el 9 de octubre de 2008, el agente liquidador de la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación comunicó a Gil Médica S.A. sobre la terminación unilateral del contrato No. 0428 C1-08 a partir de la entrada en vigencia del decreto liquidatario.
En ese mismo acto, le informó que debía presentar reclamación para el pago de los valores adeudados dentro del término de emplazamiento, de conformidad con los artículos 23 del Decreto 254 de 2000 modificado por la Ley 1105 de 2006 y 2211 de 2004. 126 y 127 del cuaderno principal). El memorial de subsanación obra en los folios 128 a 132 del cuaderno principal. 3 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa La parte actora alegó que a raíz de la expedición del Decreto 3870 de 2008 que derivó en la terminación unilateral del contrato que celebró con la E.S.E. Antonio Nariño, se le ocasionó un daño antijurídico que compromete la responsabilidad estatal bajo el régimen objetivo de daño especial, dado que, pese a la legalidad de la actuación administrativa, para la ejecución del contrato tuvo que incurrir en distintos gastos, tales como, el pago del impuesto de timbre, la publicación del contrato, la adquisición de una póliza de garantía única, la importación de equipos e instrumental médico quirúrgico con sus costos asociados y gastos de bodegaje, junto a lo cual, tampoco percibió la contraprestación pactada ni la ganancia esperada, todo lo anterior, en ruptura del equilibrio de las cargas públicas. 2.
El trámite de primera instancia 2.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en auto del 19 de octubre de 20113, adicionado el 12 de marzo de 20134, admitió la demanda. Notificado en debida forma el auto admisorio, las demandadas presentaron los siguientes planteamientos de defensa: 2.1.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones.
En concreto, propuso como excepciones: (i) la ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto la parte actora no presentó la reclamación del anticipo en el proceso liquidatorio; (ii) la indebida escogencia de la acción, puesto que la discusión sobre la terminación unilateral del contrato y el reconocimiento de perjuicios, debió proponerse mediante la acción contractual;
(iii) la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que en el trámite liquidatorio dicho ministerio solo asumió las obligaciones laborales reconocidas y no las acreencias de tipo civil o comercial; (iv) la ausencia de responsabilidad; y (v) el cobro de lo no debido5. 2.1.2. El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a las pretensiones, por considerar que no le asistía legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no fue parte del contrato No. 0428-C1-08, no tuvo injerencia en los negocios jurídicos 3 Folios 134 – 136 del cuaderno principal. 4 Folios 209 – 210 del cuaderno principal. 5 Folios 142 – 159 del cuaderno principal. 4 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa o en el proceso de liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño, y tampoco era su sucesor procesal6. 2.1.3.
El Departamento Administrativo de la Función Pública también invocó su falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no fungió como parte contratante. Asimismo, sostuvo que el daño obedeció a la culpa de la sociedad demandante, por cuanto, sin justificación alguna, se abstuvo de presentar el crédito contractual dentro del proceso de liquidación. En último término, indicó que no estaba probado el perjuicio, pues no se aportaron las facturas de compra ni las constancias de recibo de los equipos que, en todo caso, se encontraban en poder del demandante7. 2.2.
Surtido el período probatorio, el 6 de octubre de 2020, el a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto8, decisión que fue recurrida en reposición por la parte actora9. 2.3. Con auto del 26 de octubre de 2021, el a quo repuso la decisión e incorporó el peritaje aportado al proceso10 y el 26 de abril de 2022, celebró la audiencia de contradicción del dictamen, al finalizar la cual, corrió traslado a las partes para alegar11. 2.3.1.
El Ministerio de Salud y Protección Social indicó que la fuente del daño fue la terminación unilateral del contrato No. 0428-C1-08, por lo que se configuró una indebida escogencia de la acción. Al margen de lo cual, sostuvo que el Decreto 3870 de 2008 no le impuso a la sociedad Gil Médica S.A. una carga superior a la que soportaron todos los afectados con la liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño. Finalmente, demeritó el dictamen recaudado porque el experto incurrió en imprecisiones y no explicó con suficiencia su informe12. 2.3.2.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público reiteró los argumentos expuestos en su contestación y agregó que no se acreditó ningún tipo de perjuicio, puesto que 6 Folios 176 – 196 del cuaderno principal. 7 Folios 214 – 229 del cuaderno principal. 8 Índice 78 del aplicativo Samai del Tribunal. 9 Índice 80 del aplicativo Samai del Tribunal. 10 Índice 85 del aplicativo Samai del Tribunal. 11 Índice 102 del aplicativo Samai del Tribunal. 12 Índice 106 del aplicativo Samai del Tribunal. 5 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa en el peritaje no se determinó si todos los elementos médicos objeto del contrato fueron adquiridos por la demandante con ocasión del contrato celebrado con la E.S.E. Antonio Nariño o si por el contrario estos ya hacían parte de su inventario, caso en el cual su adquisición y posterior comercialización no estaría sujeta al contrato de venta de suministros13. 2.3.3.
El Departamento Administrativo de la Función Pública insistió en su falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó que se rechazara el dictamen pericial, porque no se soportó en información completa y el valor de los perjuicios fue fijado de consuno con la parte demandante14. 2.3.4. La parte actora insistió en la causación de un daño antijurídico bajo el régimen de responsabilidad objetivo de daño especial.
Agregó que varios de los equipos contratados no se pudieron comercializar y que los perjuicios se encontraban demostrados con el dictamen pericial aportado al proceso15. 2.3.5. El Ministerio Público no rindió concepto en esa oportunidad procesal. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia negó las súplicas de la demanda.
De manera preliminar, estimó que no era procedente la acción contractual, debido a que, a su juicio, no se demandó un acto de naturaleza contractual emanado de la E.S.E. Antonio Nariño, sino los perjuicios derivados de la terminación del contrato dispuesta por el agente liquidador en ejercicio de las funciones administrativas que le fueron asignadas.
Asimismo, descartó la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el demandante no atacó la legalidad del acto que terminó unilateralmente el contrato, sino los perjuicios derivados de una decisión legal de la administración. Así las cosas, en el marco de la acción de reparación directa, estimó que en el presente asunto se configuró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto el demandante no agotó el procedimiento especial establecido en el 13 Índice 107 del aplicativo Samai del Tribunal. 14 Índice 108 del aplicativo Samai del Tribunal. 15 Índice 109 del aplicativo Samai del Tribunal. 6 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa proceso universal de liquidación, que le imponía la carga de presentar la reclamación derivada de la terminación del contrato No. 0428-C1-08.
Al respecto, explicó que, si bien la sociedad Gil Médica S.A. se presentó al proceso liquidatorio dentro del término de emplazamiento, lo cierto era que, tal como se deducía de las Resoluciones Nos. RCA 0069 de 28 de febrero de 2009 y 000387 de 27 de mayo de 2009, no lo hizo para reclamar el pago de los valores adeudados del contrato No. 0428-C1-08, como lo exigía el artículo 23 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006 y 2211 de 200416. 4.
Recurso de apelación La parte actora cuestionó la decisión del a quo y solicitó que se profiriera un pronunciamiento de fondo del asunto, por considerar que no resultaba necesario agotar la reclamación en el proceso de liquidación para poder acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, dado que la ley no establece dicha exigencia. Sobre el particular, sostuvo que el liquidador carece de competencia para declarar derechos y pronunciarse sobre el reconocimiento de perjuicios a favor de quien se cree afectado con un procedimiento de la administración. Además, indicó que la normativa reglamentaria del régimen para la liquidación de entidades públicas del orden nacional – Decreto Ley 254 de 2000 - y la norma especial - Decreto 3870 de 2008 -, no establecieron la imposibilidad de promover procesos declarativos, como lo es la acción de reparación directa, máxime cuando en el presente asunto no existe un crédito legalmente reconocido, sino una mera expectativa de obtener la declaración de responsabilidad y por consiguiente, lo reclamado en la demanda17.
El anterior recurso fue concedido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de noviembre de 202218 y remitido al Consejo de Estado para su trámite mediante oficio del 15 de diciembre del mismo año19. 16 Samai: Expediente digital, “37_SENTENCIA.pdf”. 17 Samai: Expediente digital, “38_MemorialWeb_Recurso.pdf”. 18 Samai: Expediente digital, “40_AUTOCONCEDEAPELACIONSENTENCIA.pdf”. 19 Samai: Expediente digital, “42_ENVIOCONSEJODEESTADO_AMCHBREMITECE2100.pdf”. 7 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa 5.
Trámite en segunda instancia 5.1. En proveído del 17 de marzo de 2023, esta Corporación admitió el recurso de apelación20 y el 23 de mayo siguiente, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiera concepto21. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada e insistió en la responsabilidad de la pasiva bajo el régimen objetivo de responsabilidad de daño especial22.
En esa oportunidad procesal, la parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de este proceso en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y por tratarse de un proceso de doble instancia en razón de la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, dado que la pretensión mayor23 excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de presentación de la demanda. 2.
Procedencia de la acción De manera previa, es preciso que la Sala determine si fue adecuada la escogencia de la acción por parte del demandante, para reclamar la responsabilidad que endilga a la pasiva por la terminación unilateral del contrato No. 0428-C1-08, en razón del proceso de liquidación forzosa al que fue sometida la entidad pública contratante. 20 Índice 5 del aplicativo Samai. 21 Índice 12 del aplicativo Samai. 22 Índice 16 del aplicativo Samai. 23 En la demanda, la pretensión mayor corresponde a la suma de $1.886’109.956 solicitada por concepto de daño emergente.
Para la fecha de presentación de la demanda -2010- 500 SMLMV equivalían a $257’500.000. 8 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Sea lo primero advertir que cada una de las vías judiciales previstas en la ley para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo persiguen propósitos distintos y muy específicos, atendiendo esencialmente al origen del daño o lesión invocada por el particular demandante, por cuanto tales acciones atacan determinadas y diferentes conductas administrativas, esto es, actos, hechos, omisiones, operaciones administrativas y contratos, de ahí que, la jurisprudencia de esta Corporación haya sido pacífica en señalar “que la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”24.
En esa medida, la selección de la vía judicial no está dejada al arbitrio del demandante, sino que debe guardar correspondencia con la fuente del daño al bien jurídico que la parte actora busca reivindicar, pues las normas que regulan las condiciones para el ejercicio de cada tipo de acción son de orden público y de imperativo cumplimiento.
Dentro de este contexto, si la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble, la acción procedente es la de reparación directa y los presupuestos para su ejercicio son los que especialmente establece el ordenamiento jurídico para tal efecto. Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que la acción de reparación directa es la vía adecuada para reclamar indemnización de perjuicios derivados de la ruptura del principio de la igualdad frente a las cargas públicas, producto de actos administrativos respecto de los cuales no se cuestiona su legalidad25.
Si, por el contrario, la causa de los perjuicios está relacionada con la variedad de situaciones problemáticas que hipotéticamente pueden tener lugar en el ámbito de las relaciones contractuales, la acción procedente es la contractual, toda vez que, conforme a lo establecido en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo26 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, entre otras, sentencias del 2 de febrero de 2001, exp. 17.769; del 7 de junio de 2007, exp. 16.474; del 19 de julio de 2007, exp. 30.905; del 31 de agosto de 2005, exp. 29.511; y del 12 del mayo de 2011, exp. 26.758. 25 Ver, entre otras providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26.437; del 26 de noviembre de 2014, exp. 31297; y del 9 de noviembre de 2017, exp. 58.955. 26 “Artículo 87.
De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o 9 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa –aplicable al sub examine-, no es una acción instituida con un contenido normativo único, sino que se trata de una verdadera vía procesal de contenido pluripretensional.
Aunado a esto, la Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la procedencia de la acción de controversias contractuales para el reclamo de los perjuicios derivados de la terminación unilateral de un contrato, con motivo de la toma de posesión y orden de liquidación de una Empresa Social del Estado. Al respecto, en reciente providencia se señaló27: 10.7.
En efecto, la parte actora pretende que se reconozcan a su favor los perjuicios que estima se le habrían causado con la terminación anticipada del contrato No. 0648 de 2006, con motivo de la liquidación forzosa de la E.S.E. Desde la perspectiva de la demandante, la liquidación pluricitada frustró su aspiración a recuperar las inversiones efectuadas y la privó de percibir los ingresos proyectados.
A su juicio, este daño es imputable a la parte demandada porque tal terminación habría respondido a un alea que la actora no estaba obligada a soportar. 10.8. Ahora, sin que la siguiente manifestación implique una contradicción con lo que acaba de precisarse, como punto de partida habrá de considerarse que el conflicto que propone el demandante debe ser definido por el juez del contrato y no por el liquidador de la entidad pública, cuya función, en lo que concierne a las reclamaciones de los acreedores en punto a la exigibilidad y pago de las obligaciones del ente suprimido, está encaminada a calificarlas y graduarlas con el fin de llevar a término la liquidación definitiva de la entidad; como parte de este encargo puede, además, transigir, conciliar, comprometer, compensar o desistir, judicial o extrajudicialmente en los procesos y reclamaciones que se presenten en el curso de la liquidación, pero no puede resolver de manera unilateral e impositiva los conflictos o litigios derivados de los contratos que hubiere celebrado la entidad durante su existencia, en tanto la ley no le confirió facultades para ello.
Es por esto que las obligaciones que está habilitado a reconocer el liquidador son solamente aquellas respecto de las cuales no existe duda acerca de su existencia y exigibilidad. (…) 10.11. Se itera que, de conformidad con el Decreto Ley 254 de 2000, las atribuciones del liquidador de una entidad pública como la E.S.E Francisco de Paula Santander de cara a los acreedores– consisten, en términos generales, en aceptar o rechazar las acreencias presentadas por los terceros en un procedimiento administrativo autónomo y, de ser el caso, calificarlas y graduarlas para su pago con cargo a los activos de la masa liquidatoria; dicha atribución, por tanto, no se extiende a resolver cuestiones atinentes a declaraciones y condenas que las partes del contrato puedan pretender con fundamento en un determinado negocio jurídico.
Esta competencia, según lo dispuesto en el artículo 87 del CCA –norma vigente para la época de presentación de la demanda–, corresponde al juez del contrato. restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas (…)” 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 30 de agosto de 2022, exp. 58.485, CP José Roberto Sáchica Méndez. 10 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Este criterio resulta aplicable en el presente asunto por encuadrar en el mismo supuesto que le sirvió de fundamento: haberse reclamado la indemnización de los perjuicios derivados de la terminación anticipada y unilateral de un contrato, por efecto de la liquidación forzosa de una Empresa Social del Estado.
Así las cosas, pese a que la sociedad accionante seleccionó como herramienta procesal para obtener un pronunciamiento de sus pretensiones la reparación directa, lo cual haría entender que circunscribe la causa a un asunto extracontractual, es evidente que el litigio se centra en el reclamo de los perjuicios derivados de la terminación unilateral del contrato No. 0428-C1-08, en razón a lo cual el trámite no puede ser otro que el correspondiente a la acción contractual, toda vez que es la acción idónea en el derecho administrativo colombiano para ventilar las controversias surgidas de las relaciones contractuales del Estado, tal como se presentó en el caso de autos. 3.
Adecuación de la acción Ahora, debido a que la escogencia de la acción, es uno de los supuestos para entender que se ha presentado una “demanda en forma”, de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo –normas aplicables al sub lite–, el ordenamiento jurídico ha previsto que, ante una errada elección de la acción, se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda”, que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora28.
No obstante, de manera excepcional, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi, ni de las pretensiones de la demanda formuladas y la acción a la que se adecua no haya caducado29. En todo caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2012, exp. 22.244. 29 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 9 de abril de 2014, exp. 26870; sentencia 31 de mayo de 2019, exp. 44239; y, sentencia del 5 de marzo de 2021, exp. 47.467. 11 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración30, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda31.
Siendo esto así, de la lectura integral del libelo demandatorio, particularmente la causa petendi y los fundamentos jurídicos32, en el sub judice se verifica que, pese 30 Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición. Pág. 436. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 16 de marzo de 2015, exp. 31.429, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 32 (i) En la demanda inicial se plasmaron las siguientes pretensiones y fundamentos: “CAPÍTULO II.
DECLARACIONES Y CONDENAS Declárese a la NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA y EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN CONSORCIO LIQUIDACIÓN ESE ANTONIO NARIÑO, (..) ADMINISTRATIVAMENTE RESPONSABLES por los perjuicios ocasionados a nuestro representado, GIL MÉDICA S.A., como consecuencia del daño especial originado por terminación del CONTRATO No. 0428-C1-08.
Como consecuencia lógica de la anterior declaración, condénese (…) a pagar los siguientes perjuicios: 1. PERJUICIO MATERIAL: DAÑO EMERGENTE CONSOLIDADO: (…) deberán cancelar (…) $1.389.485.003 (:..) correspondiente a los gastos en que incurrió con ocasión del perfeccionamiento y cumplimiento de las obligaciones contraídas en el CONTRATO No. 0428-C1-08.
PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD O LUCRO CESANTE CONSOLIDADO Y FUTURO: (…) deberán reconocerle (…) $1.886.109.956, correspondiente a la suma pactada en el CONTRATO No. 0428- C1-08 y que dejó de percibir por la terminación del mismo. CAPÍTULO III.
HECHOS (…) 12. Resulta evidente que la expedición del DECRETO 3870 DE OCTUBRE 03 DE 2008 mediante el cual se suprimió y ordenó la liquidación de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO, suscrito por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ministro de la Protección Social y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, conllevó a la terminación del CONTRATO No. 0428-C1-08, situación que afectó el principio de igualdad frente a las cargas públicas generando un daño especial a nuestro representado, GIL MÉDICA S.A., razón por la cual deberá reconocerle y ordenarse el pago del perjuicio padecido.
CAPÍTULO IV. FUNDAMENTO JURÍDICO Y JURISPRUDENCIAL DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD QUE SE APLICA Es diáfano que la actividad legítima de la administración, esto es, la supresión y liquidación de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO ESE, según Decreto 3870 de fecha 03 de octubre de 2008, puede entrañar algún daño antijurídico que comprometa la responsabilidad del Estado, pues dicha actividad de la administración conllevó a la terminación unilateral del CONTRATO 428-C1-08, generando unos perjuicios a la empresa GIL MEDICA S.A., y conforme al fundamento de la responsabilidad del Estado debe analizarse bajo el régimen objetivo por daño especial, toda vez que se presentó un desequilibrio frente a las cargas públicas, en relación con la situación en que se encuentran los demás contratistas de la entidad pública.
Es entonces, en este evento, que ese desequilibrio, que se materializa en un daño especial, lo que constituye el fundamento de la obligación de indemnizar que surge a cargo del Estado, tal como lo ha precisado en reiterados pronunciamientos el Consejo de Estado: (…) Bajo dicha óptica, obsérvese que en asuntos como en el sub examine el régimen objetivo de responsabilidad aplicable es el DAÑO ESPECIAL, pues además de presentarse un daño antijurídico, como lo son los gastos en que incurrió nuestro representado con ocasión del perfeccionamiento y cumplimiento de las obligaciones contraídas en el CONTRATO No. 0428-C1-08 e igualmente la suma que dejó de percibir por la terminación del mismo, se presenta un daño anormal y excepcional 12 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa a que la demanda dijo acudir a la acción de reparación directa para reclamar la indemnización de perjuicios bajo el régimen de responsabilidad objetivo por daño especial, lo verdaderamente pretendido por la sociedad accionante es que se le cancelen los dineros que invirtió para perfeccionar y ejecutar el contrato No. 0428- C1-08, así como los ingresos proyectados en dicho negocio jurídico, en razón a lo cual el trámite no puede ser otro que el correspondiente a la acción contractual.
De igual manera, aun cuando la parte actora considera que la indemnización de los perjuicios derivados de la terminación del contrato por causa de la liquidación de la entidad contratante, es procedente en virtud del rompimiento de las cargas públicas; lo cierto es que, tal evento no supone una carga excepcional o anormal a la impuesta al resto de contratistas de la entidad sujeta al proceso liquidatorio, y que, en el ámbito contractual, los eventos sobrevinientes que pueden afectar la ejecución del contrato e incluso llevar a su terminación, deben analizarse como riesgos asociados al contrato que pudieron ser previstos o no por las partes, a efectos de determinar cuál de ellas debe soportar sus consecuencias.
Bajo esta línea argumentativa, la Sala pone de presente que el contrato No. 0428- C1-08 objeto de la presente litis, se rigió por el derecho privado, pues así surge de que consiste en el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que nuestro representado debía soportar en comparación con los demás contratistas de la entidad pública, pues con ocasión del interés general, la administración obra legítimamente, es decir, en beneficio de la comunidad ordena la supresión y liquidación de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO ESE, actuación legítima que causa un daño especial a un particular, razón por la cual surge el deber de reparar al afectado con fundamento en la equidad y solidaridad como materialización del reequilibrio ante la ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas”.
(ii) En el escrito de subsanación de la demanda se expresó: “Honorable Magistrada, el sub judice debe ser tramitado como DEMANDA DE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (…), toda vez que se cumplen los elementos estructurales de dicha acción, pues es con ocasión de la expedición de un acto administrativo legal (Decreto 3870 de octubre 03 de 2008), el cual conlleva a la terminación del CONTRATO No. 0428-C1-08, que se origina el perjuicio padecido por mi representado, GIL MÉDICA S.A., y no con ocasión de la voluntad de la entidad contratante, pues no fue su interés incumplir ni dar por terminado el mencionado contrato, luego entonces, no existió controversia contractual entre las partes que suscribieron el contrato.
Si bien no se adecuó el sub examine como Acción de Controversia Contractual es porque la entidad contratante, EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO, no tenía voluntad de dar por terminado dicho contrato, pues se itera, que la terminación del CONTRATO No. 0428-C1-08 se presenta por la expedición del Decreto 3870 de octubre 03 de 2008, tal como le fue informado a la empresa que represento, GIL MEDICA S.A., mediante Oficio de fecha octubre 04 de 2008, según el cual el Apoderado General, Liquidador y representante legal de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN le informa que mediante DECRETO 3870 DE OCTUBRE 03 DE 2008 se suprimió y ordenó la liquidación de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO, razón por la cual se daba por terminado el CONTRATO No. 0428-C1-08.
Ahora bien, si a juicio de la Honorable Magistrada, considera que la presente demanda deba ser adecuada, conforme lo dispone el canon 86 del Código de Procedimiento Civil por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, debe hacerlo tal como lo ha señalado la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado (…)”. 13 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 195 de la Ley 100 de 199333 y el artículo 14 del Decreto 1750 del 26 de junio de 200334, que señalan que en materia contractual las Empresas Sociales del Estado están sometidas al derecho privado, con la posibilidad de pactar discrecionalmente las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de Contratación Estatal35.
Por tanto, comoquiera que la terminación del contrato no se produjo en ejercicio de una facultad exorbitante, sino en aplicación de las normas que autorizan la terminación de los contratos en el marco del proceso liquidatorio de las entidades públicas36, será a la luz del derecho privado que se analice la gestión del riesgo y el aparejado reconocimiento indemnizatorio que solicita el actor.
En esta medida, la Sala encuentra que las pretensiones y la situación fáctica descrita por el actor se corresponde con la gestión del riesgo en el ámbito contractual, fundamento jurídico que, si bien no fue planteado expresamente en el libelo inicial, ciertamente es el asunto jurídico que debe analizarse en este caso, con miras a determinar si, por disposición legal o convencional, la E.S.E estaba obligada a asumir el riesgo del acaecimiento del evento que constituyó su liquidación forzosa y que condujo a la terminación del contrato y si, por ello, estaba llamada a indemnizar los perjuicios que asegura la sociedad demandante le fueron causados ante la ocurrencia de dicha circunstancia. 33 “ARTÍCULO 195.
RÉGIMEN JURÍDICO. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (…) “6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública”. 34 “ARTÍCULO
14. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS Y CONTRATOS. Los actos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto estarán sujetos al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, con las excepciones que consagren las disposiciones legales. El régimen contractual para dichas empresas será el establecido por las normas del derecho privado, y en ellos se podrán utilizar discrecionalmente las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de Contratación Estatal”. 35 En la cláusula décima primera del contrato No. 0428-C1-08 se pactó la aplicación de las facultades exorbitantes de interpretación, modificación y terminación unilateral previstas en los artículos 15, 16 y 17 de la Ley 80 de 1993, en los siguientes términos: “DÉCIMA PRIMERA.
MODIFICACIÓN: TERMINACIÓN E INTERPRETACIÓN UNILATERALES. EI contrato podrá ser modificado, terminado e interpretado unilateralmente por La EMPRESA con sujeción a lo previsto en los artículos 15,16 y 17 de la Ley 80 de 1993 y de conformidad a la autorización legal contenida en el inciso segundo del artículo 14 del Decreto 1750 de 2003.
PARÁGRAFO. También se podrá dar por terminado el presente contrato en los casos previstos en el artículo 82 y siguientes de la Ley 104 de 1993, subrogado por el artículo 45 de la Ley 241 de 1995”. 36 Así consta en el acto administrativo del 9 de octubre de 2008, mediante el cual el liquidador y representante legal de la entidad contratante terminó unilateralmente el contrato No. 0428-C1-08: “Por consiguiente, atendiendo a la facultad establecida por el artículo 22 del Decreto 2211 de 2004, le informo que la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN ha decidido dar por terminado el contrato No 428-C1-08, a partir de la fecha de entrada en vigencia del Decreto Liquidatorio”.
Folios 101 – 102 del cuaderno principal. 14 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Se precisa que, si bien la parte actora no planteó expresamente este fundamento jurídico, lo cierto es que se debe tener en cuenta que en virtud del principio constitucional que señala que prima lo sustancial sobre lo formal y, en línea con ello, en atención al principio iura novit curia, es deber del juez aplicar el derecho que corresponda a la causa petendi invocada, aun cuando no se encuentre expresamente indicado en la demanda, pues lo que toca a las partes es expresar los hechos en que sustentan sus pretensiones.
En este marco y en tanto que la acción contractual, como se explica a continuación, no se encuentra caducada, resulta procedente continuar con el análisis del fondo del asunto solicitado por la sociedad recurrente. 4. Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción En lo que a este caso interesa, resulta oportuno traer a colación la regla prevista en el artículo 136, numeral 10, del C.C.A., subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, según el cual, en las acciones relativas a contratos que requieran liquidación y ese acto no se lleva a cabo, el término de caducidad de dos años allí establecido comienza a correr a partir del vencimiento del plazo para hacerlo bilateral o unilateralmente.
En el sub-lite, el contrato No. 0428-C1-08 terminó el 4 de octubre de 2008, fecha en la que entró en vigencia37 el Decreto No. 3870 de 3 de octubre del mismo año mediante el cual se ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño, decisión que fue comunicada a Gil Médica S.A. el 9 de octubre siguiente38. Según la cláusula séptima39, el plazo para proceder a la liquidación era de dos meses siguientes a la expedición del acto administrativo que ordenara su terminación, esto es, hasta el 9 de diciembre de 2008.
En consecuencia, el plazo de dos años al que se refiere la norma corrió entre el 10 de diciembre de 2008 y el 10 de diciembre de 2010; no obstante, la parte actora 37 “Artículo 26. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 38 En esa fecha el liquidador de la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación comunicó a Gil Médica S.A. que a raíz del Decreto 3870 de 3 de octubre de 2008 se daba por terminado unilateralmente el contrato No 428 C1- 08, a partir de la entrada en vigencia del decreto liquidatorio.
Auto administrativo obrante a folios 101 y 102 del cuaderno principal. 39“Cláusula séptima. [L]a liquidación del mutuo acuerdo. (…) la liquidación se realizará dentro de los dos (2) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato, o la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que lo disponga”. 15 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa suspendió el término de caducidad desde el 8 de octubre de esa anualidad, con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, y la constancia de no conciliación fue expedida el 13 de diciembre de 201040.
Entonces, a partir del día siguiente se reanudó el plazo restante, y como la demanda se radicó el 14 de diciembre del mismo año, se impone concluir que fue oportuna. 5. Legitimación en la causa La sociedad Gil Médica S.A. y la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación, se encuentran legitimadas en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, toda vez que actuaron como parte contratista y parte contratante en el contrato No. 0428- C1-08, cuya indemnización por terminación unilateral se debate.
Cabe precisar que el Gobierno Nacional -integrado para tal efecto por la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública-, a través del Decreto 3870 del 3 de octubre de 2008, ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño; posteriormente, el 30 de noviembre de 2010, la sociedad Alianza Fiduciaria S.A. y la E.S.E. Antonio Nariño suscribieron el contrato de fiducia mercantil No. 013 de noviembre de 2010, cuyo objeto fue la administración por parte de la primera sociedad del PAR –patrimonio autónomo de remanentes– que debía integrarse con los activos que le transfiriera la E.S.E., teniendo como obligación, entre otras cosas, dar seguimiento a los procesos judiciales adelantados en su contra.
El 30 de junio de 2015, previa autorización y aceptación del Ministerio de Salud y Protección Social, la sociedad Alianza Fiduciaria S.A cedió el contrato de fiducia mercantil a la Fiduprevisora S.A. Finalmente, a través del otrosí No. 11 del 30 de septiembre de 2016 al contrato de fiducia mercantil, se dispuso que la Fiduprevisora S.A. quedaba exonerada del manejo, seguimiento y administración de los procesos judiciales de la extinta E.S.E., toda vez que la dirección jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social continuaría asumiendo la defensa judicial. 40 Folio 104 del cuaderno principal. 16 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa En ese sentido, para efectos de legitimación de la extinta E.S.E. Antonio Nariño en el sub lite, se entenderá que está representada por el Ministerio de Salud y Protección Social, según lo antes señalado y porque ha sido la entidad que ha intervenido en el curso de este proceso.
Las demás entidades demandadas carecen de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no fueron parte de la relación contractual. 6. Problema jurídico Como se anotó al momento de adecuar la acción, corresponde a esta Sala determinar si la extinta E.S.E. Antonio Nariño, sucedida procesalmente por la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, está obligada a asumir el riesgo del acaecimiento del evento que constituyó su liquidación forzosa y que condujo a la terminación del contrato No. 0428-C1-08 y si, por ello, está llamada a indemnizar los perjuicios que asegura la sociedad demandante le fueron causados ante la ocurrencia de dicha circunstancia. 7.
La terminación del contrato por efecto de la liquidación forzosa de la entidad pública contratante De tiempo atrás, esta Corporación ha sostenido que la imposibilidad del cumplimiento oportuno de obligaciones que encuentra su causa en el proceso administrativo de liquidación forzosa de una entidad pública constituye un evento de fuerza mayor, por estar referido al acaecimiento de una circunstancia imprevisible e irresistible, extraña a las partes, que imposibilita, definitiva o temporalmente, total o parcialmente, la ejecución del contrato41.
En esa misma dirección, esta Subsección ha concluido que, “en principio, la imposibilidad definitiva de continuar con la ejecución de un contrato como consecuencia del advenimiento durante su desarrollo del proceso administrativo de liquidación forzosa de la entidad pública contratante, constituye un evento de fuerza 41 “… debe precisarse igualmente que puede ocurrir que la fuerza mayor no tenga carácter definitivo.
Así puede acontecer que ella solo impida temporalmente el cumplimiento del contrato. En tales casos lo que procede es una suspensión de los efectos del contrato mientras dura la fuerza mayor …” // “Puede suceder que la fuerza mayor solo cause un impedimento parcial. En tal caso, es claro que en la parte que es imposible ejecutar el deudor queda liberado …”.
Juan Pablo Cárdenas Mejía. Op. cit, pág. 446. 17 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa mayor que, salvo pacto en contrario, libera a sus partes de responsabilidad respecto del cumplimiento de sus obligaciones y, por tanto, impide que se acceda a reconocer las reclamaciones de indemnización de perjuicios que de ello se pudieran derivar”42.
Dicho tratamiento obedece a que la orden de liquidación forzosa emitida por autoridad legítima, en principio, se trata de un suceso imprevisible, irresistible y externo a la entidad que queda sometida a dicho procedimiento, que impide, de manera definitiva, la continuación de la ejecución del contrato ante la imposibilidad de su representante legal de realizar actos distintos a los de la liquidación y que, por disposición legal, lo lleva a su terminación. En efecto, como lo ha sostenido esta Subsección43, la entidad pública que es sometida al proceso administrativo de liquidación forzosa no puede resistirse y tampoco tiene injerencia alguna en dicha decisión, en tanto que, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 otorga al Presidente de la República la facultad discrecional de suprimir o disponer la disolución y consiguiente liquidación de entidades y organismos del nivel nacional a los que se refiere el artículo 38 de esa misma ley cuando: (i) los objetivos determinados en su acto de creación hayan perdido su razón de ser, (ii) los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial, (iii) las evaluaciones de la gestión administrativa realizadas por el Gobierno Nacional aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad;
(iv) sea la conclusión derivada de la utilización de los indicadores de gestión y eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados obtenidos por ellos cada año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado;
(v) exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades. 42 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 30 de agosto de 2022, exp. 58.484, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez. 43 Ibíd. 18 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Adicionalmente, conforme al régimen de liquidación de las entidades públicas establecido en el Decreto Ley 254 de 2000, con la orden de supresión o disolución de la entidad inicia el proceso de liquidación, acto que conlleva, entre otras cosas: (i) la designación del liquidador, quien, en los términos del literal a) del artículo 6 de ese mismo decreto, funge a partir de su designación como su representante legal; y, (ii) la prohibición expresa para realizar cualquier tipo de actividades o actuaciones que no estén dirigidas a realizar la liquidación de la entidad, prohibición que opera a partir de la expedición del decreto que ordena su disolución y liquidación (artículo 2, literales a y f).
En concordancia con lo anterior, el mencionado Decreto impone al liquidador una competencia restricta que únicamente lo habilita a realizar los actos tendientes a desarrollar y culminar el proceso liquidatorio, sin estarle permitido ejecutar actos diferentes a ese propósito. Así se desprende del artículo 4 ejusdem que asigna al liquidador la competencia de “adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad el procedimiento de liquidación de la entidad pública del orden nacional para la cual sea designado” y del artículo 6 en el que se enlistan sus funciones44.
Esto se traduce en que, en principio, la entidad ya no puede continuar 44 “ARTÍCULO
6. FUNCIONES DEL LIQUIDADOR. Son funciones del liquidador las siguientes: a) Actuar como representante legal de la entidad en liquidación; b) Responder por la guarda y administración de los bienes y haberes que se encuentren en cabeza de la entidad en liquidación, adoptando las medidas necesarias para mantener los activos en adecuadas condiciones de seguridad física y ejerciendo las acciones judiciales y administrativas requeridas para el efecto; c) Informar a los organismos de veeduría y control del inicio del proceso de liquidación; d) Dar aviso a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador; e) Dar aviso a los registradores de instrumentos públicos, autoridades de tránsito y transportes y Cámaras de Comercio, para que den cumplimiento a lo dispuesto en el literal d) del artículo 2o del presente decreto, y para que dentro de los treinta (30) días siguientes a que se inicie la liquidación informen al liquidador sobre la existencia de folios en los que la institución en liquidación figure como titular de bienes o de cualquier clase de derechos; f) Ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y efectiva; g) Elaborar el anteproyecto de presupuesto de la entidad y cuando sea del caso presentarlo al Ministro o Director de Departamento Administrativo, al cual esté adscrita o vinculada la entidad pública en liquidación, para su aprobación y trámite correspondiente; h) Adelantar las gestiones necesarias para el cobro de los créditos a favor de la entidad; i) Continuar con la contabilidad de la entidad; j) Celebrar los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación y representar a la entidad en las sociedades, asociaciones y entidades en que sea socia o accionista; k) Transigir, conciliar, comprometer, compensar o desistir, judicial o extrajudicialmente, en los procesos y reclamaciones que se presenten dentro de la liquidación, cuando sea del caso, y atendiendo las reglas sobre prelación de créditos establecidas en el presente decreto; l) Promover, en los casos previstos por la ley, las acciones disciplinarias, contenciosas, civiles o penales necesarias contra los servidores públicos, personas o instituciones que hayan participado en el manejo de los bienes y haberes de la entidad en liquidación; m) Rendir informe mensual de su gestión y los demás que se le soliciten; n) Presentar el informe final general de las actividades realizadas en el ejercicio de su encargo; o) Velar porque se dé cumplimiento al principio de publicidad dentro del proceso de liquidación; p) Las demás que le sean asignadas en el decreto de nombramiento o que sean propias de su encargo (…)”. 19 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa con el desarrollo de su objeto, en tanto los únicos actos que puede ejercer su representante legal, el liquidador, son los encaminados a lograr su liquidación. La consecuencia jurídica del marco competencial asignado al liquidador, que lo imposibilita a realizar actos diferentes a los propios del proceso administrativo de la liquidación, es que éste debe terminar los contratos que no sean necesarios para la liquidación de la entidad.
En ese sentido, el numeral 14 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF), concordante con el artículo 22 del Decreto 2211 de 200445, –aplicable a los procedimientos administrativos de liquidación de entidades públicas del orden nacional por remisión expresa del inciso 2º del artículo 1º del Decreto 254 de 2000 en los vacíos que éste presente –, dispone que “[e]l agente especial podrá poner fin a los contratos existentes al momento de la toma de posesión si los mismos no son necesarios para la administración o liquidación”.
En virtud de lo anterior, se impone concluir que la terminación de los contratos que no sean necesarios para llevar a cabo la liquidación de la entidad pública se revela como una consecuencia directa impuesta por la ley ante la supresión y liquidación forzosa de la entidad pública a la que está compelido el liquidador. Y si bien el referido numeral 14 del artículo 291 del EOSF utilice la expresión “podrá”, lo cierto es que la competencia del liquidador, como se dejó visto, es restringida y se limita a realizar los actos que conduzcan a la liquidación de la entidad pública, junto a lo cual, existe una prohibición expresa de realizar actos que superen ese objeto.
En este contexto, el elemento de la irresistibilidad constitutivo de la fuerza mayor, entendido éste como la imposibilidad absoluta de evitar el evento mismo como a sus consecuencias46, se predica tanto del proceso administrativo de liquidación forzosa de las entidades públicas, como de la terminación de los contratos que no sean necesarios para llevar a cabo la liquidación, toda vez que, la entidad sobre la cual recae la medida no tiene injerencia alguna y tampoco puede resistirse u oponerse a la determinación de la supresión y disolución de la entidad, pues, se 45 Norma invocada por el liquidador del contrato No. 0428-C1-08 para disponer su terminación unilateral. 46 La inevitabilidad del hecho debe ser absoluta, por lo que no es suficiente la imposibilidad relativa del deudor.
En definitiva, un hecho puede ser calificado como irresistible si es absolutamente imposible evitar sus consecuencias, es decir, si cualquier persona situada en las circunstancias que enfrenta el deudor invariablemente se vería sometido a esos efectos, pues la incidencia de estos no está determinada por las condiciones especiales de quien lo afronta, sino por la naturaleza misma del hecho.
Ver. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de mayo de 2002. exp. 13.477. C.P María Elena Giraldo Gómez. 20 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa trata de un acto emitido por una autoridad pública investida de competencia para ello y frente al cual la ley no prevé mecanismo de oposición que lo impida; y además, como se vio, la terminación de los contratos que no tienen como objeto servir al proceso liquidatorio se revela como una consecuencia directa impuesta por la ley.
En ese mismo sentido, se cumple con el elemento de la exterioridad que apunta a que el hecho impeditivo debe ser extraño al deudor, estar fuera de su control y no haber sido generado por un hecho propio o de las personas por las cuales debe responder47, por cuanto la decisión de suprimir una entidad pública y proceder a su liquidación constituye una facultad discrecional del Presidente, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, que está determinada por una serie de consideraciones de política pública que conducen a analizar la conveniencia o no de la medida y que, por tanto, son por completo ajenas a la entidad sobre la cual recae.
Finalmente, en lo que concierne al elemento de la imprevisibilidad, la liquidación forzosa de una entidad pública durante la ejecución de un contrato puede o no ser un hecho imprevisible. Este aspecto debe evaluarse al momento de la celebración del contrato, en el entendido que, si aquel fue considerado como suficientemente probable por las partes, será un riesgo previsible que alguna de ellas ha debido asumir; mientras que, si no existió manera de contemplar o anticipar su ocurrencia en condiciones de normalidad, justamente porque se presentó de súbito o en forma intempestiva, podrá calificarse como un evento de fuerza mayor. 8.
La asunción del riesgo por la imposibilidad de ejecutar el contrato ante el advenimiento de una circunstancia de fuerza mayor En los contratos bilaterales o sinalagmáticos, la teoría de los riesgos responde a la pregunta sobre quién debe asumir la carga patrimonial de la prestación que no se pudo satisfacer y qué sucede con la obligación correlativa de aquella que no puede ser cumplida por efecto del advenimiento de una circunstancia de fuerza mayor48. 47 Así, por ejemplo, el autor del daño no puede exonerarse de responsabilidad por los hechos de sus dependientes, como disponen los artículos 2347 y 2349 del Código Civil.
De igual manera, si el contrato versa sobre una cosa, los vicios de ésta no se consideran externos al deudor. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de junio de 2011. exp. 19.548. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 48 Código Civil, artículo 1607. Código de Comercio, artículo 929. 21 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Sobre esta materia y a partir de lo dispuesto en el artículo 1524 del Código Civil49, se ha expresado que, en los contratos con prestaciones correlativas, extinguida una de ellas ante la ocurrencia de una fuerza mayor, la otra no puede pervivir, pues su causa también desaparece50.
De ahí que, cuando el hecho de fuerza mayor impide el cumplimiento del contrato de manera total y definitiva, se produce la liberación de las partes frente a sus obligaciones correlativas, lo que conlleva, en consecuencia, a la terminación del negocio jurídico51. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia ha expresado: [N]o habrá duda alguna de que las obligaciones correlativas (…) se habrían extinguido de contragolpe (…) por razón de una regla de simetría contractual, que técnicamente se cumple y explica la noción de causa de las obligaciones, noción que desempeña un papel preponderante en los contratos bilaterales, en los cuales cada una de las partes juega un doble papel de deudor y acreedor.
En tales contratos, por virtud de la interdependencia de las obligaciones que de ellos se deriva, al quedar extinguida por fuerza mayor la que contrajo una de las partes, desaparece la otra porque queda sin el soporte de la causa indispensablemente para su existencia (…)52. 49 “ARTÍCULO 1524. CAUSA DE LAS OBLIGACIONES. No puede haber obligación sin una causa real y lícita; pero no es necesario expresarla.
La pura liberalidad o beneficencia es causa suficiente. Se entiende por causa el motivo que induce al acto o contrato; y por causa ilícita la prohibida por la ley, o contraria a las buenas costumbres o al orden público. Así, la promesa de dar algo en pago de una deuda que no existe, carece de causa; y la promesa de dar algo en recompensa de un crimen o de un hecho inmoral, tiene una causa ilícita”. 50 “Como se puede observar, en concepto de la Corte la aplicación de la teoría de la causa conduce a la extinción de la obligación correlativa y, por ende, del contrato, en los casos de imposibilidad total de cumplimiento de la prestación principal de la contraparte.
Si el efecto de la fuerza mayor es la inejecución parcial del negocio jurídico, la respuesta puede ser distinta (v. gr. disminución de la contraprestación o, incluso, terminación contractual), dependiendo de la incidencia de esa circunstancia en el mantenimiento de la causa de la relación, en el sentido de aptitud de las prestaciones restantes para satisfacer el propósito práctico –o interés– perseguido con la contratación. En el mismo sentido, podría considerarse que si el efecto de la fuerza mayor no es la imposibilidad permanente y definitiva para ejecutar la prestación, sino que el impedimento es apenas temporal, la solución ciertamente no podría estar en la desaparición definitiva del contrato, sino en la ‘suspensión’ de sus efectos, tal y como lo han establecidos instrumentos internacionales de armonización legislativa”.
SOLARTE RODRÍGUEZ, Arturo. “Imposibilidad sobrevenida de cumplimiento y asignación del riesgo en los contratos bilaterales. El caso de las obligaciones diferentes a las de cosas de cuerpo cierto. Apuntes para un debate”, pág. 5. 51 “… resulta necesario, por una parte, superar la dicotomía objetiva-subjetiva de la causa y partir de una consideración unitaria o ‘sincrética’, en la que la causa se conciba como el propósito común de las partes de alcanzar la finalidad práctica tutelada por el ordenamiento, que en los contratos con prestaciones correlativas conduce necesariamente a la interdependencia de las obligaciones y, por otra, entender que la causa debe estar presente no solamente en el perfeccionamiento del contrato sino también durante su ejecución”, ídem. 52 En la misma providencia la Corte Suprema de Justicia precisó que el efecto de la fuerza mayor puede afectar solamente algunas prestaciones, pero que si se establece que sin ellas el acreedor no hubiere contratado si no se cumpliera, entonces, desaparece la causa del contrato y, por tanto, este hecho conduciría a su terminación. Si ello no es así, “habrá lugar a una disminución de la contraprestación …” 22 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa En línea con lo anterior, en cuanto a la responsabilidad de las partes contratantes en eventos de fuerza mayor, los artículos 1604 y 1616 del Código Civil, en su orden, establecen: Artículo 1604.
Responsabilidad del deudor. (…) Todo lo cual [se refiere a la culpa por la que responde el deudor y a la inexistencia de responsabilidad por caso fortuito], sin embargo, se entiende sin perjuicio de las disposiciones especiales de las leyes, y de las estipulaciones expresas de las partes. Artículo 1616. Responsabilidad del deudor en la causación de perjuicios.
(…) La mora producida por fuerza mayor o caso fortuito, no da lugar a indemnización de perjuicios. Las estipulaciones de los contratantes podrán modificar estas reglas. En atención a todo lo expuesto, la fuerza mayor como hecho impeditivo de la ejecución del contrato y que conduce a su terminación, no da lugar a la indemnización de perjuicios, en tanto que libera a las partes del cumplimiento de sus obligaciones sin responsabilidad para ninguna de ellas, salvo que hubieran expresamente estipulado lo contrario. 9.
Caso concreto Como punto de partida, empieza la Sala por señalar que la atribución de responsabilidad que la parte actora endilga a la demandada no partió de imputarle el daño por el cual reclama indemnización a causas originadas en la conducta precontractual, contractual o extracontractual de la E.S.E53. La causa en la que la sociedad Gil Médica S.A. sustentó las pretensiones se circunscribió a señalar que, si bien el origen del daño se debió a una causa extraña a las partes –el sometimiento de la E.S.E al proceso de liquidación y sus consecuencias sobre el contrato–, no debía soportar los perjuicios causados por la terminación unilateral y por tanto debía ser indemnizado. 53 No alegó, por ejemplo, que en las negociaciones previas que condujeron a la celebración del contrato la E.S.E hubiere faltado a su deber –derivado del principio de buena fe– de brindar a su contraparte información en relación con su situación, bien fuera administrativa, financiera o de cualquier otro tipo –o que la hubiere ocultado– que condujera avizorar que, eventualmente, pudiera incursionar en alguna de las causales de liquidación de la entidad, tampoco alega que la E.S.E., por su propia conducta, se hubiere puesto en ese situación y, menos aún, que hubiere incurrido en incumplimiento respecto de sus obligaciones. 23 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Para abordar el debate jurídico planteado, se itera que, comoquiera que el contrato No. 0428-C1-08 se rige por el derecho privado, el asunto debe ser resuelto a la luz de las anotaciones hechas en precedencia relacionadas con la teoría de los riesgos frente al advenimiento de circunstancias que impiden la ejecución del contrato y lo llevan a su terminación, consecuencia que se deriva directamente de la ley, ante la imposibilidad de que el liquidador de una entidad pública sometida a liquidación forzosa realice actos diferentes a los necesarios para llevar a término ese procedimiento administrativo.
Cabe advertir que este análisis se impone en aplicación del aforismo que indica que a las partes corresponde señalar los hechos y al juez aplicar el derecho. Asimismo, tampoco afecta el derecho al debido proceso de la demandada, en tanto no varía la causa que soporta las pretensiones y, por lo mismo, tampoco desconoce el principio de congruencia. Pues bien, se encuentra acreditado que el 1º de julio de 2008, la sociedad Gil Médica S.A. y la E.S.E. Antonio Nariño celebraron el contrato No. 0428-C1-0854, cuyo objeto era la compra de equipo e instrumental médico quirúrgico para las clínicas Rafael Uribe Uribe y Socio Sanitaria Bellavista de Santiago de Cali, Santa Isabel de Hungría de Palmira, Nuestra Señora del Carmen de Buga, Santa Ana de los Caballeros de Tuluá, Popayán de Popayán y Maridiaz de Pasto.
En virtud de tal negocio jurídico, las partes contratantes convinieron, de un lado, la entrega e instalación de los equipos e instrumental médico quirúrgico, así como, la garantía del mantenimiento preventivo de los equipos entregados, obligaciones que estaban a cargo de Gil Médica S.A.; y de otro lado, la E.S.E. Antonio Nariño se obligó a pagar oportunamente el valor pactado, a facilitar espacios para la entrega de los equipos e instrumental y a tramitar oportunamente el contrato.
De lo anterior se puede destacar que el contrato celebrado es de carácter conmutativo55 y sinalagmático, de ahí que, con su suscripción y perfeccionamiento, la sociedad Gil Médica esperara obtener el pago del valor pactado que se fijó en la suma de $1.886’109.956, en un primer pago del 50% correspondiente al anticipo y 54 CD pruebas, Contrato de Compra 0428-C1-08 Parte 1, págs. 35 – 54. 55 Código Civil.
Artículo 1498. El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez (…). 24 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa el 50% restante dentro de, inicialmente, los 60 días siguientes a la entrega, instalación y recibo de los equipos e instrumental médico quirúrgico, los cuales, fueron ampliados a 90 días con la suscripción del otrosí No. 1 de 26 de septiembre de 200856.
Todo lo anterior, sin que las partes hubieran realizado un pacto expreso sobre la manera de asumir los riesgos ante la eventual terminación anticipada del contrato por efecto del advenimiento de un evento de fuerza mayor, pues, respecto de eventuales circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito que impidieran la ejecución del contrato, únicamente pactaron la posibilidad de suspensión temporal del mismo –cláusula séptima57- pero nunca previeron la terminación unilateral del contrato por dicha causa, ni una agravación del régimen de responsabilidad.
Ahora, de conformidad con la información consignada en las resoluciones58 por medio de las cuales el liquidador de la E.S.E. resolvió las reclamaciones presentadas por Gil Médica S.A. relativas al contrato 533-C1-07 –diferente al que es objeto de la presente controversia-, la Sala encuentra acreditado también que a través del Decreto 3870 del 3 de octubre de 2008, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E, en consecuencia, a partir de ese momento, se inició el proceso de liquidación bajo las reglas contenidas en el Decreto 254 de 2000, por tratarse de una entidad pública del orden nacional.
El referido Decreto 387059 señaló, en concordancia con las normas que rigen el procedimiento administrativo de liquidación forzosa de entidades públicas del orden nacional, la prohibición de iniciar nuevas actividades (artículo 3º) y dispuso expresamente que “la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación”60. 56 Folio 53 del cuaderno principal. 57 “SÉPTIMA.
SUSPENSIÓN TEMPORAL: En el evento de que se presente circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito que impida la ejecución del contrato, las partes podrán solicitar la autorización para suspenderlo mediante la suscripción de un acta, en la cual se enunciarán las razones de la suspensión, el término de la misma, actividades ejecutadas a la fecha y valor, fecha de reiniciación, previo concepto favorable del Interventor”. 58 Folios 342 – 354 y 363 - 377 del cuaderno principal. 59 Tomado de: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1538085 60 Con todo, dispuso que “la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar la terminación de procesos de atención a pacientes hospitalizados o el traslado de los mismos, en condiciones de seguridad, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que determinen las Entidades Administradoras de Planes de 25 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Como se observa, en este caso, la terminación del contrato No. 0428-C1-08 se produjo de manera sobreviniente ante la imposibilidad de la E.S.E. de continuar su ejecución debido al proceso de liquidación forzosa a la que fue sometida.
Por tanto, se concluye que la causa a la que se atribuye el daño estuvo determinada por un evento externo a la demandada, en tanto, como se analizó previamente, la decisión de suprimir y liquidar la entidad corresponde adoptarla al Presidente de la República en ejercicio de una facultad discrecional que está en cabeza suya y en la que no tiene injerencia la entidad a la que se impone la medida, la cual, además, como también se vio, no puede oponerse o resistirse a ella.
Aunado a lo anterior, se trató de un hecho que, aunque posible no era suficientemente probable al momento de la celebración del contrato, de ahí que las partes no hubieran previsto los efectos de su acaecimiento. En efecto, si bien en el Decreto 3870 de 2008, como fundamento para adoptar la medida se hizo alusión a informes de calidad de la prestación del servicio que se habrían elaborado entre el 2007 y el primer trimestre del 2008 y a un informe técnico elaborado por el entonces Ministerio de la Protección Social, lo cierto es que ello solamente da cuenta de la realización de tales informes, mas no de que desde antes de la celebración del contrato los resultados de dichos informes pudieran conducir a configurar una de las causales a las que se refiere el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, para la supresión, disolución y liquidación de entidades públicas del orden nacional, y menos a que, en ejercicio de su potestad discrecional, el Presidente tomara esa medida.
Así pues, como está probado que en este caso la causa que determinó la terminación del contrato obedeció a un evento de fuerza mayor –en tanto se encuentran reunidos los elementos de esta figura, esto es, que el hecho sea imprevisible, irresistible y externo–, se debe concluir, de una parte, que ambos contratantes quedaron liberados del cumplimiento de sus obligaciones, y, de otra, que al amparo de lo dispuesto en el artículo 1604 del Código Civil y del inciso segundo del artículo 1616 ibidem, la E.S.E. no está llamada a indemnizar los perjuicios que se hubieren generado como consecuencia de la imposibilidad de Beneficios a las cuales estén afiliados, o a las que informen las Direcciones Territoriales de Salud en caso de existir contrato de prestación de servicios con estas entidades.
Para tal efecto podrá celebrar contratos de administración u operación. Sin perjuicio de lo anterior, la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en liquidación, también continuará ejecutando las apropiaciones de la vigencia fiscal 2008 comprometidas por parte de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño antes de la vigencia del presente decreto”. 26 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa ejecutar el contrato.
A esta conclusión se arriba, además, porque en el contrato las partes no estipularon expresamente la agravación del régimen de responsabilidad. En consecuencia, al no existir disposición legal o convencional que obligue a la entidad contratante a asumir los perjuicios derivados de su liquidación forzosa y estando acreditado que aquél constituyó un evento de fuerza mayor que la exime de responsabilidad, se impone la denegación de las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en el presente proveído. 10.
Costas Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 26 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual quedará de la siguiente manera:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas de primera instancia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. 27 Radicación número: 76001-23-31-000-2010-02060-01 (69.402) Actor: Gil Médica S.A. Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF