w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de San Zenón (Magdalena) – Secretaría de Educación Municipal Tema: Apelación auto rechazo parcial demanda.
No se configura caducidad. Ley 1437 de 2011. AUTO INTERLOCUTORIO Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el numeral primero del auto del 13 de marzo de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante el cual se rechazó parcialmente la demanda por caducidad. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 El señor Juan Bautista Morales Marín, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de San Zenón (Magdalena) – 1 Folios 1 a 30. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Secretaría de Educación Municipal, con el fin de que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 28 de septiembre de 2018, que negó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas en los años 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999 y el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de cesantías por no consignación oportuna en el respectivo fondo.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a las demandadas a (i) reconocer y pagar las cesantías anualizadas de los años 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999; (ii) pagar la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996, reglamentada en el Decreto 1582 de 1998 por no consignar oportunamente las cesantías causadas desde 1995 hasta 1999, debidamente actualizada con base en el IPC;
(iii) reconocer y pagar los intereses moratorios, y (iv) pagar las costas del proceso. Los supuestos fácticos que sustentan las anteriores pretensiones son los siguientes: a) El demandante labora como docente con vinculación municipal del municipio de San Zenón desde el año 1995 y actualmente presta sus servicios en la Institución Educativa Departamental José de la Luz Martínez de Magdalena. b) El municipio de San Zenón no consignó dentro del plazo fijado las cesantías correspondientes a los años 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999, es decir, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. c) El 28 de junio de 2018 presentó reclamación administrativa ante la entidad territorial y el 29 de junio ante el Fondo de Prestaciones Sociales el Magisterio, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las cesantías no consignadas en los años 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999, debidamente indexadas y la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 sanción moratoria consagrada en la Ley 1071 de 2006 modificatoria de la Ley 244 de 1995. d) A la fecha de la presentación de la demanda las entidades no se han pronunciado. 1.2.
La providencia objeto de apelación 2 Mediante auto del 13 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena, resolvió, en el numeral primero, lo siguiente: «1. RECHAZAR las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de las cesantías del señor JUAN BAUTISTA MORALES MARÍN, por los motivos expuestos en esta providencia».
Como sustento de la decisión, el a quo expuso las siguientes consideraciones: a) De las pruebas obrantes en el expediente se deduce que mediante la Resolución 365 del 15 de marzo de 2016 expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena en representación del FOMAG se realizó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales con destino a reparaciones locativas correspondientes al periodo 2000 a 2014.
No obstante, para esa fecha el demandante ya no laboraba en el municipio de San Zenón, pues trabajó desde el 16 de marzo de 1995 hasta el 31 de marzo de 2015 3, por lo tanto, a pesar de que dicho acto se refiere a cesantías parciales, lo cierto es que se trata de verdaderas cesantías definitivas por haberse proferido con posterioridad a la finalización del vínculo laboral. 2 Folios 55 a 58 Vto. 3 Folio 47.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En ese orden, la inconformidad del demandante radica en que la aludida resolución no reconoció las cesantías por el periodo 1995 a 1999, por lo que ha debido demandar dicho acto al tenor del artículo 164 del CPACA dentro del término de cuatro (4) meses siguientes a la notificación realizada el 30 de marzo de 2016, es decir, tenía hasta el 30 de julio de 2016, y como la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 22 de noviembre de 2018 y demandó el 21 de febrero de 2019, «operó el fenómeno jurídico de caducidad frente a esta pretensión». b) Así las cosas, a través de la reclamación administrativa presentada el 28 de junio de 2018, el demandante pretendió revivir los términos para enjuiciar el monto que se le había reconocido por concepto de cesantías que ya había sido definido en la Resolución 0365 del 15 de marzo de 2016. c) Por lo expuesto, concluyó que operó la caducidad respecto al reconocimiento y pago de las cesantías por el periodo 1995 a 1999 y rechazó parcialmente la demanda frente a dicha pretensión. Respecto a las restantes, estimó satisfechos los presupuestos del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 y procedió a la admisión parcial de la demanda. 1.3.
El recurso de apelación4 La parte demandante impugnó el numeral primero del auto de 13 de marzo de 2019 que rechazó parcialmente la demanda en cuanto al reconocimiento de las cesantías de los años 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999, con fundamento en los siguientes reparos: a) En primer lugar aclaró que la Resolución 365 del 15 de marzo de 2016, expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena no es objeto de demanda, pues simplemente fue 4 Folios 61 a 68.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 allegada para demostrar que no le fueron consignadas en el respectivo fondo las cesantías de los años 1995 a 1999. b) Indicó que no es posible rechazar la demanda por caducidad pues el único acto demandado es el acto ficto presunto individualizado en las pretensiones; además, la aludida resolución no reconoció cesantías definitivas como erróneamente lo interpretó el a quo sino cesantías parciales para reparación de vivienda como se desprende del contenido del acto. c) De acuerdo con la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 5, las cesantías anualizadas no se encuentran sometidas al fenómeno prescriptivo contrario a lo que sucede con las cesantías definitivas que sí lo están, razón por la cual podía reclamarlas en cualquier tiempo mientras subsista el vínculo laboral.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Acorde con el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, el ponente es competente para emitir la presente providencia. 2. Problema jurídico El problema jurídico se contrae a determinar lo siguiente: Ø ¿es procedente el rechazo parcial de la demanda respecto a la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas de los años 1995 a 1999, por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, radicado interno 528-2014, CE- SUJ004 de 2016 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3.
La caducidad en los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo Dentro de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra el hecho de que la demanda sea presentada dentro de la oportunidad establecida en los términos previstos en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
El incumplimiento de esta carga procesal es causal de rechazo de la demanda, tal como se estableció en el numeral 1 del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En cuanto al fenómeno procesal de la caducidad, esta Corporación ha señalado: «[…] La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.
De lo anterior se concluye que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales. Es decir que el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, en cuanto a la nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses lo cual se constituye como un instrumento que mantiene y protege la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para la estabilidad social de sus integrantes.
Mediante sentencia de 26 de marzo de 2009, actor José Luis Acuña Henríquez, radicado 1134-2007 (…) “El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial.”.
En este orden de ideas, la acción prevista debe interponerse dentro del plazo indicado para cada acción so pena de incurrir en Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 caducidad de la acción, que para el caso de los actos administrativos de carácter prestacional implica la pérdida de los derechos incluidos en cada acto, los cuales pueden solicitarse nuevamente ante la administración, evento en el cual se genera un nuevo acto con un nuevo termino perentorio.
Sin embargo, el numeral 3 del artículo 136 del C.C.A., establece que la acción sobre los actos presuntos se puede ejercer en cualquier tiempo, lo que significa que en los casos en los que se configura un acto ficto o presunto producto de un silencio de la Administración, no existe término perentorio alguno que dé cabida al fenómeno de la caducidad (…)”» 6 En el artículo 164 del actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se reguló este fenómeno de la siguiente manera: «1.
En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; [… ].» Como se advierte en la normativa, si bien es cierto la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se debe interponer en el término de cuatro (4) meses a partir de la comunicación, notificación, o ejecución del acto administrativo, en los eventos en 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 7 de septiembre de 2015, expediente 0327 -2014, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 los que se pretenda el reclamo de prestaciones periódicas no opera, motivo por el cual se puede presentar en cualquier término. 4.
Caso concreto En el presente caso se solicita la nulidad del acto ficto producto del silencio de la entidad accionada frente a la reclamación radicada por el demandante el 28 de junio de 20187 respecto del reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas de los años 1995 a 1999, y la correspondiente sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías.
En el auto objeto de apelación, el a quo resolvió rechazar las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de las cesantías del señor Juan Bautista Morales Marín, pues consideró que había operado la caducidad del medio de control. En este sentido, adujo que el acto que debió demandarse es la Resolución 365 de 15 de marzo de 2016 que reconoció las cesantías del accionante, sin embargo, desde su notificación y hasta la presentación de la demanda, transcurrieron más de los cuatro (4) meses previstos en el artículo 164 del CPACA.
A partir de lo expuesto, se observa que el a quo, al analizar la posibilidad de rechazo del medio de control por caducidad para acceder o no a la admisión de la demanda, concluyó, con base en la Resolución 365 del 15 de marzo de 2016, que la reclamación impetrada tiene sustento en la misma, y por ende descartó el acto ficto presunto demandado.
Centra su atención este Despacho en que el auto objeto de impugnación corresponde a aquel que debe determinar la oportunidad para acceder a la administración de justicia como presupuesto procesal. 7 Folios 42 a 45. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Es así como las opciones planteadas por el legislador en los artículos 162 a 167 del CPACA, refieren a la demanda y su oportunidad como medio de acceso a la administración de justicia que no al estudio y análisis de fondo respecto de las pretensiones.
De acuerdo con lo expuesto, en esta etapa preliminar el análisis de admisión hace referencia únicamente a la oportunidad en el ejercicio del medio de control como presupuesto para acceder a la administración de justicia y al estudio formal de la demanda, tal como lo ha expuesto la jurisprudencia de esta Corporación8: «El fenómeno de la caducidad es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, término que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio de control previsto para ejercitar las pretensiones. […]» (subrayas del despacho) En ese orden, el Tribunal Administrativo del Magdalena consideró que había operado la caducidad del medio de control respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías del periodo 1995 a 1999.
En criterio del Despacho, el análisis efectuado por el a quo no se ajusta a lo acreditado con la prueba documental obrante en el expediente, por cuanto: a) No es cierto que la Resolución 365 de 2016 expedida por la secretaría de Educación de Magdalena hubiera reconocido las cesantías definitivas al demandante, pues su contenido es claro y expreso en indicar que se trata de cesantías parciales por el lapso comprendido entre 2000 a 2014 y que tienen como fin reparaciones locativas. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto 2015-01042 del 24 de octubre de 2018.
C.P Ramiro Pazos Guerrero. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 b) Carece de respaldo lo afirmado por el Tribunal acerca de la desvinculación laboral del demandante pues hasta la fecha de la demanda se encontraba vinculado laboralmente con el ente municipal, tal y como se desprende de la certificación laboral allegada a folios 69 a 75, razón por la cual, bien podía reclamar sus cesantías anualizadas en cualquier tiempo, mientras subsista su vinculación, tal y como se dejó sentado en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 20169, según la cual las cesantías anualizadas no se encuentran sometidas al fenómeno prescriptivo contrario a lo que sucede con las cesantías definitivas que sí lo están. c) El acto enjuiciado es un acto producto del silencio administrativo respecto del cual no opera el instituto jurídico de la caducidad al tenor del artículo 164, literal d) de la Ley 1437 de 2011.
Las consideraciones expuestas resultan suficientes para revocar la decisión de rechazo parcial de la demanda, pues aunque al Juez director del proceso le corresponde adoptar las medidas para evitar decisiones inhibitorias y sanear las irregulares que advierta10, lo cierto es que, ante la realidad advertida, este Despacho encuentra que el análisis efectuado por el Tribunal contradice lo que sumariamente se encuentra acreditado hasta el momento a partir de las documentales aportadas, siendo necesario que previamente se diluciden aspectos esenciales como la vigencia o no de la vinculación laboral del demandante y su derecho actual a reclamar las cesantías anualizadas, lo cual, habrá de surtirse después del debate probatorio. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, radicado interno 528-2014, CE- SUJ004 de 2016 10 La Ley 1437 de 2011 otorga la facultad al juez de lo contencioso administrativo de solicitar de manera oficiosa la corrección de errores evidenciados en la demanda respecto de los requisitos mínimos que esta debe contener, la cual puede ser ejercida a través de la inadmisión de la demanda -artículo 170- o del control de legalidad o saneamiento del proceso –artículo 207-, esto con el fin de evitar sentencias inhibitorias.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En este contexto, la decisión de rechazo de la pretensión desconoce el derecho constitucional de acceso a la administración de justicia que resulta imperativo a fin de garantizar una protección auténtica y real de las garantías y derechos objeto del debate procesal.
Por lo tanto, y de conformidad con el principio de efectividad predicable de todos los derechos fundamentales, resulta necesario que el acceso y el procedimiento que lo desarrolla, sea igualmente interpretado a la luz del ordenamiento superior11. Por lo expuesto, y en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia se revocará el numeral primero del auto del 13 de marzo de 2019, toda vez que no resulta procedente rechazar la pretensión en la forma en que se hizo, por lo que se ordenará que el magistrado sustanciador adelante el análisis formal y de oportunidad que corresponde, con el fin de determinar la admisión, inadmisión o rechazo integral de la demanda atendiendo los cauces legales.
En mérito de lo expuesto, el despacho 11 Ver Corte Constitucional en sentencia T-950 de 2011 explica la caracterización del defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto así: « (…)Se está frente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando la autoridad judicial, por una inclinación extrema y aplicación mecánica de las normas adjetivas, renuncia de forma consciente a la verdad jurídica objetiva que muestran los hechos, lo que trae como consecuencia el sacrificio de la justicia material, de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (art. 228 C.P.), cuando éstas, tan sólo son un instrumento o medio para la realización de aquél y no fines en sí mismas y del acceso efectivo a la administración de justicia. (…)Según la jurisprudencia de esta Corte, dentro de las circunstancias que pueden constituir defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, se encuentran las siguientes: (i) cuando al aplicarse un precepto procesal se restringen derechos sustanciales o al utilizar el primero se limitan las mismas oportunidades procesales;
(ii) dejar de inaplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (iii) exigir el cumplimiento de requisitos formales de manera irreflexiva, aunque en algunas ocasiones puedan consistir en cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa situación se encuentre probada; o, (iv) incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas..» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 470012333000 2019 00092 01 (4206-2019) Demandante: Juan Bautista Morales Marín w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el numeral primero del auto del 13 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio del cual se «rechazaron las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de las cesantías», para en su lugar, ordenar que se adelante un nuevo análisis formal y de oportunidad en forma integral con miras a determinar la admisión, inadmisión o el rechazo de la misma, según sea del caso.
SEGUNDO. Por medio de Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.
TERCERO. REGISTRAR la presente providencia en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado