CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Parte accionada: Consejo de Estado - Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Asunto: Tutela contra providencia judicial.

Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 17 de octubre de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 1.

ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. La Asociación Colombiana de Fiduciarias – Asofiduciarias en ejercicio del medio de control de nulidad presentó demanda contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante DIAN, para que se declarara la nulidad parcial del concepto 100208192-224 de 24 de febrero de 2023 y la nulidad total del concepto 100202208-1124 de 2 de agosto de 2023 emitidos por la DIAN. 1.2.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de única instancia de 13 de marzo de 2025, declaró la nulidad de la expresión “[…] A diferencia de los actos previamente listados, se considera que la transferencia de la propiedad de un inmueble en el marco de una fiducia Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mercantil constituye una enajenación para efectos del Impuesto, al no existir disposición de orden tributario que disponga lo contrario para efectos fiscales” contenido en el Concepto 100208192-224 (Oficio 2211 DE 2023) del 24 de febrero de 2023 expedido por la DIAN. […]”.

Además, declaró la nulidad del concepto 100202208-1124 de 2 de agosto de 2023 por considerar que la DIAN incurrió en falsa motivación. Lo anterior, con fundamento en que la DIAN interpretó de manera incorrecta la expresión “[…] enajenación a cualquier título […]” contenida en el artículo 519 del Estatuto Tributario, por cuanto la transferencia de bienes a un patrimonio autónomo en el marco de una fiducia mercantil no constituye una enajenación al no implicar transmisión plena de la propiedad. 2.

Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 519 del Estatuto Tributario, al desnaturalizar el impuesto de timbre como tributo documental que se causa por el otorgamiento de documentos públicos o privados, independientemente de si la transferencia de propiedad es plena o formal.

Consideró que la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado contradice la naturaleza propia del impuesto y el alcance del artículo 519 del Estatuto Tributario, así como de los artículos 1226 y 1228 del Código de Comercio, según los cuales el tributo recae sobre el documento de escritura pública que contiene la transferencia de una fiducia mercantil, con lo cual se cumple con el hecho generador del impuesto, en tanto en el documento consta la constitución de una obligación. Señaló que la autoridad accionada incurrió en violación del principio de congruencia, porque pese a que reconoce que el impuesto de timbre se genera en casos de enajenación real resolvió anular los conceptos demandados sin modular sus efectos, por lo que considera que genera una contradicción entre Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la parte motiva y la resolutiva de la sentencia que no solo afecta la armonía, sino que deriva en un defecto procedimental por incongruencia interna.

Sostuvo que la accionada incurrió en desconocimiento del precedente por no haber tenido en cuenta la sentencia C-405 de 2023 proferida por la Corte Constitucional que define el impuesto de timbre como documental y su hecho generador como el otorgamiento o aceptación de documentos. De modo que, al exigir transmisión plena de la propiedad, la autoridad judicial desatendió la jurisprudencia que establece que el impuesto se causa por la existencia de documentos, no por la naturaleza de la transacción. 3.

Pretensiones La parte actora planteó las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Conceder la presente acción de tutela declarando la violación al derecho constitucional fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política que le asiste a la DIAN, con la expedición de la sentencia del 13 de marzo de 2025 dentro del proceso de nulidad simple con radicado No. 11001- 03-27-000-2024-00038-00 (28927).

SEGUNDO: Dejar sin efectos la sentencia la sentencia del 13 de marzo de 2025 dentro del proceso de nulidad simple con radicado No. 11001-03- 27-000-2024-00038-00 (28927) y en su defecto ordenar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta que emita una nueva sentencia negando las pretensiones. […]”. [sic en toda la cita] II.

TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 1. Mediante auto de 20 de agosto de 2025, se admitió la presente acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y se vinculó a la Asociación Colombiana de Fiduciarias, como tercero con interés en los resultados de este proceso. 2. El 17 de octubre de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente el mecanismo de amparo de la referencia. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Mediante auto de 12 de noviembre de 2025, se concedió la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia. III. INTERVENCIONES 1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que la acción de tutela es improcedente por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional porque lo que pretende la accionante es cuestionar la legalidad de la sentencia respecto del hecho generador del impuesto de timbre previsto en el artículo 519 del Estatuto Tributario.

Adicionalmente, argumentó que el mecanismo de amparo tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad dado que la parte actora cuenta con la posibilidad de promover el recurso extraordinario de revisión para solicitar la nulidad de la sentencia por la supuesta violación del principio de congruencia. 2. Asofiduciarias manifestó que la presente acción carece de relevancia constitucional porque lo que pretende la accionante es reabrir un debate sobre la interpretación del parágrafo 3 del artículo 519 del Estatuto Tributario que ya hizo la Sección Cuarta del Consejo de Estado y que la acción de tutela no es una instancia adicional ni un instrumento para corrección de decisiones judiciales a partir de discrepancias con la interpretación de orden estrictamente legal.

IV.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 17 de octubre de 2025, declaró improcedente el amparo solicitado al considerar que no cumplía con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. Respecto de lo anterior, el juez de primera instancia advirtió en síntesis que los “[…] defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente constituyen una clara reiteración del debate que se surtió en el proceso de nulidad, por lo Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que carecen de relevancia constitucional y, en cuanto al defecto procedimental, se observa que la entidad accionante dispone de otro mecanismo judicial idóneo para plantear la supuesta incongruencia de la decisión, sin que haya demostrado que dicho medio resulte ineficaz o insuficiente y, por tal razón, que la acción de tutela deba proceder como mecanismo transitorio de protección de derechos […]”.

V.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de primera instancia reiterando en términos generales los argumentos expuestos en el escrito de tutela y adicionalmente por las siguientes razones: Señaló que no acudió a la acción de tutela con la intención de imponer la revisión del litigo, sino para que se dé una interpretación normativa acorde con la intención del legislador, en un asunto que tiene relevancia constitucional y que de no ser analizado a profundidad puede afectar los intereses de la sociedad en general.

Argumentó que la violación al principio de congruencia constituye una causal para la procedencia de la acción de tutela. Aunque la Sección Cuarta del Consejo de Estado señaló que las partes cuentan con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 del CPACA, también es cierto que para el restablecimiento del derecho cuentan con la acción de tutela, cuando se genera por hechos externos al proceso judicial.

Resaltó que la jurisprudencia reconoce dos excepciones al presupuesto de subsidiaridad: cuando el medio de defensa judicial no es idóneo ni eficaz; y cuando pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, no evita la ocurrencia de un prejuicio irremediable. En este caso, advirtió que se afecta la potestad de recaudar impuestos por parte del Estado, así como los recursos del Presupuesto General de la Nación, lo que repercute en áreas críticas como la salud, la educación y la seguridad generando un impacto directo sobre la sociedad.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, adujo que existen elementos suficientes para que en la segunda instancia se conceda el amparo al considerar que el caso tiene relevancia constitucional, que hubo una indebida interpretación de la norma y que se configura un perjuicio irremediable que puede afectar a la sociedad.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado1, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia acusada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 3.

Caso concreto 3.1. Del requisito de subsidiariedad respecto del presunto desconocimiento del principio de congruencia 1 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional2 como del Consejo de Estado3 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Esta acción constitucional fue instituida como un instrumento subsidiario excepcional y residual, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable, de conformidad con lo previsto en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.

El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho4. De acuerdo con lo expuesto, se tiene que, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial 2 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 3 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente.

Entre otras. 4 Sentencia T-225 de1993, reiterado en la sentencia SU-617 de 2013. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cualquiera que sea su naturaleza5), lo que significa que la parte accionante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance.

En el presente caso, la parte accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a la autoridad accionada con ocasión de haber incurrido en la violación del principio de congruencia. Para la Sala el anterior argumento da lugar a promover el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, en consideración a que esta Corporación ha precisado como causal de nulidad de la sentencia: i) la carencia absoluta de motivación de la sentencia6, ii) la falta de votos necesarios para la aprobación de una sentencia7, iii) el desconocimiento del principio de congruencia8, y iii) la acreditación de alguno de los supuestos de nulidad previstos de manera taxativa en el artículo 133 del Código General del Proceso9.

Igualmente, esta Sala de Decisión10 ha sostenido que el recurso extraordinario de revisión, amparado en la causal 5°, es el medio judicial idóneo para controvertir la falta de congruencia externa y/o interna de la sentencia. De esa misma manera lo ha considerado la Corte Constitucional en los siguientes términos: “[…] 3.2.2.2. El recurso extraordinario de revisión como mecanismo defensa judicial idóneo y eficaz.

“… el recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas y que su finalidad es permitir enmendar los errores o irregularidades que se presentan en una providencia. Esas anomalías otorgan la potestad de 5 Corte Constitucional, auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 15 Especial de Decisión, Sentencia de 5 de junio de 2018, Radicado 2011-01409-00(REV). 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 6 de agosto de 2013, radicado 2009-00687-00. 8Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente No. 11001-03-15-000-2015-02342-00. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 21 Especial de Decisión, Sentencia de 3 de abril de 2018, Radicado 2014-00251-00(REV) 10 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de febrero de 2023. Exp. 11001-03-15-000-2023-6776-00 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferir una nueva decisión que constituya una aplicación de la justicia material y resulte acorde al ordenamiento jurídico [48]. […] Bajo esas condiciones, en varias oportunidades la Corte ha examinado la idoneidad y eficacia del recurso extraordinario de revisión como medio de defensa respecto al desconocimiento de derechos fundamentales originado en un fallo judicial.

En esta medida, ha establecido que el hecho de tratarse de un recurso extraordinario no descarta mecánicamente su eficacia. Además la idoneidad del recurso debe valorarse teniendo en cuenta el derecho fundamental que el accionante considera vulnerado y las causales de revisión previstas en el ordenamiento legal. En ese orden de ideas, se concluye que la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión […]”11.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que en el caso de la referencia la parte accionante dispone del recurso extraordinario de revisión como mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para garantizar la protección de sus derechos fundamentales y controvertir lo decidido en la sentencia objeto de tutela con ocasión del supuesto desconocimiento del principio de congruencia. Así las cosas, la Sala considera que la acción de tutela no cumple con el requisito de la subsidiariedad por este aspecto, máxime cuando no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable para que la solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio.

Por tanto, se confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la acción de tutela respecto del presunto desconocimiento del principio de congruencia. 3.2. Del requisito de la relevancia constitucional frente a los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente 11 Sentencia SU-263 de 2015. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental12 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces13.

En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;

(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;

(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422- 18 y T-248-18. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada frente a los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada en el marco del medio de control de nulidad con radicación núm. 11001-03-27-000-2024-00038-00.

Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que, la autoridad accionada interpretó y aplicó indebidamente el artículo 519 del Estatuto Tributario y desconoció el precedente fijado en la sentencia C-405 de 2023 por cuanto concluyó que la naturaleza del impuesto de timbre recae sobre los ingresos o transacciones de las personas, circunstancia que se traduce en la reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial.

Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia en cuanto a los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente alegado por la parte actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 17 de octubre de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.