Radicado: 76001-23-33-000-2016-00028-01 (25850) Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2016-00028-01 (25850) Demandante: Solla S.A. Demandada: DIAN Temas: Certificación de origen de la mercancía, regla de origen aplicada.

Trato arancelario preferencial ACE

59. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que decidió (índice 2): Primero: declarar la nulidad de las resoluciones nros. 1318, del 21 de julio de 2014, y 00110, del 06 de febrero de 2015, mediante las cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le negó a la sociedad Solla S.A. la liquidación oficial de corrección para efectos de devolución de los tributos aduaneros cancelados en exceso, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

Segundo: como consecuencia de la declaración anterior, a título de restablecimiento del derecho se ordena a la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales-Buenaventura, expida la liquidación oficial de corrección a efectos de la devolución de los tributos aduaneros pagados en exceso por la sociedad Solla S.A., y la devolución de los tributos aduaneros cancelados en exceso con ocasión de la liquidación oficial, en caso de que estos hayan sido pagados por el contribuyente.

Tercero: condenar en costas en esta instancia a la parte demandada, conforme a lo previsto en los artículos 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. Fíjese como agencias en derecho la suma equivalente al 1% de las pretensiones concedidas. Liquídense por la Secretaría de la corporación.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución nro.1318, del 21 de julio de 2014, la demandada negó la solicitud de expedición de liquidación oficial de corrección con fines de determinación de pago en exceso de tributos aduaneros afectos a devolución, teniendo en cuenta que la demandante importó maíz amarillo originario de Paraguay, por lo cual estaban sujetos a desgravación del arancel, conforme al ACE 59 suscrito entre Mercosur y la Can.

Luego de recurrir en reconsideración esta decisión, la autoridad confirmó su negativa en la Resolución nro. 135-201-236-601-001110, del 06 de febrero de 2015 (índice 2). Radicado: 76001-23-33-000-2016-00028-01 (25850) Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 2): Primero: que se declare la nulidad de la Resolución nro. 1318, del 21 de julio de 2014, (…) mediante la cual se negó la liquidación oficial de corrección para efectos de devolución solicitada por mi mandante, mediante escrito con número de radicado 020336, de fecha 03 de julio de 2014.

Segundo: que se declare la nulidad de la Resolución nro. 00110, del 06 de febrero de 2015, (…) la cual (…) confirmó la Resolución nro. 1318, del 21 de julio de 2014. Tercero: que, como consecuencia de las anteriores nulidades, se ordene a la DIAN expedir la liquidación oficial de corrección en los términos planteados originalmente por la actora, o en los que establezca el señor juez en su lugar.

Cuarta: que se ordene la devolución de los tributos aduaneros cancelados en exceso con ocasión de la liquidación de corrección proferida por la DIAN. Quinta: que, como parte del restablecimiento del derecho, se condene a la Nación, representada por la DIAN, a reconocer y pagar a la actora las sumas mencionadas arriba, más los intereses corrientes y moratorios, además de la actualización monetaria, de acuerdo con los estipulado por los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.

Sexta: que, como parte del restablecimiento del derecho, se condene a la [demandada], a reembolsar a Solla S.A., los gastos en que haya incurrido esta última para instaurar este proceso judicial, tales como: gastos judiciales, honorarios de abogados, etc. A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos: 9, 29, 87, 209, 288 y 363 de la Constitución; 1.°, 3.° y 19 del ACE 59; 560 del ET (Estatuto Tributario) 515 y 519 del Decreto 2685 de 1999 (Estatuto Aduanero); 1.° a 3.° del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011); 1524 y 2313 del CC (Código Civil); y 438 de la Resolución 4240 de 2000.

El concepto de la violación de estas disposiciones jurídicas se resume así (índice 2): La demandante aseguro que la falta de competencia de la jefe de División de Gestión Jurídica de la Seccional de Buenaventura para haber decidido el recurso de reconsideración derivaría en que se generó un silencio administrativo, bajo el presupuesto de que, conforme al artículo 560 del ET, la división competente para resolver la reconsideración era la Dirección Seccional de Cali.

Concurrentemente, consideró que la controversia debía someterse a interpretación prejudicial ante el Tribunal de la Can. En otro punto, adujo que la autoridad incumplió el procedimiento de consulta para esclarecer dudas sobre la certificación (artículo 19 del anexo IV del ACE 59) y, además, aseguró que los actos estuvieron falsamente motivados debido a que la disputa con la aduana parte de que esta hizo una equivocada lectura de la regla de origen certificada, en tanto que la autoridad entendió que dicha regla de origen aludía a los productos totalmente obtenidos del reino mineral, pero que en verdad, según afirmó, la contenida en la certificación correspondió a la letra a. del artículo 2.° del Anexo IV que se refiere a la mercancía enteramente obtenida en uno de los países parte, para lo cual remite al artículo 3.° ibidem, que incluye tanto a los productos enteramente obtenidos del reino mineral (letra a.) como los del reino vegetal (letra b.) -al que corresponde el maíz importado-.

Radicado: 76001-23-33-000-2016-00028-01 (25850) Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (índice 2)1, al sostener que la regla de competencia para decidir los recursos contra actos administrativos sin cuantía (como el asunto controvertido) era del funcionario que lo suscribió, por lo que no hubo falta de competencia; y aseveró que los actos eran legales, porque no se demostró un trato arancelario preferencial, dada la invalidez de la certificación de origen.

Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de los actos demandados (índice 2). Al efecto, consideró que, si bien es cierto que la competencia funcional para decidir el recurso de reconsideración le correspondía la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Cali, ese hecho no daba lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, toda vez que esa figura jurídica no fue prevista por el legislador para el procedimiento de liquidación oficial de corrección a efectos de obtener devolución de tributos pagados en exceso.

Sin perjuicio de ello, advirtió que los actos demandados estuvieron falsamente motivados, toda vez que se sustentaron en un contenido normativo equivocado, pues la letra a. del artículo 2.° del Anexo IV del ACE 59 no está prevista para las mercancías enteramente obtenidas del reino mineral, sino que esa norma indicaba de forma general que una mercancía es originaria de un país parte cuando es enteramente obtenida en uno de ellos, y a esos efectos remite al artículo 3.° ibidem que incluye las mercancías del reino vegetal al que corresponde el maíz amarillo importado por la actora.

Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo (índice 2). Insistió en que el acto que decidió el recurso fue emitido con competencia, pues se trataba de un acto sin cuantía. Sobre el aspecto de fondo, sostuvo que debió certificarse el origen, con base en la letra b. del artículo 3.° del Anexo IV del acuerdo, en vez de invocar la letra a. del artículo 2.° ibidem.

Adicionalmente, aun cuando no hace parte de la motivación de los actos demandados, adujo que la actora debió aplicar el Decreto 430 de 2004 que establece el Mecanismo Público de Administración de Contingentes (MAC), según el cual a las importaciones de maíz amarillo les correspondía un arancel extracuota, que no uno fijo que fue el que se negoció en el ACE 59, así que no estaban amparadas por el trato arancelario preferencial negociado por Colombia, aspecto que respaldó con el Concepto nro. 20141700242971, del 22 de noviembre de 2014, emitido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Por otra parte, solicitó la revocatoria de la condena en costas, debido a que no se demostró su causación. Alegatos de conclusión La demandante solicitó que se confirme la sentencia apelada, con la advertencia de que los actos demandados no aludieron a la aplicación del MAC en vigencia del ACE 59, sino únicamente en el diligenciamiento de la norma de origen empleada en los certificados de origen (índice 19).

La demandada reiteró lo expuesto en el recurso de apelación (índice 20). Por su parte, el ministerio público, pese a estar de acuerdo con la revocatoria de la condena en costas, estuvo conforme con lo decidido en primera instancia, toda vez que la competencia funcional para decidir los recursos de reconsideración en casos como el sub lite la tienen las dependencias del nivel central de la autoridad de aduanas; y el 1 Propuso la excepción previa de caducidad porque la solicitud de conciliación prejudicial no la suspendía, pero fue negada por el tribunal en audiencia inicial del 06 de febrero de 2017 (índice 2).

Radicado: 76001-23-33-000-2016-00028-01 (25850) Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 certificado de origen estuvo debidamente diligenciado, atendiendo el criterio general de origen fijado en la letra a. del artículo 2.° del Anexo IV del ACE 59 (índice 21).

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó a la demandada expedir la liquidación oficial de corrección solicitada por la demandante, así como la devolución de los tributos aduaneros que resulten procedentes. 1.1- Previo a formular el problema jurídico que debe decidir la Sala, se advierte que la demandante solicitó en su recurso escrito de demanda la interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, acerca de las normas objeto de discusión del ACE-59.

No obstante, esta judicatura advierte que dicho mecanismo de consulta es improcedente en este proceso porque no está en controversia la interpretación de una disposición jurídica emitida por la CAN, sino un acuerdo suscrito entre esta y el Mercosur, respecto del cual no es competencia exclusiva de la CAN la interpretación del mismo. 1.2- Adicionalmente, la demandada y apelante única formuló dos cargos de apelación que no serán objeto de análisis por la Sala, habida cuenta de que desbordan el objeto de ese recurso (artículo 320 del CGP).

En efecto, la aduana insistió en que se revise lo decidido por el a quo respecto de la competencia para proferir el acto que decidió el recurso de reconsideración, pero lo cierto es que aun cuando el tribunal encontró que dicho acto fue proferido por una dependencia incompetente, lo cierto es que no le atribuyó ninguna consecuencia de nulidad, pues, no era procedente el silencio administrativo positivo reclamado por la actora, de manera que ese aspecto le fue favorable a la demandada y resulta impropio impugnar en apelación lo que le fue en favor.

Tampoco hace parte de la controversia el cargo sobre la aplicación del arancel previsto en el Decreto 430 de 2004 que establece el Mecanismo Público de Administración de Contingentes (MAC) para la importación de maíz proveniente de países que no son parte de la Can, puesto que los actos enjuiciados sostuvieron expresamente que «las declaraciones de importación objeto de estudio no están sujetas al acotamiento del 5 % definido en el Decreto 430 de 2004, toda vez que la misma se encuentra amparada en los beneficios contemplados en el Acuerdo de Complementación Económica nro. 59 CAN-Mercosur», de manera que el cargo de apelación es ajeno a la motivación de los actos demandados y, por lo mismo, al litigio decidido en primera instancia. 2- Precisado lo anterior, corresponde a la Sala decidir si los actos demandados estuvieron falsamente motivados, como lo consideró el a quo, al darle un alcance diferente a la regla de origen empleada por el proveedor al diligenciar los certificados de origen con los cuales pretendió amparar la actora sus importaciones, para acreditar un TAP.

Sobre el particular, la actora y el a quo coinciden en que la certificación de origen alude correctamente a la regla de origen aplicable al haber invocado la letra a. del artículo 2.° del Anexo VI del ACE 59 que hace referencia a los productos originarios por ser enteramente obtenidos en el país parte y remite a su vez al artículo 3.° ibidem en el que se detallan qué mercancías se entienden como enteramente obtenidas, dentro de las cuales se encuentran las del reino vegetal, al cual pertenece el maíz importado.

Su contraparte, desde la actuación administrativa, precisó que los certificados de origen fueron diligenciados de forma incorrecta habida cuenta de que indicaron como norma de Radicado: 76001-23-33-000-2016-00028-01 (25850) Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 origen la letra a. del artículo 2.° del Anexo IV del aludido Acuerdo, dispositivo que en criterio de la aduana se refería a los productos enteramente obtenidos del reino mineral, pero la mercancía importada correspondió a maíz amarillo que pertenecía al reino vegetal, cuya regla de origen está prevista en la letra b. del artículo 3.° ibidem.

Las partes solo discuten el diligenciamiento de los certificados de origen, concretamente la regla de origen que fue plasmada por el proveedor de la mercancía, de manera que sobre ese concreto aspecto se limitará el análisis de la Sala, para lo cual se reiterará, en lo pertinente, lo decidido por la Sección en la sentencia del 19 de septiembre de 2019 (exp. 23089, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), en un caso análogo al sub lite. 3- De acuerdo con el artículo 12 del Acuerdo de Complementación Económica nro. 59 (ACE 59), suscrito entre los estados parte de la CAN y el Mercosur, el trato arancelario preferencial acordado por los países signatarios procederá de conformidad con el régimen de origen fijado en el Anexo IV del acuerdo, según el cual, el certificado de origen debe diligenciarse atendiendo el formato dispuesto en el Apéndice 1 del referido anexo (artículo 9.°).

Dicho formato incluye la referencia a la norma de origen con que cumple la mercancía que se pretende amparar bajo el acuerdo comercial. A su turno, el acuerdo incluye criterios generales y criterios específicos de origen, los cuales, según sean cumplidos por la mercancía, deben referenciarse en el certificado de origen. Lo criterios generales están previstos en el artículo 2.° del anexo ibidem, cuya letra a. indica que se consideran como mercancías originarias de las partes signatarias del acuerdo aquellas que sean enteramente obtenidas, según lo regulado en el artículo 3.° ejusdem.

Este último dispositivo no señala ningún criterio de origen, sino que establece qué mercancías se entienden como enteramente obtenidas en los países signatarios, a efectos de cumplir la regla general de origen de la letra a. del referido artículo 2.°, dentro de las cuales se encuentran, entre otros, los productos del reino mineral obtenidos del suelo y subsuelo de las partes signatarias (letra a. del artículo 3.°) y los productos del reino vegetal recolectados o cosechados en el territorio de las partes signatarias (letra b. del artículo 3.°).

Por su parte, los requisitos específicos de origen se encuentran fijados en el artículo 5.° del acuerdo, conforme al cual dichos criterios prevalecen sobre los generales, respecto de aquellas mercancías que cumplan con lo dispuesto en las letras a. y c. del artículo 2.° ídem. 3.1- En el caso concreto, advierte la Sala que, de acuerdo con los actos demandados, la actora solicitó liquidación oficial de corrección, para efectos de devolución, respecto de siete declaraciones de importación efectuadas en septiembre y octubre de 2011, con el fin de acogerse al trato arancelario preferencial del ACE 59, pues la mercancía importada correspondía a maíz amarillo originario de Paraguay y por ello aseguró que se trataba de mercancía desgravada del arancel, fijado de acuerdo con el Sistema Andino de Franja de Precios (ff. 352 a 359 vto. caa).

Al efecto, la actora presentó las certificaciones de origen nros. C-0000073192, C-0000073199, C-0000073203, del 01 de septiembre de 2011, y C-0000074455, C-0000074456, C-0000074457 y C-0000074458, del 05 de octubre de 2011, en las cuales se detalla que la norma de origen aplicada es el criterio general fijado en la letra a. del artículo 2.° del Anexo IV del ACE 59, esto es, enteramente obtenidos en uno de los países parte, y así también lo advirtió la aduana en los actos enjuiciados (ff. 180 a 185 caa). 3.2- Respecto de los certificados de origen, la demandada insiste en que la norma que debió referenciarse en los certificados de origen era la letra b. del artículo 3.° del Anexo IV, pues, según el dicho de la Administración en los actos debatidos, la letra a. del artículo 2.° ibidem hacía referencia a los productos obtenidos del reino mineral, siendo que la Radicado: 76001-23-33-000-2016-00028-01 (25850) Demandante: Solla S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mercancía importada corresponde a un producto del reino vegetal (maíz).

En esa línea, la Sala advierte que la aduana incurrió en un yerro al revisar la norma de origen empleada en los certificados de origen, pues, en realidad, la letra a. del artículo 2.° ejusdem establece el criterio general de origen relativo a las mercancías enteramente obtenidas en los países signatarios, conforme lo previsto en el artículo 3.° del régimen de origen, este último que integra tanto los productos del reino mineral como del reino vegetal.

De manera que los certificados de origen atendieron al instructivo de diligenciamiento del formulario regulado en el Apéndice 1 del Anexo IV del acuerdo, pues identificaron la norma de origen aplicable, esto es, el criterio general previsto en la letra a. del referido artículo 2.°. Así, la Sala reitera que lo considerado por la aduana «constituye una falsa motivación porque el criterio general del literal a) del artículo 2 del Anexo IV del A.C.E. 59 opera tanto para productos del reino mineral como del reino vegetal» (sentencia del 19 de septiembre de 2019, exp. 23089, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

No prospera el cargo. 4- Resta por decidir la procedencia de la condena en costas impuesta por el a quo. Sobre el particular, la Sala advierte que, al no estar probadas en el expediente, se debe revocar la condena en costas impuesta en la sentencia apelada, conforme a lo establecido en el artículo 365.8 del CGP. Por lo mismo, no procede condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar el ordinal tercero de la sentencia apelada. En su lugar: Tercero: sin condena en costas en primera instancia, de acuerdo con lo considerado en la sentencia de segunda instancia. 2. En lo demás, confirmar la providencia. 3. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN