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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., primero (1o.) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Asunto: Deniega medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Circular Externa núm. 20184440000115 de 9 de abril de 2018, por la cual se define el “uso de armas de fuego y municiones en la capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada”, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA1.

I.- ANTECEDENTES La FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE, actuando a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA2, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria 1 En adelante la SUPERINTENDENCIA. 2 En adelante CPACA. 2 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de nulidad de las circulares externas núms. 011 de 29 de agosto de 20063 y 20184440000115 de 9 de abril de 2018; y las resoluciones núms. 5350 de 6 de diciembre de 20074; 5679 de 29 de diciembre de 20085; y 4973 de 27 de julio de 20116, expedidas por la SUPERINTENDENCIA. Con la demanda, la actora solicitó decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Circular Externa núm. 20184440000115 de 9 de abril de 2018.

II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La actora fundamenta la solicitud en la violación de los artículos 115, 150, numeral 1, y 189, numeral, 11 de la Constitución Política; 84, 110 y 333 del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 19947; el capítulo 2° del título IV del Decreto 2535 de 17 de diciembre de 19938; y el Decreto 1809 de 3 de agosto de 19949.

Los argumentos que aduce se sintetizan a continuación: 3 Por medio de la cual se definen los “programas académicos y plan anual de capacitación y entrenamiento”. 4 “Por la cual se modifica la Resolución núm. 2852 de 8 de agosto de 2006”. 5 “Por la cual se modifican algunos artículos de la Resolución núm. 2852 de 2006 y se derogan otros”. 6 “Por la cual se modifican artículos 8 al 46, 52, 53 y 57 de la Resolución 2852 de 2006” 7 “Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada” 8 “Por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos”: 9 “Por el cual se reglamenta el Decreto 2535 de 1993”. 3 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - “Violación por falta de competencia de la Superintendencia para reglamentar el uso de armas y municiones en la actividad de capacitación y entrenamiento y para modificar el régimen sancionatorio” Afirmó que a través de la Circular externa núm. 201844440000115 de 9 de abril de 2018, la SUPERINTENDENCIA intervino en la regulación sobre el uso de las armas de fuego y las municiones dentro de la actividad de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, sin tener competencia para ello, por lo que trasgredió los artículos 115, 150, numeral 1, y 189, numeral 11, de la Constitución Política.

Sostuvo que en sentencia de 24 de enero de 2013, proferida dentro del expediente identificado con el número único de radicación 11001- 03-24-000-2008-00345-00, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad de la Resolución núm. 2852 de 8 de agosto de 2006, “Por la cual se Unifica el Régimen de Vigilancia y Seguridad Privada”, expedida por la SUPERINTENDENCIA, al determinar que las funciones de reglamentación de esta entidad se circunscriben a la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por sus vigilados en el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad 4 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co privada.

Anotó que las academias no desarrollan labores de vigilancia y seguridad privada, porque su objeto es promover enseñanza, capacitación y entrenamiento. - “Violación Directa de la Constitución Nacional, artículos 84 y 333 del Decreto Ley 365 de 1994, Capítulo 2° del Título IV del Decreto 2535 de 1993 y Decreto 1809 de 1994” Anotó que la circular cuestionada creó requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 356 de 1994 y en los Decretos 2535 de 1993 y 1809 de 1994 para el ejercicio de la actividad de capacitación en vigilancia y seguridad privada.

Precisó que en el acto administrativo la autoridad demandada dispuso que las escuelas de formación deben reportar de forma periódica un “Informe de armamento y municiones usadas en la Capacitación del Personal Operativo en Vigilancia y Seguridad Privada”, para lo cual impartió las instrucciones específicas para tal efecto, sin que estuviese facultada para ello.

Explicó que el Decreto 2535 de 1993 regula los requisitos para la 5 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenencia y el porte de armas, municiones, explosivos y accesorios, mientras que en el Decreto 1809 de 1994 se ocupa de la instalación y uso de polígonos, la venta de armas y municiones para las escuelas de capacitación, por lo que la entidad demandada no podía regular dichos aspectos de forma paralela en su propia normativa. - “Violación directa del artículo 110 del Decreto Ley 365 de 1994, por aplicación indebida” Agregó que en la referida circular la SUPERINTENDENCIA creó una conducta susceptible de ser sancionada comoquiera que prevé que en “[…]caso de que no se alleguen los informes mencionados o se incumpla con la periodicidad establecida anteriormente […]”, enviará el reporte a la delegada para el control para iniciar el proceso sancionatorio respectivo, para lo cual tampoco tenía competencia. Explicó que la SUPERINTENDENCIA no aparece enunciada en el artículo 86 del Decreto 2535 de 1993, en el que se señalan las autoridades competentes para imponer multas relacionadas con el uso de armas y municiones.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 6 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La SUPERINTENDENCIA10, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de la solicitud de la medida cautelar elevada por la actora.

Comentó que la Circular Externa núm. 20184440000115 de 9 de abril de 2018 se encuentra ajustada a derecho, en particular a las normas previstas en los Decretos Ley 356 de 1994 y 1809 de 1994. Explicó que la referida circular no creó ningún tipo de requerimiento que no esté previsto en la ley, sino que señala lineamientos para el cumplimiento de lo señalado en el artículo 110 del Decreto Ley 356 de 1994, en relación con el uso de armas de fuego y municiones en la capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada.

Anotó que en el acto administrativo cuestionado no se creó ninguna conducta sancionable, porque el mismo está acorde con los artículos 74 y 104 del Decreto Ley 356 de 1994 conforme con los cuales los servicios de vigilancia y seguridad privada deben llevar un registro actualizado y comunicar cada mes las novedades que se presenten en materia de personal, armamento, equipo y demás medios utilizados. 10 Folios 256 a 263 cuaderno de medida cautelar. 7 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que de acuerdo con el artículo 4° del Decreto 2355 de 2006, a la Superintendencia le corresponde instruir a los vigilados sobre las disposiciones que regulan su actividad, fijar criterios técnicos que faciliten el cumplimiento de las normas, así como señalar los procedimientos para su cabal aplicación. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA11 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar 11 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 8 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.

Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».12 Esta Corporación13 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos14: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022- 00. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 9 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).15 2. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: 15 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 10 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).

Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. 11 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original). También, en providencia de 26 de junio de 202016, la Sala se refirió a este asunto de la siguiente manera: “[…] La Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se 16 Número único de radicación 11001032400020160029500, Cp: Hernando Sánchez Sánchez. 12 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”.

Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora. 3. El acto acusado ➢ “[…] CIRCULAR EXTERNA Nº 20184440000115 PARA: ESCUELAS Y DEPARTAMENTOS DE CAPACITACIÓN Y ENTRENAMIENTO EN VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA DE: SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA FERNANDO MARTÍNEZ BRAVO ASUNTO: USO DE ARMAS DE FUEGO Y MUNICIONES EN LA CAPACITACIÓN Y ENTRENAMIENTO EN VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA FECHA: 09/04/2018 La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada es un organismo de orden nacional, de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, a la cual le corresponde dirigir, coordinar y ejecutar las funciones de control, inspección y vigilancia sobre la industria y los servicios de vigilancia y seguridad privada tal como lo establecen el Decreto Ley 356 de 1994, el Decreto 3222 de 2002, el Decreto 2355 del 2006 y el Decreto Único Reglamentario 1070 de 2015.

A su vez, el artículo 4° del Decreto 2355 de 17 de julio de 2006, a propósito de las funciones del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, señala que para el cumplimiento de sus objetivos cuenta con funciones de reglamentación y autorización; asesoría y coordinación; información, inspección y vigilancia; sanción; investigación y de trámites.

Por su parte, el numeral 11 del artículo 11° del Decreto 2355 del 2006 establece que es función del Despacho del Superintendente Delegado para la Operación “Preparar las Circulares para firma del 13 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superintendente orientadas a mantener informados a los vigilados sobre las disposiciones que regulan su actividad, fijar criterios técnicos y jurídicos, procedimientos y políticas que faciliten su ejercicio “.

El artículo 110° del Decreto Ley 356 de 1994 autoriza a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a instruir sobre las disposiciones que regulan la actividad, divulgar información, fijar criterios técnicos y jurídicos, señalar procedimientos, impartir ordenes e instrucciones que requieran en desarrollo de su función de vigilancia, inspección y control, mediante la expedición de Circulares.

En este mismo sentido, el parágrafo único del artículo 65º del Decreto 356 de 1994 establece que “La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada podrá ejercer el control, inspección y vigilancia sobre el desarrollo de los programas de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada manera que se garantice el cumplimiento de las normas legales y la seguridad pública”.

Ahora bien, según el artículo 66º del Decreto 356 de 1994, las Escuelas de Capacitación y Entrenamiento en Vigilancia y Seguridad Privada se definen como “[…]la sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida, cuyo único objeto social es proveer enseñanza, capacitación, entrenamiento y actualización de conocimientos relacionados con vigilancia y seguridad privada […]”.

Los Servicios de Capacitación y Entrenamiento en Vigilancia y Seguridad Privada han tenido, desde la creación de la ley 61 de 1993 y demás normas afines; la responsabilidad de la formación del personal operativo de Vigilantes, Supervisores, Escoltas, Manejadores Caninos y Operadores de Medio Tecnológico de acuerdo a las diferentes denominaciones que a través del tiempo se le ha asignado a dicha capacitación. En la actualidad, la capacitación se encuentra estructurada en los cursos de Fundamentación, Reentrenamiento, Especializaciones y Profundizaciones estructurados en Planes Educativos Institucionales (En adelante PEIS) autorizados por resolución de esta Superintendencia a cada servicio de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada.

Para los cursos de Fundamentación y Reentrenamiento del personal operativo, los PEIS, de acuerdo con las exigencias de Ley, definen claramente el área de conocimiento ARMAMENTO Y TIRO, a la cual le corresponden dos (02) asignaturas: “Conocimiento de Armas de Fuego” y “Ejercicio Práctico de Tiro”. Estos ejercicios se realizan en polígonos debidamente autorizados y con permiso de 14 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funcionamiento del Departamento Comercio Control de Armas de las Fuerzas Militares (en adelante DCCA-FFMM) los cuales pueden ser de propiedad de las Escuelas o Departamentos de Capacitación o ser privados y públicos, con los cuales las Escuelas y Departamentos de Capacitación autorizados por la Superintendencia establecen convenios comerciales.

Pese a lo anterior, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ha evidenciado que algunos Servicios de Capacitación y Entrenamiento en Vigilancia y Seguridad Privada han venido cambiando el enfoque de la capacitación en armas de fuego, reemplazándola paulatinamente por capacitaciones en otro tipo de armas como son las No letales o de Letalidad reducida.

Las cuales corresponden a otras áreas de conocimiento que, si bien son importantes, no reemplazan la capacitación en armas de fuego aprobada en los PEIS autorizados a cada Escuela y Departamento de Capacitación. En este mismo sentido, la SúperVigilancia ha evidenciado que se ha incumplido con la participación del personal que se capacita en los polígonos autorizados para realizar las prácticas de tiro con las armas autorizadas por la legislación colombiana para ser utilizadas por los servicios de vigilancia y seguridad privada.

Este tipo de acciones menoscaban la confianza pública e incumplen con el numeral 7 del artículo 74° del Decreto Ley 356 de 1994 que tiene como principio, deber y obligación “Observar en el ejercicio de sus funciones el cumplimiento de las normas legales y procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional, así como las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada” (negrita fuera de texto).

Igualmente, con estas acciones se induce al incumplimiento del numeral 25 del mismo artículo, debido a que no se pone a disposición de los demás servicios de vigilancia y seguridad al servicio de la ciudadanía, el personal idóneo y debidamente entrenado en las diferentes modalidades del servicio que puedan llegar a autorizarse. Estos hechos evidenciados alarman a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ya que el servicio de vigilancia conlleva un riesgo social y, por tanto, la capacitación de su personal debe estar directamente relacionada con los medios previstos en el artículo 5° del Decreto Ley 356 de 1994: “Armas de fuego, recursos humanos, animales, tecnológicos o materiales, vehículos e instalaciones físicas […]” que pueden ser autorizados a los Servicios de Vigilancia y Seguridad Privada.

Así pues, en la medida en que los servicios de vigilancia y seguridad privada le asignen o entreguen a su personal operativo 15 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los medios que éstos tienen autorizados para operar, es principio, deber y obligación de los servicios y del personal operativo “Mantener en forma permanente altos niveles de eficiencia técnica y profesional para atender sus obligaciones” (Decreto 356 de 1994, Art. 74, Núm. 5).

Además, tanto los servicios como el personal operativo en vigilancia y seguridad privada tienen como obligación “Emplear las armas de acuerdo con el uso autorizado en los respectivos permisos y abstenerse de emplear armamento hechizo o no autorizado de acuerdo con la ley”; (Decreto 356 de 1994, Art. 74, Núm. 8). En complemento, según lo establece el numeral 10, del artículo 74° del Decreto Ley 356 de 1994 es principio deber y obligación de los servicios de vigilancia “asumir actitudes disuasivas o de alerta, cuando observen la comisión de actos delictivos […]” y es altamente probable que dichas actitudes, como lo establece el objetivo de la seguridad privada y como está implícito en la definición de vigilante y escolta del Decreto reglamentario 2187 de 2001, al momento de proceder de manera preventiva, disuasiva de detención o disminución de la agresión o amenaza, éstos puedan en aplicación de la legitima defensa hacer uso de las armas de fuego autorizadas; haciéndose entonces más evidente la necesidad de un uso adecuado, con eficiencia técnica y profesional de las mismas.

Así considerado, se entiende que el vigilante en el desempeño de su labor puede utilizar cualquier medio que sirva para lograr la finalidad de la actividad que se le encomendó, trátese de armas de fuego, medios tecnológicos, caninos, bastones de mando, vehículos, comunicaciones, armas no letales y cualquier otro elemento debidamente autorizado por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada parte del Decreto 2535 de 1993, por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos, establece en su Artículo 6º la definición de armas de fuego, las cuales son entendidas como: “[…] las que emplean como agente impulsor del proyectil, la fuerza creada por expansión de los gases producidos por la combustión de una sustancia química”.

Para lo cual se requiere el uso de la munición, que como se define en el artículo 46° del mismo Decreto: “la carga de las armas de fuego, necesaria para su funcionamiento y regularmente está compuesta por: vainilla, fulminante, pólvora y proyectil “. Es decir que es este tipo de munición, y no otra, la que se debe utilizar en dichas prácticas de tiro.

Toda vez que, no utilizar los elementos autorizados en la norma, se tipifica en conducta delictiva de acuerdo con el Código Penal en el artículo 365° y 366° de la legislación colombiana. 16 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, el artículo 7º del citado Decreto clasifica dichas armas de fuego en “a).

Armas de guerra o de uso privativo de la Fuerza Pública; b) Armas de uso restringido y c) Armas de uso civil”. Sobre la primera, el artículo 10º del Decreto 2535 de 1993 define a las Armas de uso civil como aquellas que, con permiso de autoridad competente, pueden tener o portar los particulares y se clasifican en: “a) Armas de defensa personal; b) Armas deportivas y c) Armas de colección”.

Al respecto, el artículo 77° del Decreto 2535 de 1993 permitió el uso de armas para servicios de vigilancia y seguridad privada de la siguiente manera “Los servicios de vigilancia y seguridad privada podrán usar armas de fuego de defensa personal en la proporción máxima de un arma por cada tres vigilantes en nómina y excepcionalmente armas de uso restringido […]” (Negrita fuera de texto).

Igualmente, el artículo 11º del Decreto 2535 de 1993 define a las Armas de defensa personal como aquellas diseñadas para defensa individual a corta distancia y se clasifican en esta categoría las siguientes: a) “Revólveres y pistolas que reúnan la totalidad de las siguientes características:  Calibre máximo 9.652 mm. (.38 pulgadas).

Longitud máxima de cañón 15.24 cm. (6 pulgadas). En pistolas, funcionamiento por repetición o semiautomática. Capacidad en el proveedor, de la pistola no superior a 9 cartuchos, a excepción de las que originalmente sean del calibre 22, caso en el cual se amplía a 10 cartu chos. b) Carabina calibre 22 S, 22 L, 22 L. R., no automáticas; c) Las escopetas cuya longitud de cañón no sea superior a 22 pulgadas” Al respecto, el artículo 78º de este mismo Decreto estableció la idoneidad para el uso de armas, en los siguientes términos: “Toda 17 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co persona que preste servicio armado de vigilancia o seguridad privada, deberá ser capacitado en el uso de las armas y acreditar su cumplimiento ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada” (Negrita fuera de texto).

De igual manera, las Escuelas y Departamentos de Capacitación y Entrenamiento deben abstenerse de capacitar o realizar prácticas con armas de uso restringido, ni de uso privativo de la fuerza pública, a menos que la capacitación se imparta a personal operativo de empresas transportadoras de valores, departamentos de seguridad de empresas y a los servicios especiales de seguridad, que tengan autorizada la tenencia o porte de armas de uso restringido por parte del Comité de Armas del Ministerio de Defensa Nacional, previo concepto favorable de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, tal como lo establece el parágrafo 2° del artículo 9° del Decreto 2535 de 1993.

Dentro de este contexto, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada encuentra en los lineamientos y definiciones establecidas en el Decreto 2535 de 1993 referentes técnicos específicos en los que se debe sustentar la capacitación y el entrenamiento del personal operativo en vigilancia y seguridad privada, en lo relativo al conocimiento y uso de armas de fuego y municiones; toda vez que son armas de fuego de defensa personal y no de otro tipo, las que se encuentran legalmente autorizadas para que el personal operativo las use en desarrollo de su labor, en caso de estar vinculados a empresas con el medio armado autorizado.

Incluso, el Decreto Ley 356 de 1994 contribuye a la argumentación con lineamentos contextuales y técnicos sobre este tema. A saber, el artículo 96° establece: “Armamento y municiones. Las empresas de vigilancia y seguridad privada autorizadas para ejercer sus actividades de acuerdo con las modalidades señaladas en el presente Decreto, sólo podrán utilizar armas de fuego catalogadas como de defensa personal, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Decreto 2535 del 17 de diciembre de 1993 y demás normas que lo sustituyan, adicionen o reformen, salvo lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 9 del citado de Decreto.

Estas deberán adoptar todas las medidas necesarias para evitar la pérdida o extravío del armamento (Negrita fuera de texto). De igual manera, el artículo 97º del mismo decreto expresa: “Tenencia y porte. El personal que utilice el armamento autorizado para los servicios de vigilancia y seguridad privada con armas, deberá portar uniforme, salvo los escoltas y llevar consigo los 18 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes documentos: 1.

Credencial de identificación vigente expedida por la Superintendencia de Vigilancia y seguridad Privada. 2. Fotocopia autenticada del permiso para tenencia o porte. La tenencia o porte en lugares diferentes a los cuales se presta vigilancia en virtud de un contrato de la respectiva sede principal, sucursal o agencia o por fuera del ejercicio de las funciones contratadas, genera e decomiso del arma sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

(Negrita fuera de texto). Así mismo, en la Sentencia C-199/01, la Sala Plena de la Corte Constitucional manifiesta que “la circunstancia de que el servicio de vigilancia conlleve un riesgo social y que la capacitación. de su personal este directamente relacionada con el uso de armas de fuego y elementos humanos, animales, mecánicos y tecnológicos, descarta de plano que dicha actividad pueda ubicarse en el plano de lo estrictamente académico […]entonces es evidente que se trata de una labor altamente especializada que, por su propia naturaleza, se integra estructuralmente a la denominada industria de la vigilancia y la seguridad privada y no al ámbito académico” (Negrita fuera de texto).

En esta misma sentencia, la corte constitucional expresa que “las escuelas de capacitación en vigilancia privada […] reciben un tratamiento jurídico diferente al de los establecimientos educativos tradicionales; ejemplo de esto es la exigencia de tener que constituir pólizas de responsabilidad civil extracontractual por el daño que pueda generar el uso de armas de fuego.

Como se ha dicho, la circunstancia de que las escuelas de capacitación en vigilancia cumplan una función especial, concebida en el plano de la protección y respeto por las garantías ciudadanas, descarta que las mismas se encuentren, frente a los establecimientos educativos tradicionales, en idéntica situación de hecho que facilite la aplicación de un mismo régimen jurídico” (Negrita fuera de texto).

Con base en lo anterior, se colige entonces que los conocimientos, habilidades y destrezas del personal operativo en vigilancia y seguridad privada, en lo concerniente al tema de armas y municiones, se refieren clara y literalmente a uso y manejo de ARMAS DE FUEGO, en términos de lo definido en el artículo 6° del Decreto 2535 de 1993.

Por lo tanto, sobre este campo, la capacitación y entrenamiento del personal operativo de vigilancia y seguridad privada debe hacer énfasis en los conocimientos, habilidades y destrezas necesarias para el manejo y uso de las Armas de Fuego de Defensa Personal que le están autorizadas a los servicios de vigilancia y Seguridad Privada según el Decreto 2535 de 1993.

La capacitación en armas no letales o de letalidad reducida debe ceñirse al PEIS de cada servicio de capacitación 19 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debidamente autorizado por la SúperVigilancia, pero con la claridad que esta capacitación NUNCA podrá reemplazar las asignaturas y las practicas o ejercicios de tiro relacionados con las armas de fuego de defensa personal.

Así pues, la SúperVigilancia en desarrollo de sus funciones reitera la obligación del cumplimiento del marco legal y normativo que aplica sobre los servicios de capacitación y entrenamiento en vigilancia seguridad privada. Por lo anterior, en coherencia con el artículo 104° del Decreto 356 de 1994; el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada se permite ordenar a Escuelas y Departamentos de Capacitación reportar a esta entidad de manera periódica un “Informe de armamento y municiones usadas en la Capacitación del Personal Operativo en Vigilancia y Seguridad Privada” el cual debe diligenciarse en la base de datos creada para ello; reportando información de cada persona que realiza capacitación al interior de Escuelas y Departamentos de Capacitación en Vigilancia y Seguridad Privada, en los Ciclos de Vigilante, Supervisor y Escolta; en los cursos de fundamentación, reentrenamiento, especializaciones y profundizaciones o como se denomine en el futuro la capacitación del personal operativo; incluyendo la información de la sede principal, sucursales y/o agencias autorizadas por la SúperVigilancia. Así como, las capacitaciones que se adelanten fuera de los sitios autorizados, las cuales deben tener el lleno de los requisitos establecidos en el decreto 356 de 1994 y 2187 de 2001.

Este Informe debe estar firmado por el Revisor Fiscal o el Contador de la Escuela o Departamento de Capacitación, según sea el caso, y debe dar cuenta del tipo de arma y el número de municiones usadas por el personal en capacitación; los datos de la compra de la munición, así como el número de cada factura de compra, número de lote de cada caja de munición, etc.

Así como los datos de identificación de la persona que recibió la capacitación y la identificación del instructor de armamento y tiro, el cual debe ser idóneo y tener sus respectivas acreditaciones o certificaciones para tal fin, al igual que contar con el registro de aporte de riesgos a la ARL en nivel 5. Se advierte que para el caso de las Escuelas y Departamentos de Capacitación que tienen convenio con polígonos con licencia de funcionamiento autorizada por el DCCA-FFMM; se deberá complementar el informe mencionado con la copia del libro de tiro, el cual se configura como el soporte de la práctica de tiro realizada por cada persona en capacitación al interior de Escuelas y Departamentos de Capacitación, con el lleno de los requisitos legales. 20 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La copia del libro de tiro debe tener tres firmas, plenamente identificadas. 1).

Del representante legal de la Escuela o Departamento de Capacitación; 2) Del Instructor que realice y coordine el ejercicio de tiro; y 3). Del Oficial o suboficial de la Unidad Militar encargado de legalizar o dar de baja la munición o quien reciba las vainillas usadas. La SúperVigilancia sugiere que, para evitar un uso inadecuado de las vainillas, estas sean destruidas o deformadas inmediatamente después de la práctica de tiro para evitar la manipulación indebida o reusó de estos insumos que a futuro puedan involucrar a algún servicio de vigilancia y seguridad privada dentro del contexto de la responsabilidad penal.

La legalización de la munición debe realizarse por ejercicios, por calibre y por días. En ningún caso se acepta que ésta se legalizada en forma general; Es decir toda la munición autorizada en una factura, en un solo ejercicio. Esto de acuerdo con el Manual de Procedimientos para el Control, Comercio de Armas, Municiones, Explosivos y Sustancias Químicas Controladas del DCCA-FFMM- Para este efecto, se recomienda revisar el artículo 2.2.4.1.30. y el artículo 2.2.4.1.5 del Decreto 1070 de 2015 que hacen referencia a la venta de municiones para capacitación y la normatividad mínima para el funcionamiento de los polígonos. Hasta tanto no haya pronunciamiento contrario por parte del DDCA-FFMM, se deben seguir las expedidas y reguladas mediante el manual de procedimientos para el Control, Comercio de Armas, Municiones, Explosivos.

Este informe se presentará en la Base de Datos diseñada por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y deberá enviarse a través de correo electrónico a la dirección cconsultoria@supervigilancia.gov.co. En cualquiera de los casos, las Escuelas y Departamentos de Capacitación deberán presentar el informe mencionado con periodicidad trimestral de acuerdo con el siguiente calendario: Trimestre Fecha Límite para envío del informe 1ER TRIMESTRE 2018 Enero- Febrero-Marzo 20 de abril de 2018 2DO TRIMESTE 2018 16 de julio de 2018 3ER TRIMESTRE DE 2018 Julio- Agosto-Septiembre 13 de octubre de 2018 4TO TRIMESTRE Octubre-Noviembre-Diciembre 31 de enero de 2019 21 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso de que no se allegue el informe mencionado o se incumpla con la periodicidad establecida anteriormente, se enviará el reporte a la Delegada para el Control para inicial el respectivo proceso sancionatorio por incumplimiento al numeral 7 del artículo 74 del Decreto 356 de 1994.

La presente circular rige a partir de su publicación […]”. (Resaltado fuera del texto original). 4. Problema jurídico A juicio de la demandante, la SUPERINTENDENCIA no tenía competencia para intervenir en la regulación sobre el uso de armas de fuego y las municiones dentro de la actividad de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, ni para crear sanciones sobre ese aspecto, lo cual acaeció en el acto acusado por cuanto creó un requisito para el ejercicio de esa actividad de enseñanza no previsto en las normas superiores, al ordenarle a escuelas y departamentos de capacitación la presentación periódica de un “Informe de armamento y municiones usadas en la Capacitación del Personal Operativo en Vigilancia y Seguridad Privada”, además de constituir como conducta sancionable el incumplimiento de esa orden.

Previo a abordar de fondo los argumentos invocados por la actora 22 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para sustentar la medida cautelar solicitada, es pertinente establecer si el acto administrativo enjuiciado aún está produciendo efectos jurídicos, con el fin de determinar si es procedente o no la medida de suspensión provisional. 5.

Pérdida de ejecutoriedad del acto acusado A voces del artículo 91 del CPACA, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. La norma en comento es del siguiente tenor: “Artículo

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia” […]. (Resaltado fuera del texto original).

Es importante destacar que la característica primordial de la medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los efectos de 23 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los actos administrativos, es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso, de ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente por configurarse lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por sustracción de materia.

Al respecto, esta Sección17 ha sostenido: “[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [18]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]” (Resaltado fuera de texto original).19 En el presente caso, a través de la Circular Externa núm. 20184440000115 de 9 de abril de 2018 la SUPERINTENDENCIA ordenó a escuelas y departamentos de capacitación de vigilancia y seguridad privada, reportarle de manera periódica un “Informe de armamento y municiones usadas en la Capacitación del Personal Operativo en Vigilancia y Seguridad Privada”.

El referido informe debía ser presentado trimestralmente para el año 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 2012-00496-01, auto de 17 de julio de 2014, C.p María Elizabeth García González. [18] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, número único de radicación 2004-00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez. 19 Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (número único de radicación 2014- 00497-00) y 20 de abril de 2017 (número único de radicación 2015-00524-00). 24 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2018, a más tardar los días 20 de abril, 16 de julio, 13 de octubre de esa anualidad y el 31 de enero de 2019.

Lo anterior pone de presente que la circular acusada perdió su vigencia, comoquiera que solo estaba destinada a regular la presentación del informe referido en lo que concernía a los años 2018 y 2019, por lo que no es posible realizar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional de efectos, porque ya perdió obligatoriedad.

En este orden, la Sala Unitaria denegará la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Circular Externa núm. 20184440000115 de 2018, por cuanto perdió su ejecutoriedad al no encontrarse vigente en la actualidad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la demandante, de 25 Número único de radicación: 110010324000 2018 00188 00 Actora: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera