Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Mercy Cecilia Díaz Martínez presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones RDP 012331 del 11 de abril de 2019 y RDP 019224 del 27 de junio de 2019 mediante la cual la Ugpp negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se declarara que tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, a partir del 3 de mayo de 2011, en cuantía del 75% de los factores devengados en el último año de servicio, es decir asignación básica y las primas de antigüedad, vacaciones y de navidad; ii) se condenara al pago de las mesadas dejadas de 1 En adelante UGPP. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez percibir indexadas, en los términos de la Ley 71 de 1988, de los intereses moratorios y las costas y iii) se cumpliera la sentencia en los términos del artículos 189 y 192 ibidem. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Mercy Celina Díaz Martínez nació el 22 de abril de 1951, de manera que en el 2001 contaba con 50 años de edad. - Prestó su servicio durante 25 años y 2 días en calidad de docente para el departamento del Cesar, con vinculación nacionalizada desde el 14 de septiembre de 1977 hasta el 22 de abril de 1981 y de orden territorial entre el 22 de septiembre de 1994 y el 5 de mayo de 2016, con una interrupción desde el 2 de febrero hasta el 3 de abril de 1981.
Por todo lo anterior alcanzó el estatus el 3 de mayo de 2011. - Mediante la Resolución RDP 012331 del 11 de abril de 2009 la Ugpp le negó el reconocimiento de la pensión gracia, al considerar que la vinculación ostentada por la docente a partir del 22 de septiembre de 1994 fue de orden nacional. Decisión que fue confirmada con la Resolución RDP 019224 del 27 de junio de 2019, a través de la cual resolvió el recurso de apelación. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1993, 115 de la Ley 115 de 1994, numeral 1 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y 3 del Decreto 2277 de 1979.
En cuanto al concepto de violación3, expuso lo siguiente: - Los actos demandados desconocieron que la causante reunió los requisitos establecidos para el reconocimiento pensional, además prestó su servicio en calidad de docente con vinculación nacionalizada y, posteriormente, territorial, durante más de 20 años. 1.2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda4, por cuanto los actos demandados fueron proferidos de conformidad con las estipulaciones legales vigentes, puesto que los docentes que ostentaron una vinculación de orden nacional no resultaban beneficiarios de la pensión gracia, de manera que el servicio prestado 3 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 2. 4 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 2. 3 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez después de 1994, no es computable el reconocimiento y pago de esa prestación. Finalmente propuso las siguientes excepciones: inexistencia de la obligación y prescripción. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia del 15 de diciembre de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda, en ese sentido declaró la nulidad de los actos demandados y como consecuencia ordenó a la Ugpp reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 16 de enero de 2016, con el 75% de todo lo devengado en el último año de servicio.
No condenó en costas a la demandada. Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto concluyó lo siguiente5: - De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al proceso, se logró verificar que Mercy Celina Díaz Martínez trabajó durante más de 20 años, desde el 14 de septiembre de 1977 hasta el 2 de abril de 1981 y desde el 22 de septiembre de 1994 hasta el 5 de mayo de 2016, esta última fue la fecha de su retiro.
Finalmente se encontró acreditado que la docente cumplió con la totalidad de los requisitos previstos para el reconocimiento pensional, toda vez que para el momento de la solicitud contaba con más de 50 años de edad, tuvo una vinculación antes de 1980, desempeñó su cargo con honradez, consagración y buena conducta, y trabajó por más de 20 años como profesora de orden nacionalizada y territorial. 1.4.
El recurso de apelación La Ugpp interpuso recurso de apelación6 y lo sustentó así: - El a quo vulneró los principios de legalidad y de sostenibilidad financiera al ordenar la nulidad de los actos demandados y, en su lugar, acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por Mercy Celina Díaz Martínez sin haber sido acreditado el cumplimiento de los requisitos para esos efectos.
Además, no fue acreditado que el tiempo de servicio prestado por la demandante en calidad de docente, obedeciera a una relación legal y reglamentaria, no con ocasión de órdenes de prestación de servicio, toda vez que, en caso de haber prestado su servicio mediante contrato u orden de prestación, el tiempo laborado no sería computable para el reconocimiento pensional, por cuanto la mesada solicitada fue creada en favor, únicamente, de los profesores vinculados a través de una relación legal y reglamentaria. 5 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 2. 6 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 2. 4 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez Finalmente, en el escenario de confirmar la providencia objetada deberán declararse prescritas las mesadas causadas previo a los 3 años que antecedieron a la reclamación del reconocimiento pensional. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Mercy Celina Díaz Martínez reiteró los argumentos expuestos en la demanda y señaló que los actos administrativos de nombramiento resultan idóneos para acreditar el tipo de vinculación que ostentó y solicitó ordenar la inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus, esto es asignación básica y las primas de antigüedad, vacaciones y navidad7. 1.6.
El Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿Mercy Celina Díaz Martínez cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, según lo previsto en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 2.2.
Marco normativo 2.3.1 De la pensión gracia La Ley 114 de 19138 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación9 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que 7 Índice 8 de Samai actuación denominada 10_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 8. 8 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 5 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 192810 y 37 de 193311, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así12: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197513 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198914, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200015 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 13 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 6 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala16 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales.
(…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198917 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201818, así: 16 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 18 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202219, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».20 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219-01 (AC). 8 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: 2.4.1. Documentales - Mercy Celina Díaz Martínez nació el 22 de abril de 195121. - A través de la Resolución 01124 del 18 de agosto de 1977 el gobernador del Cesar la nombró maestra de enseñanza primaria para la «[c]ont.
José Antonio Galán de Valledupar», dependiente de la Secretaría de Educación. El 14 de septiembre de 1977 tomó posesión del cargo ante el jefe de personal y el secretario de despacho del departamento, según copia del acta22. - El gobernador del Cesar, el secretario de educación y el jefe de personal aceptaron la renuncia presentada por la demandante al cargo de enseñanza de básica primaria de la Escuela Mixta 5 de Valledupar, a partir del 2 de abril de 1981, a través de la 21 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 2, según las copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil. 22 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_DDA_47001233300020210008(.zip) NroActua 2. 9 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez Resolución 001629 del 17 de junio de 198123. - El 6 de julio 1982 el jefe de kárdex y archivo y el jefe de la unidad técnica administrativa certificó que prestó su servicio para el departamento desde el 14 de septiembre de 1977, en calidad de profesora de enseñanza primaria en la Escuela Urbana Mixta José Antonio Galán de Valledupar, posteriormente fue trasladada a la Escuela Mixta 5 de Valledupar y el 2 de abril le fue aceptada la renuncia24. - Mediante la Resolución 002493 del 22 de agosto de 1994, el gobernador del Cesar, el secretario de educación departamental y el representante de la junta administradora del FER del Cesar nombraron a los docentes contratados por el municipio de Valledupar, en virtud de lo establecido en las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, entre ellos a la demandante, cuya financiación fue con recursos del situado fiscal y del municipio de Valledupar, en un 70% y 30%.
El 22 de septiembre de 1994 tomó posesión del cargo ante el jefe de personal y el secretario de despacho del departamento, según copia del acta25. - La Secretaría de Educación de Valledupar reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación con cuotas partes a partir del 3 de marzo de 2011, con el 75% del promedio de los factores devengados el último año anterior al estatus, como docente de vinculación nacional cuya fuente de recursos es el situado fiscal26. - El 9 de noviembre de 2018, el técnico operativo de la secretaría de educación del Cesar certificó, mediante el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, que la docente laboró en propiedad, en el nivel de primaria, de orden nacionalizada, en la Concentración José Antonio Galán de Valledupar desde el 18 de agosto de 1977 [Resolución 01124 nombramiento] hasta su retiro [Resolución 01629] el 2 de abril 198127. - De conformidad con el formato único para la expedición del certificado de historia laboral, expedido el 2 de octubre de 2018 por el profesional de la Secretaría de Educación del Cesar, laboró en provisionalidad en el nivel de básica secundaria, de orden nacional, en los siguientes periodos; sin embargo, en la casilla de previsión social indicó que inició desde el 22 de septiembre de 1994 hasta el 5 de mayo de 201628: Novedad/ acto administrativo Plantel educativo Desde Ingreso y Reingreso/ Resolución 2493 del 22/08/1994 Secretaría de Educación de Valledupar 22/09/1994 23 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_DDA_47001233300020210008(.zip) NroActua 2. 24 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_DDA_47001233300020210008(.zip) NroActua 2. 25 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_DDA_47001233300020210008(.zip) NroActua 2. 26 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_DDA_47001233300020210008(.zip) NroActua 2. 27 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_DDA_47001233300020210008(.zip) NroActua 2. 28 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_DDA_47001233300020210008(.zip) NroActua 2. 10 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez Traslado/ Decreto 0133 del 19/09/1997 Secretaría de Educación de Valledupar 19/09/1997 Ascenso/ Resolución 0005 del 25/03/2008 Secretaría de Educación de Valledupar 25/03/2008 Continuidad Mixta No. 6 de Valledupar 01/10/2009 Ascensos/Resolución 000299 del 17/09/2010 Mixta No. 6 de Valledupar 17/09/2010 Cambio de sueldo/Decreto 1227 del 04/04/2011 Mixta No. 6 de Valledupar 01/01/2011 - El 16 de enero de 2019, solicitó el reconocimiento de la prestación y el cual fue negada por la Ugpp a través de la Resolución RDP 012331 del 11 de abril de 2019, por cuanto el tiempo de servicio acreditado, fue en virtud de nombramientos de orden nacional, decisión que confirmó mediante la Resolución RDP 019224 del 27 de junio de 201929. - El 29 de Julio de 2019 la Procuraduría General de la Nación certificó que la docente no registra sanciones ni inhabilidades30. - El 9 de septiembre de 2021, el profesional de la Secretaría de Educación de Valledupar certificó mediante el formato único para a expedición del certificado de salarios, los factores percibidos entre el 1º de enero de 2008 y el 5 de mayo de 201631. 2.5.
Análisis sustancial De la valoración probatoria, la Sala encuentra acreditado que Mercy Celina Díaz Martínez prestó sus servicios como docente en propiedad, en el nivel de primaria, de orden nacionalizado, en la Concentración José Antonio Galán de Valledupar desde el 18 de agosto de 1977 [Resolución 01124 nombramiento] hasta su retiro el 2 de abril 1981 [Resolución 01629] y como profesora en provisionalidad, en el nivel de básica secundaria desde el 22 de septiembre de 1994 hasta el 5 de mayo de 2016.
Respecto del último periodo, la Sala advierte que si bien en el formato único se indicó que laboró hasta el 1º de enero de 2011, lo cierto es que según el ítem de prestaciones sociales la docente estuvo vinculada hasta el 5 de mayo de 2016, lo cual coincide con la información contenida en el certificado de factores salariales en el que también señaló esa fecha como la última de su vinculación. En este sentido, es claro que la demandante laboró por más de 23 años. 29 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 2. 30 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_DDA_47001233300020210008(.zip) NroActua 2. 31 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_DDA_47001233300020210008(.zip) NroActua 2 11 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez Con relación al tipo de vinculación ostentado por la docente, se encuentra que fue nombrada por primera vez a través de la Resolución 01124 del 18 de agosto de 1977, suscrita por el gobernador del Cesar, en el cargo de maestra de enseñanza primaria para la «[c]ont.
José Antonio Galán de Valledupar», en la cual se especificó su dependencia de la Secretaría de Educación. En una segunda oportunidad fue nombrada mediante la Resolución 002493 del 22 de agosto de 1994, suscrita por el gobernador del Cesar, el secretario de educación departamental y el representante de la junta administradora del FER del Cesar, en virtud de lo establecido en las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, como docente, en la cual se especificó que la financiación provenía de los recursos del situado fiscal y del municipio de Valledupar, en un 70% y 30%.
En relación con esta última vinculación, se advierte que el acto de nombramiento se sustentó en las disposiciones contenidas en las leyes 60 de 199332 y 115 de 199433, según las cuales, los «docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos» debían ser incorporados «a las plantas de personal de los departamentos o distritos en donde vienen prestando sus servicios» [se resalta].
Ahora bien, la Sala no pasa por alto que estas disposiciones fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-555 de 1994, sin embargo, se advierte que el acto de designación se efectuó durante el periodo en el cual aquellas se encontraban vigentes, por lo que, permite tener certeza que la plaza en la que fue vinculada la demandante es del orden territorial.
En ese orden de ideas, se concluye que la demandante siempre estuvo vinculada en plazas del ente territorial, toda vez que esa información fue especificada en cada uno de los actos administrativos de nombramiento. De otra parte, en cuanto al porcentaje proveniente del situado fiscal, esta Corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que los dineros provenientes del situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- pertenecían exclusivamente a los entes territoriales, puesto que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas34.
En los siguientes términos se pronunció esta Sección: «concluye la Sala que la finalidad del situado fiscal, antes y después de la Carta Política de 1991, siempre fue la misma; esto es, ceder a las entidades territoriales parte del presupuesto nacional destinado esencialmente a financiar los servicios de educación y salud, en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, sin quebrantar, por supuesto, el eje fundamental del principio relativo a la autonomía territorial.
En consecuencia, a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedidos a las entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como de propiedad exclusiva de la localidad 32 Parágrafo 1° del artículo 6 [declarado inexequible a través de la sentencia C-555 de 1994]. 33 Parágrafo 6° del artículo 105 [declarado inexequible a través de la sentencia C-555 de 1994]. 34 Sentencia de Unificación del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01. 12 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez destinataria, e inexorablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial, en virtud de que ingresaban a las arcas locales como rentas exógenas […] No existe duda entonces de que los entes territoriales son los <titulares directos> o propietarios de los recursos girados por la Nación que provengan del sistema general de participaciones, por cuanto le son asignados directamente por la Carta Política».
De lo anterior se colige que aunque la plaza fuera financiada con recursos del situado fiscal o de los fondos educativos regionales, esto no indica per se que el tipo de vinculación sea de orden nacional, pues como ya se dijo, esos dineros son exclusivamente del ente territorial, máxime si en el expediente obra el acto administrativo mediante el cual se nombró al docente, como en efecto sucede en el presente asunto, pues los diferentes actos administrativos de nombramiento de Mercy Celina Díaz Martínez fueron expedidos por el gobernador del Cesar, para ocupar plazas de colegios departamentales, cuya destinación no provino de la nación, de modo que su vinculación continuó de carácter territorial.
En cuanto a la información de la vinculación de orden nacional de uno de los certificados del formato único para la expedición de la historia laboral de la maestra si bien muestra una cierta contradicción, pues se indicó que el régimen de pensiones fue nacional, pero no se precisó el tipo de vinculación, lo cierto es que los actos administrativos de nombramiento y el acta de posesión prueban el carácter territorial de la vinculación del 22 de septiembre de 1994, puesto que la resolución de designación es clara al indicar que el origen de los recursos provino del situado fiscal, respecto de lo cual se hizo claridad en el anterior párrafo.
Ahora, respecto de lo manifestado en el recurso de apelación en cuanto que los tiempos laborados en virtud de órdenes de prestación de servicio o de contratos de prestación de servicio, no resultan computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación ha manifestado «resulta irrelevante que algunos periodos … se hayan laborado a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).
Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, ya que las funciones que cumplen unos y otros son ‘similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en 13 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez proporción al tiempo laborado’»35, motivo por el cual no encuentra asidero tal argumento; sin embargo, al no presentarse ese escenario en la historia laboral de la demandante la Sala no profundizará en este aspecto.
Al respecto, se advierte que Mercy Celina Díaz Martínez para el momento de la presentación de la solicitud pensional [16 de enero de 2019] contaba con más de 50 años de edad [nació el 22 de abril de 1951], por lo que cumplió con ese requisito en 2001]. Además, se encuentra acreditado el requisito de la buena conducta, de conformidad con los certificados que obran en el expediente, según los cuales no registra sanción disciplinaria alguna y, en tanto, frente a estos no se efectuó reproche alguno. Asimismo, según lo expuesto en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, la demandante acreditó tener una experiencia anterior al 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada y más 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada.
Ahora bien, en relación con el término de prescripción, en virtud de lo previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, esto es de 3 años contados a partir de que el derecho se hace exigible, que para el caso en estudio corresponde a la fecha en la que la demandante adquirió el estatus pensional. Se concluye que, según las normas aplicables al caso concreto en torno a la configuración del fenómeno jurídico de la prescripción, encuentra la Sala que adquirió el derecho a que le fuera reconocida la pensión gracia el 3 de mayo de 2011 y presentó la solicitud de reconocimiento de la prestación el 16 de enero de 2019, de manera que las mesadas causadas antes del 16 de enero de 2016 se encuentran prescritas.
Como consecuencia, al encontrarse acreditados los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, esta Sala confirmará la sentencia de primera instancia, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Mercy Celina Díaz Martínez. 2.6. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 35 Sentencia del 19 de enero de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 14 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.36 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Mercy Cecilia Díaz Martínez cumplió con todos los requisitos necesarios para el reconocimiento de la pensión gracia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 15 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demanda promovida por Mercy Celina Díaz Martínez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 36 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 15 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00309-01 (2991-2023) Demandante: Mercy Celina Díaz Martínez Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl.