11001031500020220222301 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., primero (1.°) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: JOSE ENRIQUE MOLINA ROJAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. Requisito general de relevancia constitucional. Instancia adicional. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia del 25 de mayo de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió: “PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor José Enrique Molina Rojas, contra la sección primera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. (…)”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor José Enrique Molina Rojas interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Con base en lo expuesto es pertinente presentar ante su H. Despacho las siguientes pretensiones:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales invocados por la parte actora como vulnerados por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del Proceso Radicado No. 500012333000202000081-01 en sentencia del 4 de marzo de 2022, M.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior se ORDENE al Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, garantice los derechos constitucionales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el respeto del precedente judicial, emitiendo nueva sentencia que tenga en cuenta los argumentos expuestos por la parte actora en esta actuación”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor José Enrique Molina Rojas demandó la pérdida de investidura de los señores José Ramiro Albornoz Barragán, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia, elegidos como concejales del municipio de Villavicencio, para el período constitucional 2016 – 2019, por considerar que incurrieron en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 del 6 de octubre del 2000, esto es, indebida destinación de dineros públicos, por el cobro de honorarios por sesionar en prórrogas ilegales extraordinarias.

Lo anterior, con fundamento en que los alcaldes no tienen la facultad para prorrogar ilimitadamente los periodos de sesiones extraordinarias mediante decreto. Sin embargo, el alcalde del municipio de Villavicencio convocó al Concejo Municipal mediante Decreto 1000.24/558 del 29 de noviembre del 2019 a sesiones extraordinarias del 2 al 11 de diciembre de 2019.

Y, posteriormente expidió el Decreto 684 del 10 de diciembre del 2019, en el que expuso que se consideraba necesario “prorrogar” por 11 días (del 12 al 22 de diciembre de 2019), con el fin de culminar el estudio y aprobación de los proyectos. Por último, mediante Decreto 1000-24-713 de 2019 dispuso nueva prórroga, del 13 al 31 de diciembre del 2019.

El Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 2 de octubre de 2020, negó las pretensiones de la demanda al considerar que los dineros públicos que estaban en el presupuesto del Concejo Municipal de Villavicencio no fueron aplicados a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, pues de la norma y la jurisprudencia, no se observó prohibición alguna para prorrogar sesiones extraordinarias.

Pese a que la figura de la prórroga de sesiones extraordinarias no está contemplada en las normas que regulan la materia, cada prórroga realmente corresponde a una nueva convocatoria a sesiones extraordinarias. El demandante interpuso recurso de apelación en el que expuso argumentos sobre la ilegalidad derivada del estudio y trámite de acuerdos en sesiones extraordinarias que surtieron debates previos en sesiones ordinarias1 y sobre la prórroga de sesiones extraordinarias2. 1 En los cuales en los que insistió en que de acuerdo con lo establecido en los artículos 23 y 73 de la Ley 136 de 1994, los alcaldes no pueden incluir en los Decretos de citación a sesiones extraordinarias proyectos de acuerdo para trámite de segundo debate, que pasen de un periodo ordinario a uno extraordinario, ni viceversa, por cuanto en las sesiones extraordinarias los concejales solamente se pueden ocupar de aquellos asuntos específicos, es decir que deban cumplirse sus dos debates legales, en comisión y plenaria y afirmó que también opera esta limitante para los concejales que no pueden imponer trámites de acuerdos sino los que les permite la ley; es decir, que como ocurrió con el Acuerdo Municipal núm. 399 de 2019 presentado por la Concejal Montaña Santos, aprobado el 19 de Octubre en la comisión durante sesiones ordinarias de Octubre-Noviembre, y cuyo segundo debate se tramito el 11 de diciembre de 2019, gracias a que el alcalde lo incluyo para segundo debate en su Decreto Municipal núm. 588 de 2019, lo que, su criterio, es algo ilegal y agregó que “[ ] [c]uando un Concejo Municipal deja de tramitar en sesiones extras los proyectos que fueron puestos para su aprobación, y se le da solamente un trámite y se deja el segundo para otro periodo de sesiones ordinarias, se deja primero de cumplir con el objetivo de la citación, violándose el Parágrafo Segundo del Art. 23 de la Ley 136 de 1994 y segundo, se viola el art. 24 de la misma ley 136-94 [ ]”. 2 Aspecto frente al cual refirió́ que la solicitud de pérdida de investidura se presentó́ porque los concejales sesionaron en unas prorrogas de sesiones extraordinarias, que, en su criterio son ilegales y que, al ser ilegales, por no estar autorizadas por el artículo 23 de la Ley 136, son igualmente ilegales los recursos utilizados para Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia mediante providencia del 4 de marzo del 2022. Se abstuvo de emitir pronunciamiento frente al argumento que refiere a la indebida destinación de dineros públicos en tanto los concejales estudiaron y tramitaron acuerdos en sesiones extraordinarias que surtieron debates previos en sesiones ordinarias, planteamientos que debieron ser expuestos en la solicitud de pérdida de investidura y no en el recurso de apelación, con el objeto de garantizar el derecho del debido proceso y de contradicción y de defensa de los concejales.

En cuanto a los argumentos relacionados con la indebida destinación de dineros públicos por el reconocimiento, pago y recepción de honorarios a favor de los concejales por la asistencia a sesiones extraordinarias y sus prórrogas determinó que no se configuró la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617, toda vez que, conforme con la normativa y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias de la respectiva Corporación. Preciso que en gracia de discusión, la indebida destinación de dineros públicos derivada del pago de honorarios por la asistencia a sesiones plenarias realizadas del 12 al 30 de diciembre de 2019, solamente podría ser atribuible a los miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal por expedir el acto administrativo que ordenó el reconocimiento y pago de estos.

En todo caso no está probada la integración de la Mesa Directiva para el periodo 2019, ni quiénes expidieron los actos administrativos que reconocieron y ordenaron el referido pago, lo cual implica una falencia probatoria con la virtualidad suficiente para negar las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura. El demandante presentó solicitud de aclaración de la sentencia, la cual fue negada en auto del 7 de abril de 2022. 3.

Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora el Consejo de Estado, Sección Primera vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en cuanto incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente judicial, contenido en las sentencias proferidas en los expedientes número: 2226, en el año 1992; 15001-23-31-000-2004-00366-01 en el año 2005; 25000-23-15- 000-2006-02573-01 (PI-02573) en el año 2007 y reiterada en el expediente número 25000-23-15-000-2008-00700-01 en el año el 2009, 27001-23-31-000-2008-000-65 -02 (18065) en el año 2013, “en las que se ha orientado, señalado y reiterado claramente que las únicas sesiones que están autorizadas y sus prórrogas son las sesiones ordinarias, que, las sesiones extraordinarias no gozan de la posibilidad legal de prórroga”.

Es decir que según precedente judicial, las únicas sesiones que están autorizadas para ser objeto de prórroga son las sesiones ordinarias. Hizo múltiples cuestionamientos en relación con la conclusión de las autoridades judiciales demandadas, en el siguiente sentido “Será que, resulta razonable, proporcional concluir que ¿cobrar honorarios por participar en sesiones extraordinarias prorrogadas – cuya existencia no la contempla la ley – no es distorsionar los fines y cometidos preestablecidos en la Constitución y la Ley? 2.4.1.1.- ¿Será razonable, el pago de eso honorarios.

Al respecto, señaló́ que las prórrogas de sesiones extraordinarias no están permitidas por ley y que, si la ley lo hubiese querido, lo habría establecido en forma clara, como ocurre con las sesiones ordinarias, insistí que la prórroga sin facultades constituye un vicio insubsanable que altera el procedimiento y constituye una afectación porque el alcalde actúa sin facultades y el concejo municipal sin competencia; lo cual, en su criterio, evidencia un acuerdo de voluntades para ir contra la ley y obtener para algunos concejales beneficios económicos derivados de dichas prórrogas.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador proporcional que, se apliquen dineros públicos al pago de honorarios por actividades no autorizadas por la Ley? – cómo es el caso de las prórrogas de sesiones extraordinarias. 2.4.1.2.- ¿Será razonable, proporcional que, se considere que no se obtiene por quien recibe pago de honorarios por sesiones no autorizadas por la Constitución y la Ley, un incremento patrimonial para sí? 2.4.1.3.- ¿Será razonable, proporcional que, por circunstancias de modo, tiempo y lugar ajenas al derecho en sentido estricto, se dejen de aplicar pronunciamientos jurisprudenciales del mismo Consejo de Estado y de la misma SECCIÓN PRIMERA?”.

Insistió en que, de acuerdo con la sentencia del 6 de diciembre de 2007, dentro del radicado número: 25000-23-15-000-2006-02573-01(PI-02573) de la Sección Primera del Consejo de Estado “( ) Indudablemente cuando la ley prohibió que se pagaran honorarios por “otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas”, se estaba refiriendo a las prórrogas de las sesiones ordinarias que son las que están autorizadas; mal podría referirse a prórrogas de las extraordinarias ( )”.

En relación con el argumento de la Sección Primera del Consejo de Estado, en el que señaló «que se probó que a los concejales les pagaron por asistencia comprobada a las sesiones y que en ningún momento se superó el límite máximo establecido en la ley», indicó que ese criterio jurídico legaliza, sanea jurídicamente la actuación sometida a examen y “vuelve legal la prórroga de sesiones extraordinarias sin mayor esfuerzo argumentativo porque no cita el artículo de la Ley 136 de 1994 o la que corresponda que las autoriza”.

Frente a la conclusión de las autoridades judiciales demandadas, conforme con la cual, «se incurrió en una imprecisión al denominar a las dos nuevas convocatorias a sesiones extraordinarias como “prórrogas”, pues dicha figura no está contemplada en el ordenamiento jurídico, empero, tal falta de técnica lejos está de generar una indebida destinación de dineros públicos por haberse pagado honorarios a los demandados al haber asistido a sesionar en esos días» dijo que: “…en el presente texto se relaciona con la cuestión de las posibles actitudes que puede asumir el juez frente a las normas jurídicas pertinentes para resolver una determinada controversia que le es planteada y la responsabilidad que deriva de la adopción de una de tales alternativas en desmedro de otras.

Esa expresión justificativa, no se le ocurrió utilizarla a la defensa jurídica de confianza de los demandados, pero les llegó un salvavidas con ella, así ello signifique en un Estado de Derecho, olvidar que el imperio de la ley fundamental impide que el juez resuelva los casos teniendo en cuenta propiedades que no han sido admitidas por el legislador en el conjunto de las normas promulgadas, ni se derivan de sus disposiciones expresamente adoptadas”.

Agregó que las autoridades judiciales demandadas consideran una falta de “técnica”, hablar de “prórrogas de sesiones extraordinarias”. Sin embargo, los decretos respectivos y las resoluciones de cobro de honorarios señalan expresamente “prórrogas de sesiones extraordinarias”. Así, el argumento de los jueces de conocimiento, trata de justificar las prórrogas de las sesiones extraordinarias como legales aun cuando no citan norma jurídica que las habiliten, al establecer que el cobro de los honorarios no son una falta ni actuación ilícita.

En cuanto al argumento del Consejo de Estado referente a que «contrario a lo manifestado por el solicitante de la pérdida de investidura, las sesiones que se realizaron del 12 al 30 de diciembre de 2019 no fueron prórrogas de sesiones extraordinarias, sino sesiones extraordinarias que tuvieron lugar con ocasión de la modificación del decreto inicial que convocó al Concejo del municipio de Villavicencio a dichas sesiones» indicó que “Este tipo de consideraciones pueden hacer pensar que hay algunas ocasiones, aunque estas puedan ser muy pocas, en que la interpretación de las disposiciones jurídicas Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador está de sobra, precisamente porque el texto de la misma no plantee ningún problema de oscuridad: el ejecutivo municipal habla de “prórroga de sesiones extraordinarias” y los concejales cobran honorarios por “prórrogas de sesiones extraordinarias”. 4.

Trámite Previo El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en auto del 27 de abril de 2022, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los consejeros de la Sección Primera del Consejo de Estado y vinculó en calidad de terceros interesados al Tribunal Administrativo del Meta, a los señores José Ramiro Albornoz Barragán, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia y todos aquellos que fueron vinculados al proceso de pérdida de investidura cuestionado. 5.

Oposición El Consejo de Estado, Sección Primera solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por no superar el requisito general de relevancia constitucional, en la medida en que el escrito de tutela se soporta en argumentos de legalidad ya desatados, o en su defecto, se nieguen las pretensiones, porque no se incurrió en el desconocimiento del precedente judicial alegado.

Señaló que en el ordenamiento jurídico se han desarrollado las figuras de la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia, las cuales encuentran fundamento en los artículos 4 de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 y en las sentencias C-836 de 2001, C-816 de 2011, C-179 de 2016 y T-102 de 2014.

Que, de conformidad con el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 y la reiterada jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquéllas, teniendo en cuenta la clasificación y límites establecidos por el artículo 23 ibidem.

Asimismo, explicó que corresponde a las mesas directivas expedir las resoluciones para efectos del reconocimiento de los honorarios, actos administrativos que deben ser publicados en los medios oficiales existentes en el respectivo municipio o distrito, con el fin de que cualquier ciudadano pueda impugnarlos. Adujo que, en caso de una indebida destinación de dineros públicos por el pago de honorarios a concejales, ello solamente podía ser atribuible a los miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal, por expedir el acto administrativo correspondiente, sin que en el caso concreto se hubiera probado cuáles de los concejales expidieron los actos administrativos.

Recibir honorarios producto de asistencia a sesiones no acredita la causal de pérdida de investidura porque se debían probar los supuestos de la indebida destinación de dineros públicos, esto es, que se superara el tope de sesiones extraordinarias pagadas establecidas en la ley. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Aclaró que no era procedente, en el medio de control de pérdida de investidura, realizar el estudio de legalidad de los actos administrativos de convocatoria expedidos por las autoridades públicas, en especial, el de convocatoria a sesiones extraordinarias y que, en todo caso, la nulidad de actos administrativos o las irregularidades en el procedimiento de su expedición no constituía por sí solos causal de pérdida de investidura.

Manifestó que las sesiones que se realizaron del 12 al 30 de diciembre de 2019 no fueron prórrogas de sesiones extraordinarias, sino sesiones extraordinarias que tuvieron lugar con ocasión de la modificación del decreto inicial que convocó al concejo a dichas sesiones. Concluyó que la sentencia de 4 de marzo de 2022 se fundamentó en las normas constitucionales y legales aplicables al caso y en diversas sentencias proferidas por la Corte Constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por la Sección Primera de esta Corporación, sin incurrir en defecto alguno en relación con la pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos derivada del pago de honorarios a los concejales. 6.

Intervención de los terceros interesados El concejal Jhon Fredy González Ossa solicitó declarar improcedente la acción de tutela, se refirió al desconocimiento del precedente alegado, para lo cual hizo mención de los supuestos fácticos y jurídicos de cada una de las sentencias invocadas por el accionante como precedente desconocido y concluyó que ninguno de esos antecedentes jurisprudenciales se compadece con los fundamentos fácticos del asunto bajo análisis, por lo que debe negarse las pretensiones de amparo. 7.

Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 25 de mayo de 2022 declaró improcedente el amparo solicitado porque la parte actora no indicó argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional, ni cuáles fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada, por el contrario, el accionante se limitó, a insistir en cuestionar la legalidad de la “prórroga” de las sesiones extraordinarias celebradas del 12 al 30 de diciembre de 2019, respecto de las cuales se reconocieron y pagaron los respectivos honorarios en favor de los concejales demandados, según su dicho, se incurrió en la causal descrita en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, esto es, indebida destinación de dineros públicos.

Frente a lo cual el a quo precisó que la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado no se fundamentó en argumentos de legalidad relacionados con la “prórroga” de las sesiones extraordinarias, sino en el hecho que no se configuró la causal invocada en tanto el pago estuvo debidamente soportado en haber sesionado, según lo decretó el alcalde municipal, sin sobrepasar el número de sesiones permitidas por la ley.

Puso de presente que la causal específica de procedibilidad endilgada contra la sentencia del 4 de marzo de 2022 obedece al desconocimiento del precedente judicial respecto de pronunciamientos que, según el accionante, señalan que “las únicas sesiones que están autorizadas sus prórrogas son las sesiones ordinarias. Las sesiones extraordinarias no gozan de la posibilidad legal de prórroga”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Sin embargo, explicó que tal es un razonamiento de legalidad respecto del cual la autoridad judicial accionada se abstuvo de resolver en tanto no es el objeto del proceso de pérdida de investidura, razón por la cual, mal puede pretender que el juez de tutela suplante competencias que no le corresponden y, menos, para decidir asuntos que ni siquiera fueron resueltos por el juez natural del asunto.

Concluyó que por el hecho de resultar contraria a los intereses del señor José Enrique Molina Rojas la decisión acá cuestionada, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, cuando omitió explicar constitucionalmente hablando el porqué de su decir, pues, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos propios del juez natural del asunto. 8.

Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial, todos dirigidos a insistir en el argumento, según el cual, la Ley 136 de 1994 no autoriza expresamente la posibilidad de prorrogar las sesiones extraordinarias, pues el mismo texto atribuye competencia al alcalde municipal únicamente para convocar este tipo de sesiones más no para su prórroga, por lo que a su juicio, deriva que la expedición del acto administrativo encaminado a prorrogar este tipo de sesiones va en contravía del principio de legalidad y desborda la competencia atribuida por la Ley al alcalde municipal.

En general insiste en que, al no existir regulación expresa al respecto, la extensión de la figura de la prórroga de las sesiones extraordinarias del Concejo Municipal debe estimarse como una prohibición sin posibilidad de aplicación analógica, como lo ha decantado el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Dijo que la posición adoptada por el Consejo de Estado avala la ilegalidad de las prórrogas extraordinarias, a su juicio, lo que correspondía era decretar la pérdida de investidura de los citados concejales por cobrar honorarios por sesiones ilegales al prorrogarse las sesiones extraordinarias.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 3, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 4 y específicas 5 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico En el escrito de impugnación la parte actora solicita que sea revocada la decisión de tutela de primera instancia, que declaró improcedente el amparo solicitado por falta de cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional. En ese orden, corresponde a la Sala determinar si procede confirmar o no la decisión de tutela impugnada.

Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente 3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 4 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 5 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que “no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende que se deje sin efecto las sentencias del 2 de octubre de 2020 y del 4 de marzo de 2022, proferidas por el Tribunal Administrativo del Meta y el Consejo de Estado, Sección Primera, respectivamente, por considerar que incurrieron en el desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, según el cual, no resulta procedente la figura de la prórroga de las sesiones extraordinarias del Concejo Municipal, ello para señalar que se incurrió en la causal de indebida destinación de recursos públicos al pagarse la “prórroga” de esas sesiones a favor de los concejales del municipio de Villavicencio.

Al respecto, la Sala anticipa que le asiste razón al a quo al declarar la falta de cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, en tanto, el accionante emplea la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario para insistir exactamente en los mismos argumentos que fueron debatidos y resueltos por las autoridades judiciales de conocimiento, como se pasa a exponer.

En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 2 de octubre de 2020, se pronunció sobre la procedencia de las prórrogas de las sesiones extraordinarios y, sí las sesiones extraordinarias celebradas del 12 al 30 de diciembre de 2019 del Concejo Municipal de Villavicencio Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador constituyeron verdaderas prórrogas, para concluir que, no se configuró la causal de pérdida de investidura alegada, en los siguientes términos: “(…) Al respecto debe recordarse que en el marco teórico de esta providencia se explicó que conforme al artículo 23 de la Ley 136 de 1994 en los municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, como Villavicencio, los periodos de sesiones ordinarias después del primer año, van desde el 1 de marzo al 30 de abril, 1 de junio al 31 de julio y del 1 de octubre al 30 de noviembre.

Y el parágrafo segundo de la misma norma, dispone claramente que los alcaldes podrán convocar al concejo municipal a sesiones extraordinarias “en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración”. Ahora bien, nótese que el artículo 66 ibidem también contiene una limitante a la realización de las sesiones extraordinarias, consistente en el máximo número de sesiones por las que se podrán recibir honorarios, restringiendo a los municipios de especial, primera y segunda a pagar honorarios por la realización de hasta 40 sesiones extraordinarias al año. De lo anterior, concluye la sala que las sesiones extraordinarias del concejo, además de las características aludidas en el marco teórico, debe resaltarse que son todas aquellas que se llevan en momentos distintos de las sesiones ordinarias o sus prórrogas aprobadas por los mismos concejos municipales, sin importar la denominación que se les dé, pues lo que cobra relevancia es que sean convocadas por el mandatario local por fuera del periodo ordinario para ocuparse de asuntos que sean sometidos a consideración del concejo” Así mismo, se advierte que el número límite de sesiones extraordinarias establecido en el artículo 66 ibidem, es exclusivo para el pago de honorarios, sin embargo, ello no quiere decir que los concejos no pueden sesionar en un número mayor al allí indicado, lo que sucede es que, sobre esas sesiones extraordinarias adicionales a esos topes no se causarán honorarios.

En este punto vale la pena traer a colación la providencia del 6 de diciembre de 20076, en la que el Consejo de Estado concluyó lo siguiente, respecto del contenido de los artículos 23 y 66 de la Ley 136 de 1994 que venimos analizando, veamos: “1. Anualmente los concejales del municipio de Tenjo, por ser este catalogado en Categoría Quinta, pueden celebrar hasta 12 sesiones extraordinarias.

En ningún momento las normas se refieren a prórroga de este tipo de sesiones, sencillamente porque estas no tienen fechas fijas, como sí las ordinarias y tienen un tope de 12 sesiones al año. 2. Anualmente los mismos concejales pueden celebrar hasta 70 sesiones ordinarias dentro de los periodos taxativamente señalados en la ley; la ley permitió expresamente que estas se podían prorrogar por 10 días. 3.

Indudablemente cuando la ley prohibió que se pagaran honorarios por “otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas”, se estaba refiriendo a las prórrogas de las sesiones ordinarias que son las que están autorizadas; mal podría referirse a prórrogas de las extraordinarias porque, se repite, no pueden pasar de 12.” A dicha providencia también hace alusión el demandante tanto en el escrito incoatorio, como en la audiencia pública, para concluir de allí que las “sesiones extraordinarias no son, ni pueden ser objeto de prórroga, en razón a que las únicas sesiones autorizadas para prorrogarse son las ordinarias”.

Empero, de la lectura de la providencia es evidente que lo pretendido es aclarar que la prohibición de pago de honorarios por asistencia a prorrogas de sesiones, se refiere exclusivamente a las ordinarias, justificando esa afirmación en el hecho que para las extraordinarias existe el límite contenido en el artículo 66, esto es, de 40 sesiones por año, en el caso de Villavicencio. 6 CONSEJO DE ESTADO.

Sección Primera. CP: Martha Sofía Sanz Tobón. Rad: 25000-23-15-000-2006- 02573-01(PI). Actor: Josué Martínez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Así pues, no le asiste razón al demandante al inferir del artículo 23 una prohibición de prorrogar sesiones extraordinarias, pues como lo indica el Consejo de Estado, tal restricción no tiene sentido, habida cuenta que a diferencia de las sesiones ordinarias, la extraordinarias no tienen fechas fijas, siendo sus únicos limites los ya expuestos y es precisamente el número de ellas que se pueden realizar y el tiempo en que pueden convocarse, así como la iniciativa y la precisión de los asuntos que se tratarán. La sala no desconoce que definitivamente el mandatario incurrió en una imprecisión al denominar a las dos nuevas convocatorias a sesiones extraordinarias como “prórrogas”, pues dicha figura no está contemplada en el ordenamiento jurídico, empero, tal falta de técnica lejos está de generar una indebida destinación de dineros públicos por haberse pagado honorarios a los demandados al haber asistido a sesionar en esos días.

En ese orden de ideas, razonable es afirmar si bien es cierto, la figura de prórroga de sesiones extraordinarias no está prevista en el ordenamiento jurídico, ello no implica per se una prohibición de hacerlo, pues la razón por la que no existe dicha figura es que la realización de estas sesiones no tiene límites temporales definidos, como en efecto sí lo tienen las sesiones ordinarias.

Por ende, la utilización de dicho término en las convocatorias de sesiones extraordinarias no es más que una falta de técnica jurídica en la proyección de los actos administrativos, que no tiene la virtualidad de generar una indebida destinación de dineros públicos que conlleve a la pérdida de investidura de los acá demandados. Así, ha de entenderse que se trata de sesiones extraordinarias que deben ser computadas para determinar si se excedió o no el límite del número máximo por el cual se pueden reconocer honorarios.

(…)”. (Resalta la Sala) De la lectura del recurso de apelación interpuesto por el señor José Enrique Molina Rojas, reiteró precisamente los mismos argumentos en que basó la demanda de pérdida de investidura y ahora la acción de tutela del radicado de la referencia, como se transcribe en lo pertinente: “(…) 8.4.- Es cierto Honorables Magistrados del Honorable Consejo de Estado que los concejales del municipio de Villavicencio sesionaron de manera extraordinaria prorrogada del 12 al 30 de diciembre del año 2019. 8.5.- También es cierto que dichas sesiones extraordinarias realizadas entre el 12 y el 30 de diciembre, lo fueron por virtud de lo que se denominaron “prórrogas”, que no es el fruto de ningún EUFEMISMO ni de ninguna SINOMIMIA, al contrario es la costumbre vuelta ley la que realizó el mandatario municipal al periodo inicialmente convocado, bajo la anuencia de los Concejales que en la mayoría de casos llevan mínimo dos periodos en la corporación y no es esta la primera vez que se presenta tal ilicitud y por las cuales se recibió el correspondiente pago de honorarios por esas prorrogas de sesiones extras. 8.6.- El alcalde de Villavicencio y ningún otro alcalde no está facultado por la Ley para efectuar prórrogas a las sesiones extraordinarias como en efecto ocurrió porque ello está expresamente prohibido por el ordenamiento jurídico, y tal prohibición impide la causación de honorarios a favor de los concejales por su asistencia a esas sesiones extraordinarias prorrogadas del 12 al 30 de diciembre del 2019. 8.7.- El artículo 23 de la Ley 136 de 1994 es claro que en todos los municipios indistintamente de su categoría pueden prorrogar sus periodos ordinarios hasta por diez días, no así sus periodos extraordinarios, pues la ley al respecto no hizo ningún anuncio.

De haber sido necesario lo hubiera señalado en su Parágrafo Segundo tal y como lo hizo en su Parágrafo Primero para el caso de facultar a los concejos a prorrogar sus periodos ordinarios hasta por diez días más. 8.8.- Y el parágrafo segundo de la misma norma, dispone claramente que los alcaldes podrán convocar al concejo municipal a sesiones extraordinarias “en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 8.9.- Como ya se señaló, oportunidad diferente no es sinónimo de prórroga.

Y cada citación, tal como se citó anteriormente, debe señalar la fecha de inicio y de terminación. 8.10.-.Es cierto que el artículo 66 señala que la causación de los honorarios tendrá lugar en las sesiones ordinarias o de las sesiones extraordinarias, no en sus prórrogas para ningún caso. El número de sesiones a pagar sean ordinarias o extraordinarias, no supeditan bajo ningún modo el que en un caso o en otro se puedan prorrogar. 8.11.- Las sesiones extraordinarias de todos los concejos indistintamente de su categoría, se corresponde a todas aquellas que se llevan en momentos distintos de las sesiones ordinarias, sin que pueda haber lugar a interpretaciones distintas de las de la ley, para promover por ejemplo prórrogas de sesiones extras sin facultad para ello. 8.12.- Omite el Tribunal Administrativo del Meta que, en la formación de las leyes o acuerdos, el ritual o regla para su formación no es un capricho de la norma, sino exigencia en sí misma para su garantía democrática en su existencia y seguridad en el tiempo de sí misma.

Por ello no se puede hacer tesis en señalar que la denominación de prórroga de sesiones extras es superfluo e irrelevante, al contrario, es tan grave que atenta contra la legalidad del ordenamiento jurídico Colombiano. 8.13.- Si fuese cierta la tesis del Tribunal Administrativo del Meta, que no importa la denominación que se les dé a las sesiones extras prorrogadas, pues lo que cobra relevancia es que sean convocadas por el mandatario local por fuera del periodo ordinario para ocuparse de asuntos que sean sometidos a consideración del concejo, es casi que una invitación a violar la Constitución y las leyes si se alega por su violador, un propósito noble.

Falacia, y falsa premisa desde el tribunal Administrativo del Meta. (…)”. De ahí que, al resolver sobre el recurso de apelación, la Sección Primera del Consejo de Estado, se pronunciara sobre dichos aspectos de inconformidad, así: “(…) 80. La Sala, al realizar el análisis conjunto de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica, concluye que, en el caso sub examine, no se configura la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, por indebida destinación de dineros públicos, toda vez que no se demostró que los dineros públicos se hubieren destinado en forma indebida, en la medida en que, conforme con la normativa que rige la materia y atendiendo los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias de la respectiva corporación, sin que la ley establezca otra condición de la que se haga depender la causación del respectivo derecho. 81.

Sea lo primero precisar que, para efectos de determinar si hubo o no indebida destinación de recursos públicos, es necesario que el miembro de la corporación pública de elección popular “[ ] tenga la disponibilidad jurídica o material de tales bienes públicos [ ]”, bien sea, en forma directa o indirecta, en tanto esta se configura frente a la conducta de quien administra directamente el erario o bien frente a quien no tiene competencias de ordenación del gasto, pero a través de su actuación tiene injerencia en este.

En ese orden de ideas, en esta prohibición puede incurrir no solamente el ordenador del gasto, sino todo miembro de corporación pública de elección popular cuando cambia la destinación de los recursos públicos. 82. Lo anterior es relevante en el caso sub examine en la medida en que la solicitud de pérdida de investidura se presentó contra todos los concejales que participaron en las sesiones extraordinarias objeto de estudio en el caso sub examine, por el reconocimiento, pago y recepción de los honoraros derivados de la asistencia comprobada a las sesiones plenarias, pese a que, de conformidad con los artículos 65 y 66 de la Ley 136, 20 de la Ley 617, corresponde es a la Mesa Directiva como órgano de dirección permanente del Concejo Municipal, y no a todos los concejales, la función de expedir las resoluciones de reconocimiento de honorarios.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 83.

Lo anterior implica que, en el caso sub examine, la indebida destinación de dineros públicos derivada del pago de honorarios a los concejales del Municipio de Villavicencio, por la asistencia a sesiones plenarias realizadas del 12 al 30 de diciembre de 2019, solamente podría ser atribuible a los miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal por expedir el acto administrativo correspondiente que ordenó el reconocimiento y pago de los honorarios, en tanto son ellos los que tienen la disponibilidad jurídica o material de los dineros públicos destinados para tal propósito, de conformidad con la normativa anteriormente indicada; sin que en el caso sub examine, se hubiere probado cuáles eran los concejales que integraban la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Villavicencio, para el periodo 2019, ni mucho menos quiénes de estos expidieron los actos administrativos que reconocieron y ordenaron el referido pago, lo cual implica una falencia probatoria con la virtualidad suficiente para negar las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura. 84.

En este punto, es importante resaltar, por un lado, que el solo hecho de recibir honorarios producto de la asistencia a sesiones plenarias -en este caso extraordinarias- no tiene la suficiencia pretendida por el Solicitante de la pérdida de investidura para constituir una indebida destinación de dineros públicos, como causal de pérdida de investidura, porque para ello se debía probar que los concejales, de manera indirecta, tuvieron injerencia en la forma en que se ordenó el gasto que, en criterio del Solicitante, es constitutivo de indebida destinación de dineros públicos, lo cual también goza de orfandad probatoria en este caso. 85.

Adicional a lo anterior, la irregularidad que invoca el solicitante se deriva de los actos administrativos de convocatoria expedidos por el alcalde de Villavicencio y en tanto utilizaron en sus consideraciones la palabra “prórroga”. Sobre el particular y como ha explicado esta Corporación en oportunidades anteriores, la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo o de un procedimiento, no tiene la potencia para configurar por si sola una causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; ello sin perjuicio de otro tipo de responsabilidad que se podría derivar, en caso de encontrar que los actos no se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico. 86.

En todo caso, la Sala considera que el reconocimiento y pago de las sesiones plenarias realizadas entre el 12 y el 30 de diciembre de 2019, en el caso sub examine, no constituyen indebida destinación de dineros públicos, para lo cual se precisa, por un lado, que el objeto de este medio de control es el de determinar si el miembro de una corporación pública de elección popular incurrió o no en una conducta constitutiva de pérdida de investidura, en este caso, por indebida destinación de dineros públicos; y, por el otro, que no es procedente, en el marco de este medio de control, realizar un estudio de legalidad en relación con los decretos de convocatoria a sesiones plenarias de carácter extraordinario núms. 1000-24/558 de 29 de noviembre de 2019 y sus modificatorios, decretos núms. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019. 87.

La Sala considera que, contrario a lo manifestado por el solicitante de la pérdida de investidura, las sesiones que se realizaron del 12 al 30 de diciembre de 2019 no fueron prórrogas de sesiones extraordinarias, sino sesiones extraordinarias que tuvieron lugar con ocasión de la modificación del decreto inicial que convocó al Concejo del Municipio de Villavicencio a dichas sesiones. 88.

En efecto, el artículo primero del Decreto núm. 1000-24/558 de 29 de noviembre de 2019 convocó al Concejo Municipal de Villavicencio a sesiones extraordinarias durante los días 2 al 11 de diciembre de 2019 y, posteriormente, se expidieron los decretos núms. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y Decreto 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019, que modificaron el artículo primero del decreto inicial, en el sentido de establecer que el periodo de sesiones extraordinarias comprendía respectivamente los días 12 a 22 y 23 a 30 de diciembre de 2019, lo cual no constituye irregularidad alguna y mucho menos se trata de una medida proscrita por el ordenamiento porque el alcalde, en el marco del mandato establecido en el artículo 23 de la Ley 136, podía convocar al concejo a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes a las previstas para las sesiones ordinarias, e incluso modificar el decreto inicial con el objeto de ampliar las fechas en que se realizarían las sesiones plenarias. 89.

Tampoco es de recibo para la Sala el argumento del solicitante relativo a que los artículos 23 y 66 de la Ley 136 contienen una prohibición de prórroga y pago de sesiones extraordinarias, con fundamento en su interpretación de la sentencia de 6 de diciembre de 2007 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador porque, por un lado, la sentencia se pronunció en relación con el artículo 66 modificado por la Ley 617 y no en relación con la modificación introducida posteriormente por la Ley 1368, aplicable al caso sub examine, esta última norma que estableció como únicos limitantes para los municipios de categoría especial, primera y segunda: i) los montos de los honorarios; ii) que “[ ] se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año [ ]”, lo cual no implica que los concejos no puedan sesionar en un número mayor al allí indicado; y iii) que “[ ] [l]os honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4a de 1992 [ ]”. 90.

En todo caso, la Sección Primera en la sentencia de 6 de diciembre de 2007 explicó que los artículos 23 y 66 de la Ley 136, vigentes para la época, al señalar que cada período ordinario podría ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo; que los alcaldes podrían convocar al concejo a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes y que “[ ] [n]o se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas [ ]”, explicó que en ningún momento la prohibición de prórroga se refiere a las sesiones extraordinarias porque este tipo de sesiones “[ ] no tienen fechas fijas, como sí las ordinarias y tienen un tope [ ]” y agregó que “[ ] [i]ndudablemente cuando la ley prohibió que se pagaran honorarios por “otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas”, se estaba refiriendo a las prórrogas de las sesiones ordinarias que son las que están autorizadas; [y que, por consiguiente] mal podría referirse a prórrogas de las extraordinarias porque, se repite, no pueden pasar de 12 [ ]”. 91.

En este punto, la Sala hace propio el argumento del Tribunal, en cuanto explicó que las sesiones extraordinarias de los concejos municipales, además de las características aludidas anteriormente, son todas aquellas que se llevan a cabo en momentos distintos de las sesiones ordinarias o sus prórrogas aprobadas por los mismos concejos municipales, sin importar la denominación que se les dé, pues lo que cobra relevancia es que sean convocadas por el mandatario local por fuera del periodo ordinario para ocuparse de asuntos que sean sometidos a consideración del concejo porque, como lo explicó esta Corporación en la sentencia antes mencionada, la prohibición de prórroga se refiere a las sesiones ordinarias y no a las extraordinarias debido a que estas sesiones no tienen fechas fijas, siendo sus únicos límites el número de sesiones que pueden ser remuneradas, la iniciativa, las fechas en que se realizan y los asuntos que en ella se pueden estudiar. 92.

En suma, la Sala considera que no se encuentra probado que la situación puesta de presente por el Solicitante sea constitutiva de causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros público; mucho menos se probó que los concejales hubieren recibido un pago de honorarios por sesiones extraordinarias superior a 40 sesiones al año, según acredita la certificación enviada por el Área de Tesorería del Concejo Municipal de Villavicencio.

(…)”. (Se destaca) Resulta evidente que en el caso objeto de estudio la acción de tutela es empleada para provocar un nuevo pronunciamiento sobre la misma controversia planteada en el proceso de pérdida de investidura, consistente en cuestionar si las sesiones extraordinarias celebradas del 12 al 30 de diciembre de 2019 constituyeron prórrogas de sesiones igualmente extraordinarias, respecto de las cuales se reconocieron y pagaron los respectivos honorarios en favor de los concejales demandados.

Lo anterior, para insistir en que, la prórroga de sesiones extraordinarias, está prohibida por mandato legal, por lo que se configura la causal de indebida destinación de recursos públicos, para la pérdida de investidura invocada en la demanda. De manera que, el actor emplea la acción de tutela de la referencia como si se tratara de una instancia adicional de ese proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Luego, no puede la parte actora acudir al ejercicio de la acción de tutela para insistir en que se trató de la prórroga de sesiones extraordinarias y no la nueva citación a sesiones extraordinarias.

Con todo, la Sala advierte que, como se vio, la autoridad judicial demandada se refirió expresamente al precedente judicial citado por el demandante en recurso de apelación – y ahora en el escrito de tutela-, esto es, la sentencia de 6 de diciembre de 2007, precedente con fundamento en el cual concluyó que “en ningún momento la prohibición de prórroga se refiere a las sesiones extraordinarias porque este tipo de sesiones [ ] no tienen fechas fijas, como sí las ordinarias y tienen un tope”, luego, incluso lo relacionado con el análisis de ese precedente judicial fue objeto de pronunciamiento en el proceso de pérdida de investidura por parte del juez natural de la causa.

En lo demás, lo relacionado con la sentencia del 24 de noviembre de 2005, proferida dentro del proceso con radicado número 15001-23-31-000-2004-00366-01, no fue objeto de pronunciamiento específico por la autoridad judicial demandada en el proceso, en la medida en que tal providencia no guarda identidad con los presupuestos fácticos del caso objeto de estudio.

En esa oportunidad el Consejo de Estado estudió los cargos invocados en relación con indebida convocatoria a sesiones del concejo municipal para elegir la Secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá y Personero de ese municipio. Finalmente, en relación con la sentencia proferida en el marco del proceso con radicado 27001-23-31-000-2008-000-65 -02, que invocó como desconocida en el escrito de tutela, respecto de esta tampoco es posible llevar a cabo el estudio del defecto por desconocimiento del precedente judicial, porque, de la consulta de dicho proceso con el número de radicado y/o el radicado interno en el sistema de información Samai y en la consulta en la página web de la Rama Judicial no fue posible acceder al referido proceso, en cuanto dichos radicados corresponden a procesos de naturaleza diferentes al de pérdida de investidura y la parte actora tampoco la allegó al trámite constitucional de la referencia. Adicional a lo anterior, es necesario indicar que los jueces naturales de conocimiento del proceso de pérdida de investidura determinaron que ese no era el escenario para ventilar asuntos relacionados con la legalidad de los actos administrativos que citaron a las sesiones extraordinarias del 12 y el 30 de diciembre de 2020, en tanto “la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo o de un procedimiento, no tiene la potencia para configurar por si sola una causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; ello sin perjuicio de otro tipo de responsabilidad que se podría derivar, en caso de encontrar que los actos no se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico”, por lo tanto, mucho menos lo es, este escenario constitucional para ventilar asuntos propios de legalidad que debieron ser cuestionados en ejercicio del medio de control procedente.

Basta con leer los argumentos en que la parte actora sustentó la acción de tutela de la referencia para advertir que pretende plantear una interpretación paralela a la que efectuaron los jueces naturales de conocimiento y la que, a su juicio, debieron emplear las autoridades judiciales demandadas, sin proponer verdaderos y suficientes argumentos que demuestren un yerro o defecto capaz de infirmar la decisión judicial, al punto que, la parte actora reprocha cada una de las conclusiones de la Sección Primera del Consejo de Estado con lo que, en su opinión, debió ser el fundamento de la decisión, luego, el accionante hace un uso indebido del mecanismo constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02223-01 Demandante: Jose Enrique Molina Rojas 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Al respecto, es importante recordar que en los casos en que la tutela se dirige contra una sentencia proferida por una Alta Corporación, la Corte Constitucional7 ha establecido un requisito adicional de procedencia, en el sentido que se constate la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional.

De esta manera, se privilegian “los principios de autonomía e independencia judicial y, especialmente, la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, que exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”.

Es decir, que no basta con alegar la posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental para que se habilite la acción de tutela contra una providencia proferida por una Alta Corporación, pues debe además demostrarse que existió una irregularidad abiertamente contraria a la Constitución que haga necesaria la intervención del juez constitucional.

De manera que, tal como lo concluyó el juez de tutela de primera instancia, en el presente caso, la solicitud de amparo no superó el requisito general de relevancia constitucional, siendo así, se impone confirmar la sentencia impugnada del 22 de mayo de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la decisión de primera instancia, del del 22 de mayo de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, objeto de impugnación. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO 7 Sentencias, SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU 573 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.