Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., cinco [5] de febrero de dos mil veintiséis [2026] Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 Demandante: ROSA ELENA CARMONA ANDRADE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR TEMA: Tutela contra providencia judicial.

Improcedente por falta de relevancia constitucional. OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide el presente mecanismo constitucional de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta corporación. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora Rosa Elena Carmona Andrade, por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad, a la tutela judicial efectiva y el principio de favorabilidad.

Las referidas garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión del fallo de 17 de julio de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual se confirmó la providencia de 13 de marzo de 2025, dictada por el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado bajo radicado 20001-33-33-010-2024-00049-00/01.

Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: La señora Rosa Elena Carmona Andrade se desempeña como docente oficial, clasificada en la categoría 2BE del escalafón docente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

Con ocasión de los incrementos salariales fijados para el año 2009, la actora presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar, en la que solicitó el reconocimiento y pago de presuntas diferencias salariales, al considerar que dichos incrementos fueron desiguales e injustificados, por cuanto habrían favorecido a docentes ubicados en categoría inferior.

Mediante los oficios No. 2024-EE-054051 del 27 de febrero de 2024 y CES2024ER006762 de 22 de febrero de 2024, la cartera ministerial y la entidad territorial, respectivamente, negaron las pretensiones formuladas. Ante dicha negativa, la accionante promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Cesar, en la cual solicitó la inaplicación por ilegalidad del decreto que reguló los incrementos salariales correspondientes al año 2009.

Del proceso contencioso-administrativo conoció en primera instancia el Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, el cual negó1 las pretensiones de la demanda. Inconforme con dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del 17 de julio de 2025, en la que confirmó el fallo de primera instancia, al concluir que los incrementos salariales se ajustaron al marco constitucional y legal aplicable. 1.3.

Peticiones del amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: 1 El Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar consideró que los actos administrativos acusados no se expidieron de manera regular ni con infracción de las normas en que debían fundarse, como quiera que se ajustaron al ordenamiento superior y legal sobre normas salarias docentes; en consecuencia, declaró probada la excepción de legalidad de los actos administrativas propuesta por el departamento del César y negó las súplicas de la demanda.

Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 17 DE JULIO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 2001-33-33-010-2024-00049- 01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) ROSA ELENA CARMONA ANDRADE, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numerar anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente ROSA ELENA CARMONA ANDRADE a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.2 1.4.

Fundamento de la solicitud La parte actora señaló que la sentencia de 17 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al considerar que dicha providencia desconoció el marco constitucional aplicable al régimen salarial docente y avaló un tratamiento desigual en los incrementos salariales decretados para el año 2009, pese a que, encontrándose clasificada en la categoría 2BE del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002, recibió un aumento porcentualmente inferior al otorgado a docentes ubicados en grados inferiores.

A partir de lo anterior, la señora Rosa Carmona alegó que la providencia judicial incurrió en un defecto sustantivo, al efectuar una interpretación errónea de la normativa salarial docente y al omitir la aplicación de los principios de mérito e igualdad material que rigen el sistema de carrera. Señaló que el Tribunal no ponderó adecuadamente los criterios previstos en la Ley 4 de 1992, relativos al nivel del cargo, las responsabilidades y las calidades exigidas por cada categoría del escalafón. Asimismo, sostuvo que la decisión desconoció que el Decreto Ley 1278 de 2002 estructura la carrera docente sobre la base de la progresión derivada de la formación académica, la experiencia y la superación de evaluaciones, elementos 2 Transcripción del texto original, por lo que puede contener errores.

Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, en su criterio, debían reflejarse en una mejora salarial proporcional. En esa medida, cuestionó que la potestad del Gobierno para fijar el salario se hubiera validado sin analizar su razonabilidad frente a la jerarquía del escalafón. De otro lado, la accionante adujo la existencia de un defecto fáctico, al considerar que la decisión judicial se adoptó sin soporte probatorio suficiente.

Afirmó que, en el expediente no reposaban estudios técnicos ni justificaciones que explicaran la diferencia porcentual entre los incrementos salariales otorgados a los distintos niveles. Con fundamento en estos argumentos, la acción de tutela solicitó que se dejara sin efectos la providencia proferida en segunda instancia, con el propósito de que se emitiera una nueva decisión judicial, que examinara, de forma concreta, la proporcionalidad entre la mayor exigencia académica y funcional del grado 2BE y el incremento salarial reconocido a estratos inferiores. 1.5.

Trámite de la acción El 15 de enero de 2026, el ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción y ordenó la notificación de la parte actora y al Tribunal Administrativo del Cesar. Por otro lado, se vinculó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, al departamento del Cesar y al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso. 1.6.

Intervenciones Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. La secretaria del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Valledupar remitió el link de acceso al expediente correspondiente al radicado 20001-3333-010-2024-00049-00 del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.6.2.

El profesional especializado de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, al estimar que dicha entidad no es la llamada a responder por las pretensiones formuladas en la acción de tutela, toda vez que la controversia planteada se dirige de manera exclusiva contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar, autoridad judicial que profirió la providencia cuestionada.

Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, precisó que, el asunto sometido a consideración del juez constitucional no reviste relevancia constitucional, en la medida en que el debate propuesto carece de la trascendencia superior exigida para habilitar la intervención excepcional del juez de tutela, y se circunscribe a un análisis de índole legal y económica.

Para sustentar su postura, citó reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual la acción de tutela no está llamada a resolver discrepancias interpretativas propias del derecho legal ni a reabrir discusiones que corresponden al juez natural del asunto. Asimismo, resaltó que en el caso concreto no se acredita una afectación grave o directa de los derechos fundamentales invocados, en tanto no se demuestra que la situación denunciada comprometa la existencia, subsistencia o supervivencia de la parte accionante, ni que haya generado un obstáculo real al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Con fundamento en lo anterior, el profesional especializado concluyó que la acción de tutela resulta improcedente frente al Ministerio de Educación Nacional, tanto por la falta de legitimación en la causa por pasiva, como por la ausencia de relevancia constitucional del asunto planteado, al tratarse de una controversia que debe ser resuelta en el escenario ordinario correspondiente y no a través del mecanismo excepcional de protección constitucional.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Rosa Elena Carmona Andrade contra la sentencia de 17 de julio de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Cuestión previa El Ministerio de Educación solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no está llamado a responder en el presente mecanismo constitucional por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial. No obstante, dicha solicitud será denegada, en tanto su intervención en este trámite se produjo en calidad de tercero por presentar interés en las resultas del proceso.

Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos fundamentales advertidos por la parte actora, de parte del Tribunal Administrativo del Cesar, con ocasión de la providencia de 17 de julio de 2025.

Para el efecto, se abordará el estudio del caso así: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva, y de encontrarlos superados (iii) el caso en concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20146, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 3 Sala Plena. Consejo de Estado.

Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 6 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Ahora bien, continuando con el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara al requisito de relevancia constitucional, así: […] 40.

En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […].

Por su parte, esta Sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.

Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia8.

Sobre el particular, se considera, que este asunto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. En síntesis, la alegación de la parte actora se centró en reprochar que el Tribunal Administrativo del Cesar, al resolver el proceso promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, avaló los incrementos salariales decretados para el año 2009, pese a que, en su criterio, estos resultaron desiguales e inequitativos, al reconocer un aumento porcentualmente superior a los docentes ubicados en categorías inferiores del escalafón, como la 2AE, frente al otorgado a quienes pertenecían a la categoría 2BE.

En esta oportunidad, tales cuestionamientos fueron formulados bajo la presunta configuración de los defectos fáctico y sustantivo, con el propósito de que el juez constitucional reexaminara la valoración jurídica efectuada por el juez natural. De esta manera, los argumentos expuestos tienden a convertir el mecanismo excepcional de la acción de tutela en una tercera instancia, orientada a desvirtuar el análisis realizado por las autoridades judiciales competentes.

En primer lugar, reitera que, en materia de tutela contra providencias judiciales, le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita del juez natural de la causa. En consecuencia, el examen debe circunscribirse exclusivamente a eventuales vulneraciones de raigambre constitucional y no a una nueva valoración del razonamiento jurídico desarrollado en sede ordinaria, pues ello desconocería el principio de autonomía judicial y desnaturalizaría la solicitud de amparo.

En ese sentido, se observa que, el Tribunal Administrativo del Cesar, al analizar las pruebas obrantes en el expediente y el marco normativo aplicable, concluyó que, el Gobierno Nacional cuenta con potestad de configuración normativa para fijar las asignaciones salariales del magisterio, dentro de los parámetros establecidos por la Ley 4 de 1992, y que los decretos salariales no establecen incrementos porcentuales comparables entre categorías, sino montos anuales diferenciados, razón por la cual, descartó la existencia de un trato discriminatorio o arbitrario.

Adicionalmente, la autoridad judicial explicó que la igualdad protegida por la Constitución es de carácter material y no meramente matemático, y que los docentes ubicados en distintos grados del escalafón no se encuentran en 8 Énfasis de la sala. Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situaciones plenamente asimilables, lo cual impedía predicar la vulneración del principio de igualdad invocado por la actora.

En este punto, resulta pertinente recordar que un simple desacuerdo con la conclusión a la que arribó el juez ordinario no constituye, por sí mismo, una vulneración del debido proceso, ni habilita la intervención del juez constitucional. Aceptar lo contrario implicaría una sustitución indebida del juez natural, contraria a la naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela.

Por todo lo anterior, esta Sección considera que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional para tener por superado el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la controversia se limitó a cuestionar la interpretación jurídica adoptada por el juez de segunda instancia, sin demostrar la existencia de una afectación directa, grave y manifiesta de derechos fundamentales.

En consecuencia, resulta claro que el asunto planteado se circunscribe a una inconformidad de carácter legal y económico, cuyo conocimiento corresponde de manera exclusiva al juez ordinario, razón por la cual no es competencia del juez constitucional dirimir este tipo de controversias. 2.6. Conclusión Así las cosas, se procede a declarar improcedente el amparo de la referencia, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando 3. FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional.

SEGUNDO: DECLARAR la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Demandante: Rosa Elena Carmona Andrade Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-00052-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Si no fuese impugnada esta decisión dentro de los tres [3] días siguientes, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx