Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-02 Accionante: María Edith Reyes de Aguirre Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Tema: Acción de tutela contra providencia, contra acto administrativo y contra suspensión de servicios de salud.
Compatibilidad pensional. CONFIRMA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante en contra de la sentencia del 25 de marzo de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual accedió parcialmente al amparo solicitado.
ANTECEDENTES La señora María Edith Reyes de Aguirre, por intermedio de apoderado, pretende que se protejan sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, junto con el principio de confianza legítima, los cuales considera vulnerados por i) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con ocasión de las sentencias del 31 de marzo de 2022 y 2 de mayo de 2024 proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-23-33-001-2014-00488-01, respectivamente; ii) la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por la expedición de la Resolución RDP 014268 del 28 de agosto de 2024; y iii) su retiro del sistema de salud.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06584-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 29 de diciembre de 1935, por lo cual a la fecha tiene 88 años, y prestó sus servicios a distintas entidades.
Que mediante la Resolución 14455 del 17 de julio de 1989, el gerente del Terminal le concedió una pensión de jubilación; a través de la Resolución 60 de 1992, el Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS), en su condición de patrono, le reconoció pensión de jubilación; y por medio de la Resolución 010007 del 29 de noviembre de 1995 el ISS, en su calidad de asegurador, le reconoció una pensión de vejez, en compatibilidad pensional con la prestación que ya le había reconocido.
Que la UGPP, como encargada de llevar a cabo los trámites pensionales que estaban a cargo de la Empresa de Puertos de Colombia, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad de la Resolución 14455 del 17 de julio de 1989, por incompatibilidad entre la pensión de jubilación y la de vejez reconocidas por el ISS, debido a la prohibición de la doble asignación del tesoro.
Que el 31 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del acto demandado y negó la pretensión consistente en ordenar la devolución de las sumas pagadas indebidamente, por lo cual interpuso recurso de apelación. Que el 2 de mayo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó la sentencia recurrida, por lo cual la UGPP profirió la Resolución RDP 014268 del 28 de agosto de 2024, mediante la que dio cumplimiento a esa decisión y, en consecuencia, excluyó definitivamente la Resolución demandada.
Que estaba afiliada al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales y era atendida en la IPS Corpovser, pero desde el 30 de septiembre de 2024 fue retirada, en cumplimiento del acto administrativo mencionado, pese a que ha tenido varios problemas de salud, por lo cual se encontraba en tratamiento y recibía medicación para tratar sus padecimientos.
Que tanto las autoridades judiciales como la UGPP efectuaron una interpretación equivocada porque no tuvieron en cuenta que podía percibir una pensión de jubilación por servicios prestados en el sector público y a la vez recibir una pensión de vejez por parte del ISS, cuando esta se haya reconocido por servicios prestados a particulares, esto es, por no provenir del tesoro, conforme a la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06584-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES Que se ordene a la UGPP dejar sin efectos la Resolución RDP 014268 del 28 de agosto de 2024 y pagarle las mesadas dejadas de recibir, debidamente indexadas, y continuar con el pago sin solución de continuidad.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 11 de marzo de 2025 el magistrado sustanciador de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción y el 21 de febrero de esta anualidad vinculó al Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y a la IPS Corpovser, como terceros con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por conducto del magistrado ponente de la sentencia cuestionada, indicó que en la providencia se acataron los postulados normativos y jurisprudenciales, así como los criterios hermenéuticos y de la sana crítica para resolver el asunto, por lo cual no son de recibo los cuestionamientos de la parte actora.
En consecuencia, solicitó negar las súplicas. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, guardó silencio. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La UGPP, a través de la subdirectora de Defensa Judicial Pensional (E), pidió declarar la improcedencia de la acción, pues la accionante pretende utilizarla como una tercera instancia para sustituir una decisión judicial en firme, pese a que no se vulneró algún derecho fundamental ni se cumplió el requisito de subsidiariedad.
Que la tutela tampoco es procedente frente al acto administrativo atacado, ya que este obedeció al cumplimiento de las normas y a lo ordenado judicialmente por el juez natural de la causa, por lo cual no podía decidir si acogía o no los mandatos de la autoridad judicial. ADRES, por medio de apoderado, señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva porque dentro de sus funciones no se encuentra la de satisfacer las pretensiones de la actora, por lo cual solicitó declararlo de esa forma y desvincularla del trámite de esta acción. Colpensiones, mediante la directora de Acciones Constitucionales, sostuvo que la acción es improcedente, ya que el «asunto ya hizo tránsito a cosa juzgada» y el propósito de la solicitante del amparo es reabrir un debate que culminó a través de Radicado: 11001-03-15-000-2024-06584-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la vía ordinaria, sin que se hayan vulnerado derechos fundamentales o se presente un perjuicio irremediable.
Que no tiene competencia para atender lo requerido por la accionante, por lo cual no tiene legitimación en la causa por pasiva. Por lo tanto, solicitó su desvinculación y la declaratoria de improcedencia de la tutela. SENTENCIA IMPUGNADA El 25 de marzo de 2025 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado i) negó las solicitudes de desvinculación de ADRES y Colpensiones porque tenían interés en el asunto; ii) declaró improcedente la acción respecto a la sentencia del 2 de mayo de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y a la Resolución controvertida; iii) amparó los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la actora y, en consecuencia, ordenó al Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Naciones que, en un término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, garantizara la prestación de los servicios de salud que requería hasta culminar el tratamiento y luego la guiara para que realizara el traslado a una EPS; y iv) previno a este último para que no se sustrajera de su obligación de garantizar los servicios de salud requeridos por la actora.
Para el efecto, advirtió que no se cumplió el requisito de subsidiariedad respecto al acto administrativo, ya que a través de este la UGPP se limitó a dar cumplimiento a la providencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y no se probó que hubiera desbordado el mandato judicial, lo que permitiría la procedencia excepcional de la acción. Que frente a la sentencia de segunda instancia discutida no se superó el requisito de relevancia constitucional, debido a que la accionante no cumplió con la carga argumentativa necesaria y buscó revivir un debate propio del juez natural sobre la posibilidad de percibir dos pensiones, pese a que la autoridad judicial concluyó que los reconocimientos pensionales fueron consecuencia de los aportes provenientes de dineros del Estado, por lo que no era posible esa doble erogación del erario.
Que la actora tenía una avanzada edad y padecía una afectación de salud que requería una atención urgente, pese a lo cual fue desvinculada, por lo que el Fondo accionado desconoció tanto el deber de continuar con la prestación de servicios de salud como la prohibición de suspender tratamientos con fundamento en cuestiones administrativas, contractuales o económicas, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06584-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la sentencia, para lo cual manifestó que no está de acuerdo con la declaratoria de improcedencia en relación con la sentencia del 2 de mayo de 2024, pues es un «despropósito llegar a pensar que la Tutelante (sic) se someta a turno para interponer recurso de revisión de su proceso ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, cuando esta ha superado más de 10 años la expectativa de vida en Colombia, además, de su enfermedad padecida y que fue suspendida la salud».
Que resulta necesario que se proteja el derecho de la actora a seguir percibiendo la pensión de jubilación que le fue reconocida por la Empresa Puertos de Colombia, mediante la Resolución 14455 del 17 de julio de 1989, y que recibió durante más de 35 años. Que la interpretación frente a la incompatibilidad realizada en las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho desconoció el precedente judicial.
En este punto se limitó a transcribir una sentencia sobre dicho defecto y señaló que «la Subsección B del Consejo de Estado tiene como interpretación de la pensión de jubilación que devenga la Tutelante (sic) ser del erario, al contrario de la otra Sección que dice no ser proveniente del erario». Concluyó que no existe duda sobre la relevancia constitucional por la vulneración del debido proceso, la igualdad y la seguridad jurídica por parte de las accionadas, con la suspensión de su pensión de jubilación, y solicitó ordenar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que dicte una nueva decisión sobre la compatibilidad de la pensión de jubilación, y a la UGPP que la ingrese a nómina de pensionados y levante la suspensión de su prestación. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06584-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06584-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06584-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional. Caso concreto La accionante considera que se superaron las exigencias generales de procedencia de subsidiariedad y relevancia constitucional e insiste en la configuración del desconocimiento del precedente judicial.
En primer lugar, se precisa que en la sentencia recurrida no se estableció que la actora contara con el recurso extraordinario de revisión para discutir la sentencia del 2 de mayo de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sino que la acción carece de relevancia constitucional. Teniendo en cuenta que el aspecto discutido por la actora se limita a la decisión judicial mencionada, se procederá a establecer si se cumple o no esa exigencia general.
Se advierte que la acción no goza de relevancia constitucional, puesto que la parte actora más que pretender la protección de sus derechos fundamentales reclamados, por no haberse garantizado su contenido, alcance o goce, busca desconocer la autonomía e independencia del juez natural, discutir un aspecto meramente legal y convertir esta acción en una tercera instancia, con lo cual desatiende las finalidades establecidas por la Corte Constitucional para entender superado dicho requisito7.
En efecto, se observa que en esta sede la accionante indicó que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente del Consejo de Estado, según el cual no existe incompatibilidad cuando se percibe una pensión de jubilación por servicios prestados en el sector público junto con una pensión de vejez reconocida por el ISS, siempre que esta última haya sido por la prestación de servicios a particulares.
Sin embargo, se advierte que en la sentencia discutida se determinó que ambas prestaciones pensionales percibidas por la señora María Edith Reyes de Aguirre provenían del erario, pues tuvieron su origen en servicios prestados en el sector público, puntualmente, en el departamento del Valle del Cauca y en la Empresa Puertos de Colombia.
En ese entendido, el cargo planteado por la actora no busca discutir la línea argumentativa de la Subsección aquí accionada, esto es, que ambas pensiones provenían del erario, aspecto sobre el cual giró el litigio, sino únicamente se dirige a demostrar que es posible devengar dos prestaciones siempre que no tengan su origen en el sector público, lo cual no contradice la ratio decidendi del proveído y evidencia la intención de la solicitante del amparo de crear una instancia adicional 7 Ver, entre otras, la Sentencia SU-215/22.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06584-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 al proceso por no estar de acuerdo con la decisión adoptada, lo cual no puede ser avalado por este juez constitucional, pues ello equivaldría a desnaturalizar la tutela.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 25 de marzo de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. No se efectuará ninguna consideración frente al amparo ordenado en primera instancia, dado que no fue objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del 25 de marzo de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente