Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2022-02502-00 Accionante: Eutimio Sánchez Guzmán Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 1: requisitos generales de procedencia. Subtema 2: improcedencia de la acción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela incoada por Eutimio Sánchez Guzmán en contra del Tribunal Administrativo del Tolima.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Eutimio Sánchez Guzmán, por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela en procura del amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima, con ocasión de la sentencia proferida el 17 de marzo de 2022, que revocó el fallo del 15 de abril de 2021 dictado por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 73001-33-33-010-2019-00172-01, en el que actuó como demandante. 1.2.

Hechos 1.2.1. Eutimio Sánchez Guzmán solicitó el pago de sus cesantías parciales el 16 de junio de 2015. La Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima mediante Resolución núm. 0582 del 19 de febrero de 2016 le reconoció dicho auxilio. 1.2.2. La Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima envió oficio al accionante el 6 de octubre de 2016, en el que le informó que la orden de pago de las cesantías fue devuelta por la Fiduprevisora S.A y que debía iniciar un trámite de revocatoria del acto administrativo. 1.2.3.

Posteriormente, le remitió oficio del 9 de septiembre de 2016, en el que el director de prestaciones económicas del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio indicaba que: “El 18 de noviembre de 2015, la Secretaria de Educación realizó radicación en el sistema NURF de una cesantía parcial para reparación del docente de la referencia, la misma prestación fue asignada para estudio, estudiada y aprobada el 4 de diciembre de 2015.

Se observa en base que el 20 de septiembre de 2013, la Secretaría de Educación realizó una radicación en el sistema NURF de una cesantía parcial para reparación del docente de la referencia, la misma fue asignada para estudio, estudiada y aprobada el 20 de noviembre de 2013, no obstante lo anterior, la Secretaria de Educación obvió enviar la mencionada prestación para pago.

A pesar de lo anterior, en el momento del estudio del año 2015, el sustanciador por error involuntario aprobó la prestación siendo lo correcto negarla e informar a la secretaria de educación que debían o enviar para pago la prestación o el desistimiento de la misma; no obstante la prestación se aprobó y la secretaria de educación expide el acto administrativo no. 582 del 19 de febrero de 2016, mediante el cual ordena el pago de las dos prestaciones, hecho que es contrario a derecho”. 1.2.4.

El señor Sánchez Guzmán requirió a la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, el 17 de marzo de 2017, con la finalidad de obtener información y esa dependencia dio respuesta, el 22 de marzo de 2017: “(…) respetuosamente me permito informar que no es culpabilidad (sic) de la administración que usted haya tenido otro reconocimiento de cesantías parciales en un año anterior sin culminación del debido proceso.

Es necesario tener en cuenta que el departamento del Tolima tiene una planta docente de aproximadamente nueve mil personas y sería imposible para esta dependencia saber de todas las prestaciones tramitadas por los decentes [sic] durante años pasados”. 1.2.5. El actor radicó petición ante la Secretaría de Educación del Tolima el 28 de junio de 2017, en la que solicitó información, el pago de la prestación reconocida en la Resolución núm. 0582 del 19 de febrero de 2016 y la mora por el retraso en el pago de esta.

La autoridad resolvió a través de oficio del 21 de julio de 2017, en el que reiteró lo informado en comunicaciones anteriores, enumeró los requisitos para poder acceder a la revocatoria directa del acto, y le manifestó que la Resolución núm. 401 de 2014 le reconoció unas cesantías y que ese proceso no terminó. A juicio del señor Sánchez Guzmán, tal resolución nunca le fue notificada, informada y nunca existió un pago. 1.2.6.

Eutimio Sánchez Guzmán, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el objeto de que se declarara la existencia y nulidad del acto ficto, configurado por la falta de respuesta al derecho de petición del 02 de agosto de 2018, y como consecuencia, que se ordenara al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocer y pagar las cesantías parciales, y la sanción moratoria. 1.2.7.

El asunto correspondió al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, autoridad judicial que, en sentencia proferida el 15 de abril de 2021, declaró la existencia y la nulidad del acto administrativo ficto o presunto producto del silencio de la entidad demandada, respecto de la petición radicada el 2 de agosto del 2018, y condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio al pago de las cesantías parciales y la sanción moratoria. 1.2.8.

En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Tolima dictó fallo el 17 de marzo de 2022, en el que revocó la decisión apelada al considerar que el accionante fue beneficiario de unas cesantías parciales en el año 2014, por tanto, no era procedente acceder al pago de otra prestación, pues no cumplió con la periodicidad exigida por la norma, de tres años entre cada solicitud. 1.3.

Pretensiones de la tutela Eutimio Sánchez Guzmán solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, y como consecuencia de ello, que (i) se revocara la sentencia proferida el 17 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 73001-33-33-010-2019-00172-01; y (ii) se ordenara la aplicación inmediata de la providencia de primera instancia dictada por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué. 1.4.

Argumentos de la solicitud de amparo Como fundamentos de su petición de amparo, afirmó que el fallo cuestionado en sede de tutela adolece de los siguientes defectos: (i) Fáctico La parte accionante consideró que, en el presente asunto, el proveído enjuiciado tuvo como fundamento una prueba inconducente y una norma cuyo texto expresa: “Artículo 5: PERIODICIDAD.

No podrán radicarse solicitudes por trámite ordinario, sino después de tres años, contados a partir de la fecha de pago de la anterior”. Argumentó que, pese a que la regulación contiene la palabra “pago” como limitación para una nueva reclamación antes de los tres años, la autoridad judicial accionada concluyó lo siguiente: “(…) no se allegó al plenario constancia de la fecha en que las fueron canceladas las mismas para efectos de contabilización del término trienal, la simple contabilización a partir de la resolución que las reconoció (…).” Arguyó que la resolución a la que aludió el Tribunal Administrativo del Tolima, esto es, la 0401 del 3 de febrero de 2014 no nació a la vida jurídica, ya que nunca le fue notificada y tampoco pagada.

Por último, aseveró que el juez de instancia no tenía la facultad para convertir un documento contable como prueba de pago, dado que se trató de dos acciones completamente distintas, por ende, incurrió en una interpretación “evidentemente inconducente” de un documento que la norma no contempla como prueba y, por tanto, es contraria a la Constitución. (ii) Sustantivo Frente a la configuración de este defecto, el actor enfatizó que conforme a la jurisprudencia que ha desarrollado esta causal especial de procedibilidad y al análisis de la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, a su juicio, es claro que tal providencia acudió a una interpretación contraevidente, es decir, contraria a los principios constitucionales.

Afirmó que esa corporación “omitió” sus facultades para corregir los yerros presentes en el proceso. (iii) Violación directa de la Constitución Indicó que la jurisprudencia desarrolla instrumentos a los que puede acudir el juez de instancia para hacer efectivos los derechos que “como en el presente caso, no fueron tenidos en cuenta, so pena de vulnerar la Constitución (artículos 4, 29 y 53) y la ley.” (iv) “Obligación del precedente” Eutimio Sánchez Guzmán en este acápite transcribió algunas consideraciones de la sentencia SU-068 de 2018 y determinó que “basta una observación respecto de los precedentes aquí citados, sentados tanto por la Corte Constitucional, como por el Honorable Consejo de Estado, y los citados por el mismo fallo atacado, para afirmar que todos fueron desconocidos, tanto en la ratio decidendi como en la decisión, generando la vulneración de los derechos fundamentales expuestos.” 1.5.

Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente con auto del 9 de mayo de 2022 admitió la acción, solicitó que se allegara el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 73001-33-33-010-2019-00172-01, vinculó como terceros interesados a quienes participaron en el proceso en mención y suspendió los términos de la acción constitucional.

Posteriormente, a través de auto del 20 de mayo de 2022, ordenó a la Secretaría General de esta Corporación que notificara a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el inicio del presente trámite constitucional. 1.5.2. El Tribunal Administrativo del Tolima allegó informe en el que manifestó que la autonomía del juez en sus providencias es un imperativo constitucional que determina que el juzgador solo está sometido al imperio de la ley; y si bien es cierto que la jurisprudencia, al igual que la equidad, los principios generales de derecho y la doctrina, constituyen criterios auxiliares de la administración judicial, el llamado “antecedente jurisprudencial ”, es una herramienta útil para el análisis de las reglas sobre un derecho fundamental, pero su contenido no es una “camisa de fuerza” para el operador jurídico, porque ello conlleva a desconocer abiertamente la autonomía judicial prevista en el artículo 230 Superior.

Agregó que, un proceso de protección constitucional contra providencias judiciales solo es viable, si la conducta que vulnera o pueda vulnerar las garantías de las partes o de terceros dentro del proceso, tiene connotación de una vía de hecho, por lo que no procede cuando la actuación judicial es legítima. En su criterio, en el presente caso, no es posible enjuiciar a través de la acción de tutela la legalidad del proveído dictado por esa autoridad, porque no se cumple con la ruptura abierta y grosera del ordenamiento jurídico, toda vez que la fundamentación de la providencia no fue producto del mero capricho de sus operadores jurídicos.

En lo referente al debido proceso y al derecho a la igualdad aludidos por el actor como transgredidos, concluyó que esa instancia judicial brindó todas las garantías formales y materiales contempladas en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política. 1.5.3. El Ministerio de Educación Nacional afirmó que no era competente para atender solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones a cargo de las secretarías de educación y del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG – Fiduprevisora S.A. Explicó que esa entidad no representa al FOMAG, así como tampoco tiene injerencia en las prestaciones sociales responsabilidad de dicho patrimonio autónomo, por lo que cualquier demora o irregularidad en el trámite, no le era imputable.

Aseveró que la procedencia de la tutela está condicionada a que la entidad haya vulnerado efectivamente un derecho, o amenace con violarlo, y que en el presente caso no ocurrió. En consecuencia, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción porque no cumplió los requisitos de procedibilidad, que, si no se accedía a la pretensión principal, se desvinculara a ese ministerio por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.5.4.

El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG – guardó silencio. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Nacional y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

La solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al dictar sus providencias exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo constitucional, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales.

La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, se cumple a partir de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reproche que endilga a la providencia atacada, lo que se traduce en explicar cuál conducta del juez considera vulneró sus derechos fundamentales. Luego, este reproche debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del trámite ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración iusfundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.

Intervención que debe ser subsidiaria y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad. Para definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, la Corte Constitucional ha establecido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.

Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta. Por tanto, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.1.

En el caso bajo estudio, el señor Sánchez Guzmán presentó escrito de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, dado que consideró que esta autoridad, con la sentencia proferida el 17 de marzo de 2022, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad. Para ello argumentó que la administración violó su debido proceso con las respuestas contradictorias dadas a los escritos de petición presentados, que esta no acudió a las facultades y procedimientos que le otorga la Ley 1437 de 2011 y “descargó” en él, la corrección de los errores ocasionados en el procedimiento administrativo.

Expresó que el Tribunal Administrativo del Tolima no desaprobó la cadena de errores, en lugar de eso, los aceptó como un yerro sin ordenar su corrección. Por otro lado, manifestó que la sentencia censurada incurrió en un defecto fáctico pues tuvo como fundamento una prueba inconducente y el artículo 5 del Acuerdo 34 de 1998 expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que se limitó la posibilidad de solicitar cesantías hasta después de tres años contados a partir de la fecha de pago de la anterior prestación reconocida.

Aseguró que la resolución a la que aludió la autoridad judicial accionada, esto es, la 0401 del 3 de febrero de 2014 que reconoció unas cesantías parciales, no nació a la vida jurídica ni tampoco fue pagada, puesto que el señor Sánchez Guzmán no fue notificado. A su juicio, el juez no tenía la facultad de convertir un documento contable como prueba de pago, por lo que realizó una interpretación “evidentemente inconducente” de un documento que la norma no contempló como prueba.

Finalmente, destacó que se configuraron los defectos: sustantivo, violación directa de la Constitución y “obligación del precedente”; como sustento, citó pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que desarrolló estas causales especiales de procedibilidad, y arguyó de manera general, que, por lo precisado en la jurisprudencia, la sentencia del 17 de marzo de 2022 vulneró los principios constitucionales y los derechos fundamentales invocados. 2.2.2.

La Sala, de la lectura de la solicitud de amparo observó que los argumentos expuestos inicialmente hicieron referencia a las actuaciones realizadas por la administración en el trámite que inició Eutimio Sánchez Guzmán con la finalidad de que se le reconociera y pagara por concepto de cesantías parciales una suma de dinero, siendo este asunto objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

De manera que, no es la acción constitucional contra providencias judiciales la oportunidad para manifestar anomalías o irregularidades surtidas al interior de un procedimiento administrativo, asunto que ya recibió un pronunciamiento por parte de los jueces naturales. Con respecto a los cargos formulados, es preciso indicar que el defecto sustantivo, la violación directa de la Constitución y el que tituló el accionante como “obligación del precedente” que realmente hace referencia a un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, y a un desconocimiento del precedente constitucional, como causal autónoma, no fueron debidamente argumentados pues el actor no adujo cuales eran los yerros o las actuaciones que había cometido el Tribunal Administrativo del Tolima en relación con la vulneración de los derechos fundamentales, únicamente citó lo que ha dicho la jurisprudencia constitucional en relación con cada defecto y cuando se pueden configurar.

Lo anterior, implicaría que, para emitir un pronunciamiento de fondo, este juzgador tendría que desbordar su competencia y revisar todo el proceso ordinario. La Corte Constitucional ha dicho que sería una carga desproporcionada exigir al juez constitucional que estudie en detalle el proceso judicial para verificar si existió alguna irregularidad, en consecuencia, no basta con la simple enunciación de las causales especiales de procedibilidad o de los derechos fundamentales que se consideran transgredidos, es deber del tutelante demostrar con precisión en qué consistió la violación de sus garantías y de qué manera esto se refleja en la sentencia enjuiciada.

Adicionalmente, la parte actora en el desconocimiento del precedente tanto judicial como constitucional, limitó su explicación a lo siguiente: “(…) basta una observación respecto de los precedentes aquí citados, sentados tanto por la Corte Constitucional, como por el Honorable Consejo de Estado, y los citados por el mismo fallo atacado, para afirmar que todos fueron desconocidos, tanto en la ratio decidendi como en la decisión, generando la vulneración de los derechos fundamentales expuestos.” Al respecto, esta Corporación ha considerado como elementos imprescindibles para establecer el desconocimiento del precedente, los siguientes: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guarden identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación;

(ii) que tales decisiones sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente; (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante; y (iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante.

Bajo los criterios expuestos, es necesario que quien aduce el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, invoque obligatoriamente la decisión desconocida, identifique claramente las reglas allí fijadas y la identidad fáctica y jurídica con el caso analizado en el proceso ordinario, pues no de otra manera puede ejercer el juez constitucional la revisión y análisis del defecto propuesto.

En tales condiciones, los cargos formulados como defecto sustantivo, violación directa de la Constitución, defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y desconocimiento del precedente constitucional, no cumplieron con el requisito de relevancia constitucional, pues la parte accionante, no expuso con suficiencia y claridad las circunstancias en que la providencia del 17 de marzo de 2022 vulneró sus derechos fundamentales ni explicó cual actuación del juez fue caprichosa o irrazonable, por el contrario, realizó una argumentación de forma general y abstracta. 2.2.3.

En relación con el defecto fáctico alegado, la Corte Constitucional ha dicho que una de las causales generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial es que “la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible” (negrilla fuera del texto).

Lo anterior, guarda estrecha relación con el presupuesto de subsidiariedad que determina que la acción constitucional no es el instrumento principal de defensa de los derechos fundamentales, lo que significa que es necesario agotar previamente los mecanismos ordinarios y extraordinarios, entre esos, manifestar durante el proceso ordinario lo que, en su opinión, constituyó una violación a las garantías constitucionales.

En el asunto bajo análisis, esta Subsección pudo concluir que el señor Sánchez Guzmán no propuso lo relacionado con la indebida notificación de la Resolución núm. 0401 del 3 de febrero de 2014 ni tampoco cuestionó la existencia de esta, como sí lo hace en este juicio de amparo, en las oportunidades procesales pertinentes al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como dio cuenta el expediente aportado en este trámite constitucional: “Se deja constancia de que el día 24 de agosto de 2021, venció EN SILENCIO el término de ejecutoria del auto del pasado 18 de agosto, proferido dentro del medio de control de la referencia, que admitió el recurso de apelación. (…) Se deja constancia de que el día 15 de diciembre de 2021 venció en silencio el término de ejecutoria de la providencia del pasado 02 de diciembre que decretó prueba para mejor proveer dentro del medio de control de la referencia. (…) Se deja constancia de que el pasado 02 de marzo venció EN SILENCIO el término de traslado de la prueba documental ordenado en providencia del 23 de febrero del año en curso.

(…) Se deja constancia que la sentencia de segunda instancia proferida el 17 de marzo de 2022 al interior de la acción de la referencia, fue notificada a las partes mediante correo electrónico el pasado 24 de marzo, según el artículo 203 del CPACA. Por lo tanto, los días 25, 28 y 29 de marzo de 2022, corrió el término de ejecutoria, lapso que feneció EN SILENCIO.” De lo expuesto, es posible inferir que, a pesar de que desde el escrito de apelación la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio planteó la existencia de dos prestaciones reconocidas a favor del actor y adujo que la falta de pago se debía a que no había transcurrido el tiempo de periodicidad requerido para poder solicitar nuevamente las cesantías parciales, el tutelante no expresó nada al respecto a lo largo del proceso en segunda instancia, aun cuando tuvo diferentes momentos en los que pudo pronunciarse, entre esos: la admisión del recurso de apelación, el traslado de la prueba documental (historia laboral) que contenía la Resolución núm. 0401 del 3 de febrero de 2014, que en su criterio, no nació a la vida jurídica, tal como lo demostraron las constancias realizadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima.

En tal sentido, Eutimio Sánchez Guzmán no cumplió con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por Eutimio Sánchez Guzmán, en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00