CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 15001-23-33-000-2020-00036-01 (67705) (AP) Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE CUÍTIVA Demandado: DPTO. ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Referencia: ACCIÓN POPULAR Temas: ACCIÓN POPULAR - Finalidad y procedencia / DERECHOS COLECTIVOS -Moralidad administrativa - Elementos objetivo y subjetivo / DERECHOS COLECTIVOS- Patrimonio público – Noción como derecho colectivo – Contenido - Presupuestos para establecer su vulneración / PROGRAMAS SOCIALES DEL ESTADO – Medición de la pobreza – La percepción de ingreso no implica por sí sola la superación de la pobreza.
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y los coadyuvantes, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 22 de junio de 2021, en la cual se denegaron las súplicas de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Los hogares encabezados por las señoras Sara Lucía Morales Pedraza, Ana Carolina Cepeda Pérez y María Lorenza Talero Pulido -ésta última luego reemplazada por su pareja Miguel Ángel Rodríguez Talero- fueron cobijados por el instrumento de política social denominado estrategia Red Unidos, en 2018.
Por razón de esa vinculación, y con prescindencia del puntaje SISBÉN, dichos núcleos fueron luego beneficiados por el programa Familias en Acción, recibiendo los incentivos monetarios del mismo en 2019 y 2020. El personero de Cuítiva, Boyacá -en el que se domicilian las mencionadas familias- interpuso acción popular contra el DPS, por considerar que dicha entidad había quebrantado los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, al cobijar a dichos núcleos familiares con los programas sociales mencionados, pese a que sus representantes devengaban ingresos en el momento de su incorporación. Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 2 El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda por no evidenciar la vulneración ni amenaza a los derechos colectivos invocados, razón por la cual, el accionante y sus coadyuvantes interpusieron los recursos de apelación que en la presente instancia se debe resolver.
II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. El 24 de enero de 2020, el personero municipal de Cuítiva, Boyacá, presentó acción popular en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a efectos de que se amparara el derecho colectivo a la moralidad administrativa -contenido en el literal b) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998- “o aquellos conexos o que se probaren vulnerados”, y en tal virtud, se accediera a las siguientes pretensiones:
SEGUNDO: ORDENAR ( ) al señor Director del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PROSPERIDAD SOCIAL -DPS- dentro del término de un (1) mes contado desde la ejecutoria respectiva del fallo, excluir o retirar de los inscritos como potenciales beneficiarios del programa más familias en acción (sic) 2019 según convocatoria N°00898 del 22 de abril del 2019 para el Municipio de Cuítiva Boyacá a los núcleos familiares compuestos por las señoras SARA LUCÍA MORALES PEDRAZA, MIGUEL ANGEL RODRÍGUEZ TALERO y/o MARÍA LORENZA TALERO PULIDO y ANA CAROLINA CEPEDA PÉREZ, por la existencia de presuntas irregularidades y no cumplimiento de los criterios de pobreza monetaria LPE e Índice de Pobreza Multidimensional IPM.
TERCERO: ORDENAR mediante sentencia al señor Director del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PROSPERIDAD SOCIAL -DPS- conceder la inscripción como potenciales beneficiarios del programa más familias en acción (sic) 2019, según convocatoria N°00898 del 22 de abril del 2019 para el Municipio de Cuítiva, a los núcleos familiares que sigan en lista y cumplan estrictamente los criterios de pobreza monetaria LPE e Índice de Pobreza Multidimensional IPM.
CUARTO: COMPULSAR copias a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN para que dicha entidad investigue la existencia de presuntos delitos en la recolección de la información suministrada en las encuestas para los núcleos familiares objeto de la presente petición. 1.2. Como fundamentos fácticos de la demanda se expusieron los siguientes: En comunicación del 23 de abril de 2019, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante, DPS) le entregó al alcalde municipal de Cuítiva un listado de personas que, estando cobijadas por la “Estrategia Unidos”, podían inscribirse en el programa que denominó “Más Familias en Acción”1 en dicho 1 Para la época de los hechos, el programa Familias en Acción se encontraba regulado por la Ley 1536 de 2012, entonces recién modificada por la Ley 1498 de 2019, que pasó a denominar dicho instrumento como “Familias en Acción” y “Más Familias en Acción”, indistintamente, lo que pudo obedecer a que las modificaciones del legislador en 2019 comprendieron la introducción de reglas para ampliar la cobertura geográfica del programa.
Aunque el actor popular plasmó en la demanda Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 3 municipio. La lista incluyó como potenciales beneficiarios a las familias encabezadas por las señoras Sara Lucía Morales Pedraza, Ana Carolina Cepeda Pérez y María Lorenza Talero Pulido, pese a que tales núcleos familiares no habían acreditado, aparentemente, la condición de pobreza o extrema pobreza que se requería para acceder al programa, despojando de tal acceso a otras familias de Cuítiva que sí presentaban situación de vulnerabilidad y que no figuraban en la lista enviada por el DPS.
En vista de lo anterior, el 14 de mayo del 2019, el personero de Cuítiva solicitó al DPS las encuestas y calificaciones vigentes efectuadas a los habitantes del municipio en el marco de la estrategia Red Unidos, así como información sobre todas las familias que, según la comunicación del 23 de abril de 2019, podían inscribirse, según palabras del demandante, en el programa Familias en Acción. Inicialmente, el DPS negó la indicada petición, limitándose a señalar los criterios generales para establecer las condiciones de pobreza extrema, por lo cual el representante del Ministerio Público debió acudir al recurso de insistencia, que finalmente fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con la orden impartida al DPS, de entregar la información solicitada.
El 9 de septiembre de 2019, el personero señaló que había detectado irregularidades en la vinculación de los tres núcleos familiares cuestionados. Así, afirmó que la familia de la señora Sara Lucía Morales Pedraza no demostró la situación de pobreza extrema, por cuanto esa persona tenía vigente un contrato de prestación de servicios con el Concejo Municipal de Cuítiva, no residía en la vereda indicada en su solicitud, no cumplía con el ítem de pobreza monetaria y su vivienda no tenía las carencias establecidas en los criterios respectivos; a su vez, el núcleo encabezado por la señora María Lorenza Talero Pulido tampoco podía clasificar en el programa, por cuanto la indicada persona tenía por cónyuge al señor Miguel Ángel Rodríguez Talero y laboraba como Comisaria de Familia, además de incumplir con la acreditación de deficiencias en vivienda y pobreza monetaria, inobservancias éstas que también se detectaron en la familia encabezada por Ana Carolina Cepeda, quien además era contratista del municipio, justamente en el programa Familias en Acción. Tras estos hallazgos, el personero de Cuítiva le solicitó al DPS que informara sobre el otorgamiento de beneficios económicos a las mencionadas familias bajo la convocatoria hecha en la Resolución N°00898 del 22 de abril del 2019, y que en caso de haberse otorgado los mismos, los actos respectivos se revocaran en forma el segundo término y el mismo aparece en algunas pruebas del proceso, la Sala empleará únicamente el rótulo de “Familias en Acción”.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 4 directa. Asimismo, solicitó que tales postulantes fueran excluidos del grupo de potenciales beneficiarios del programa Familias en Acción, y que en su lugar, fueran inscritas las familias que “seguían en lista” y cumplieran con los requisitos.
Si bien el DPS contestó que no existía formalización de inscripción de las familias en el programa mencionado y que la exclusión del grupo de posibles beneficiarios le correspondía al Comité Municipal de Certificación, en sesión de dicho Comité, celebrada el 14 de noviembre de 2019, se aclaró que el DPS era el encargado de determinar la suspensión o retiro de los tres núcleos familiares cuestionados, lo cual fue registrado en acta enviada al Grupo Antifraude del DPS.
En oficio del 26 de diciembre de 2019, el DPS informó que las tres familias cuya postulación reprochó la Personería de Cuítiva ya figuraban como beneficiarias del programa Familias en Acción, sin evidenciarse, según la entidad nacional, que las mismas hubieran incumplido los requisitos para ese acceso, pues por el contrario, para el DPS las indicadas familias habían accedido a los subsidios bajo los principios de legalidad y buena fe y con fundamento en la base de datos de la red Unidos, por lo que no era procedente suspender el otorgamiento de los beneficios ni retirar del programa a las personas cuestionadas.
Señaló el actor popular: [N]o puede ser ajustado a derecho que, de los tres hogares beneficiarios, la señora SARA LUCÍA MORALES PEDRAZA fue contratista contadora de la Personería y del Concejo Municipal de Cuítiva; la señora MARÍA LORENZA TALERO PULIDO comisaria de familia de Cuítiva desde octubre del 2018, es decir servidora pública y la señora ANA CAROLINA CEPEDA PÉREZ fue desde enero del 2016 hasta el mes de diciembre del 2019 enlace del programa [M]ás [F]amilias en [A]cción del Municipio de Cuítiva, sean beneficiarios del subsidio (…), cuando no cumplen con los índices de pobreza monetaria ni del índice de pobreza multidimensional establecidos por el mismo DPS. 2.
Trámite en primera instancia 2.1. En providencia del 28 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. Igualmente, dispuso vincular al municipio de Cuítiva y a los ciudadanos Sara Lucía Morales Pedraza, Ana Carolina Cepeda Pérez, Miguel Ángel Rodríguez Carvajal y María Lorenza Talero Pulido, e informar sobre la existencia del proceso a la comunidad y al Defensor del Pueblo. 2.2.
El DPS manifestó que no había vulnerado los derechos colectivos de la comunidad de Cuítiva, y que de acuerdo con la ley y las normas reglamentarias que Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 5 establecían los criterios de focalización de los programas sociales, los mismos se estructuraban fundamentalmente con la información suministrada por el SISBÉN. Bajo tal línea expuso que, para la fecha en que se realizó la focalización 2018 en desarrollo de la estrategia Red Unidos, las familias cuestionadas por el actor popular, de acuerdo con su puntaje SISBÉN, cumplían con los criterios para ser vinculados a esa política pública.
Agregó que en esa actuación no se podían desconocer los derechos fundamentales de las familias postulantes, por lo que no era procedente retirarlas de la estrategia sin una investigación previa en el mismo DPS. Refirió el marco normativo de las competencias de la entidad frente al programa Familias en Acción, especialmente, en lo relativo a la focalización de los servicios sociales, prevista en el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007, y a la obligatoriedad de que las entidades empleen los respectivos instrumentos bajo los parámetros del CONPES, que en el documento N° 3877 de 2016 señaló al SISBÉN como la herramienta indicada justamente para la focalización de programas sociales del Gobierno Nacional.
Describió la estructura de Familias en Acción y los insumos existentes para su operatividad y sostuvo que los hogares encabezados por Sara Lucia Morales Pedraza, Ana Carolina Cepeda Pérez y “María Lorenza Talero Pulido y/o Miguel Ángel Rodríguez”, fueron focalizados para la operación 2018 de la estrategia Red Unidos, por tratarse de personas con bajo puntaje SISBÉN, por lo que clasificaban legítimamente al instrumento social mencionado.
Propuso las excepciones que denominó: “falta de individualización y prueba de los daños y perjuicios presuntamente causados en el marco de las disposiciones constitucionales y legales que regulan las acciones populares, “ausencia de material probatorio que comprometa la responsabilidad administrativa del departamento administrativo para la prosperidad social”, “improcedencia de la acción popular para proteger derechos fundamentales”, “idoneidad de la acción de tutela para proteger un derecho fundamental” e “indebida escogencia del medio de control”. 2.3.
El municipio de Cuítiva, por su parte, recalcó lo señalado en la demanda, en cuanto a que, en reunión del 14 de noviembre de 2019, el Comité Municipal de Certificación precisó que el DPS era el encargado de determinar la suspensión o retiro de la lista de preinscritos, de los tres núcleos familiares cuestionados, lo que fue notificado al Grupo Antifraude de esa entidad nacional.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 6 Refirió igualmente que el municipio no había tenido incidencia alguna en las encuestas realizadas durante el trámite, por cuanto dicho proceso estuvo a cargo de una funcionaria de la Red Unidos DPS, grupo que sería el único responsable de las inconsistencias que se detectaran en la inscripción de las tres familias, especialmente las eventuales omisiones en la información económica.
Por lo demás, adujo como ciertos los hechos de la demanda, referentes a las certificaciones entregadas por el DPS sobre la confiabilidad de la información consignada sobre los mencionados núcleos familiares y la no suspensión del proceso de inscripción en el programa Familias en Acción. 2.4. Los vinculados Miguel Ángel Rodríguez Carvajal y María Lorenza Talero Pulido señalaron, en un mismo escrito, que si bien el enlace municipal del DPS les informó sobre su focalización en la estrategia Red Unidos para ser preinscritos en el programa Familias en Acción, lo cierto era que no habían formulado solicitud alguna para ese efecto, y que en todo caso, en la fecha de la encuesta efectuada en 2018, las dos personas se encontraban sin empleo, tenían un hijo de cuatro años de edad y residían en la vereda Arbolocos, municipio de Tota, Boyacá, en la vivienda de los padres de la señora Talero Pulido, todo lo cual evidenciaba la precariedad de su situación. Adujeron que, aun cuando la señora María Lorenza Talero Pulido entró posteriormente a laborar como Comisaria de Familia, su nombramiento se hizo en provisionalidad y su cargo se encontraba en concurso para su provisión en carrera administrativa, lo que indicaba que en cualquier momento la referida persona podía volver a quedar desempleada.
Precisaron que, para la fecha de la demanda, el señor Miguel Rodríguez aún no había accedido a ningún empleo y la pareja ya contaba con dos hijos menores de edad, de suerte que el núcleo familiar se encontraba en situación de “pobreza monetaria”, lo que llevaba a que sus hijos sufrieran de “inseguridad alimentaria”. Consideraron que en el caso en controversia se violó el acuerdo de confidencialidad de las familias y la reserva de su información, al permitirse que en el Comité Municipal de Certificación participaran con voz y voto personas y entidades no contempladas en el manual operativo. 2.5.
A su turno, la señora Ana Carolina Cepeda Pérez manifestó que en el listado remitido por el DPS figuraba como cabeza del núcleo familiar su esposo Wilson Fernando Gavidia Suárez, pero que al haberse informado sobre la privación de su libertad y la subsiguiente imposibilidad de reunir la documentación exigida en el Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 7 proceso, la entidad recalcó que se debía priorizar a las madres que estuvieran a cargo de menores, lo que le permitió a ella, como madre de dos niñas de 7 y 4 años, tramitar los requisitos exigidos en el programa. Refirió que para el 15 de junio de 2018, fecha de la última caracterización, residía en la casa de su suegra María Olimpia Suárez, localizada en la vereda Buitreros de Cuítiva, siendo su situación en ese momento la de contratista de la alcaldía municipal, pero que al ser sus hijas menores de edad, fueron focalizadas como hogar en pobreza monetaria, “según los lineamientos del programa”.
En similares términos a los de los vinculados Miguel Ángel Rodríguez Carvajal y María Lorenza Talero Pulido, afirmó que en la fecha de contestación de la demanda -4 de marzo de 2020- se encontraba desempleada, responsable de la manutención de sus hijas, por lo que su familia se encontraba en “pobreza monetaria”, y sus niñas, en situación de “inseguridad alimentaria”.
Igualmente subrayó que no había formulado solicitud alguna para que su núcleo familiar fuera incluido en el programa Familias en Acción ni en la estrategia Red Unidos, y que se violó información reservada al permitirse que en el Comité Municipal de Certificación participaran entes ajenos al mismo. 2.6. Por último, la señora Sara Lucía Morales Pedraza manifestó no conocer los criterios ni los requisitos que debían tenerse en cuenta para acceder al programa y contestar la encuesta adelantada por el DPS, y que si bien recibió información sobre la selección de ella y sus hijos para el programa Familias en Acción, no presentó solicitud alguna en ese sentido.
Frente a las inconsistencias referidas en la demanda, adujo que en la fecha de presentación de la misma ella residía en la vereda La Vega del municipio de Cuítiva, por lo que existía un error en el formulario, y que la vivienda pertenecía a sus padres, sin que hasta el momento se hubieran hecho mejoras en la edificación. Agregó: En cuanto al ingreso, informo que he trabajado desde el 2017 con contrato de prestación de servicios, ( ) pago impuestos municipales y seguridad social como independiente, actualmente mi contrato es de seis meses, lo que quiere decir que existe una probabilidad de que no me renueven el contrato, por tal razón en el momento de terminación de este, no cuento con prestaciones sociales que me ayuden a cubrir las necesidades básicas de mi núcleo familiar, como madre debo garantizar que mis hijos tengan las condiciones necesarias de alimentación, vestuario y educación es por esta razón que he trabajado honestamente en las oportunidades que se me han presentado, así como en años anteriores tuve contrato con el concejo del municipio de Cuítiva, este año ( ) se le dio la oportunidad a otra persona, lo cual demuestra que por tener contrato de prestación Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 8 de servicios no tengo garantía de tener un trabajo estable que garantice el porvenir económico de mi núcleo familiar. 2.7. En auto del 23 de septiembre de 2020, el Tribunal de primer grado dispuso admitir como coadyuvantes a los señores Ismael Guanúmen Molina y Néstor Lely Cepeda Chaparro, quienes según la providencia2, se identificaron como líderes sociales del municipio de Cuítiva y manifestaron su intención de coadyuvar la acción popular analizada en el sub judice. 2.8.
El 9 de octubre de 2020 tuvo lugar la audiencia de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, y en ella el Tribunal hizo constar que las entidades comparecientes no presentaron proyecto de pacto de cumplimiento, lo que derivaba en la imposibilidad de celebrarlo. A continuación, se decretaron las pruebas del proceso. 2.9. Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 9 de octubre de 2020, el a quo, mediante auto del 24 de marzo de 2021, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 2.10.
En esta oportunidad, el personero municipal de Cuítiva solicitó que se amparara el derecho colectivo a la moralidad administrativa, por estimar probado que el DPS no había excluido del programa a las tres familias cuestionadas en la causa pese a que, tanto en la fecha de las entrevistas como en el momento de pago de los subsidios, ninguno de tales núcleos cumplía con los criterios de pobreza monetaria LPE e Índice de Pobreza Multidimensional, como lo evidenciaban, según su dicho, las pruebas del proceso.
Señaló que las entrevistas y la preinscripción no tuvieron lugar en 2018, como lo sostuvieron las personas vinculadas, sino en mayo de 2019, época en la cual las condiciones económicas de las aludidas personas y sus familiares habían mejorado. En punto de ello, reseñó el historial y las condiciones acreditadas por tales beneficiarios, al tiempo que refirió el contenido de varias pruebas del proceso, en orden a reiterar las pretensiones del libelo. 2.11.
El DPS se ratificó en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y señaló que desde el municipio no se remitió información alguna sobre el cambio o mejora en las condiciones económicas de los beneficiarios del programa. 2 El escrito de coadyuvancia no figura en el expediente digital entregado por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 9 2.12. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 2.13. En providencia del 27 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Boyacá decretó varias pruebas de oficio, las que fueron suministradas por las entidades requeridas, el 4 de mayo del mismo año. 3. La sentencia impugnada El 22 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió la sentencia apelada desestimando las pretensiones de la demanda, por considerar que los grupos familiares señalados por el actor popular sí cumplían los requisitos de acceso al programa Familias en Acción. Señaló que ello podía constatarse al margen de la revisión de las condiciones de pobreza y pobreza extrema, puesto que éstas habían sido previamente examinadas por el DPS al incorporar a dichos hogares en la estrategia Red Unidos, sin que tal cuestión hubiera sido debatida en la demanda, razón por la cual, a su juicio, no era posible analizar este último punto en forma oficiosa, ya que el litigio únicamente se había planteado en relación con los recursos de Familias en Acción. El a quo tuvo por establecido que, en 2018, las personas referidas en la demanda fueron incluidas en la estrategia Red Unidos previa caracterización efectuada por el DPS, y que en 2019, tales ciudadanos firmaron un formato de preinscripción al programa Familias en Acción, accediendo luego al mismo con la entrega de subsidios.
De igual manera, evidenció que el criterio de focalización empleado por la DPS para evaluar la procedencia de los beneficios consistió justamente en el hecho de encontrarse inscritos los núcleos familiares en la estrategia Red Unidos, criterio éste que era uno de los establecidos para la focalización en el Manual Operativo de Familias en Acción. Con base en las declaraciones rendidas por las personas cuestionadas en la demanda y vinculadas al proceso, reseñó: Revisadas las declaraciones de Miguel Ángel Rodríguez y María Lorenza Talero en calidad de esposos, se aprecia que guardan coherencia y concordancia en las respuestas que proporcionan, sobre la época en que atravesaron una situación difícil por no contar con un empleo estable, lo que los llevó a vivir en casa de los padres de la señora Lorenza (año 2018) a efectos de ahorrarse el pago de un arriendo, lugar donde fueron encuestados.
La señora María Lorenza retomó su vínculo laboral con el Municipio de Cuítiva en el cargo de Comisaria de Familia desde el 2019. El señor Miguel Ángel, a pesar de tener algunos estudios superiores, no le ha sido posible obtener un trabajo fijo y muchas veces tiene que ocuparse en empleos que no son acordes con sus estudios. Que a partir del año 2020 residen en Sogamoso en un apartamento de interés social que adquirieron con un crédito bancario.
Y en el año 2019, empezaron a recibir el incentivo reconocido por el Gobierno Nacional a quienes son beneficiarios del Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 10 programa FAMILIAS EN ACCIÓN, recursos que son destinados a cubrir algunos gastos de sus hijos (…).
Conforme a la declaración rendida por la señora Ana Carolina, es claro que su situación como madre cabeza de hogar ha sido compleja, pues debido a que su pareja se encuentra privada de la libertad no ha recibido el apoyo o la colaboración económica que requiere llevar un hogar con dos menores de edad. Luego, a juicio de la Sala, su caso debe revisarse dando especial prioridad a los derechos fundamentales de las niñas.
La situación calamitosa causada por la pandemia de la COVID-19 ha tenido efectos muy lamentables a nivel familiar por los escasos recursos para solventar las necesidades básicas, por ende, es importante la intervención del Estado para hacer menos gravosa la situación (…). Al igual que como las demás familias beneficiarias del programa de FAMILIAS EN ACCIÓN, es evidente que el núcleo familiar de la señora Sara Lucía pertenece a la RED UNIDOS, que se usó para favorecerlo con dicho programa social, cuya encuesta o visita se llevó a cabo en la casa de su mamá en la vereda La Vega del Municipio de Cuítiva.
Que desde noviembre de 2019 le ha sido girado un incentivo económico para sus hijos que emplea para comprar alimentos. Así mismo, se pudo corroborar de su dicho que ha celebrado varias OPS con el Municipio de Cuítiva-Concejo y Personería desde 2017 y de manera ininterrumpida. El progenitor de sus hijos asume el costo de manutención de algunos de sus hijos que tienen entre 12 y 5 años.
Expuso algunas generalidades sobre el programa Familias en Acción y recalcó que, según las pautas normativas aplicables, el objetivo de la focalización es garantizar que el gasto social se asigne a las familias más pobres y vulnerables “conforme al artículo 24 de la Ley 1176 de 2007”, y que en ese marco, el Manual Operativo 2017 estableció cuatro instrumentos para focalizar cada grupo poblacional, siendo uno de ellos la incorporación del postulante a la “Red Unidos”, que operaba con independencia del puntaje SISBÉN obtenido por cada núcleo familiar.
Esbozó varias nociones de los conceptos de pobreza y pobreza multidimensional, con respaldo en instrumentos internacionales y sentencias de la Corte Constitucional. En punto de ello, señaló que dicho Tribunal identificaba como personas “pobres” a “aquellas que no cuentan con suficientes recursos económicos, y que por lo mismo son titulares de un trato preferente por parte del Estado (…)”, y que en cuanto a la pobreza multidimensional, la misma no necesariamente aludía a la insolvencia económica sino a “indicadores establecidos para medir o calcular las dificultades que atraviesa cierto grupo poblacional, que, por ejemplo, carece de trabajo formal estable, educación, vivienda en condiciones dignas, deserción escolar, imposibilidad de acceso a los servicios de salud, alimentación balanceada, entre otros”.
Retomando el caso concreto, manifestó que si bien se alegaba que los tres grupos familiares aparentemente no se encontraban en situación de pobreza ni en pobreza extrema, y que por ello no debían acceder al programa Familias en Acción, lo cierto era que se cumplían los supuestos del artículo 4 de la Ley 1532 de 2012, relativo a las categorías de familias beneficiarias de dicho instrumento, entre las que se encontraban aquellas que calificaran como pobres en procesos de focalización. En Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 11 punto de ello, reiteró que el Manual Operativo 2017 establecía como herramienta de focalización la incorporación del núcleo familiar a la Red Unidos, con independencia de su registro en el SISBÉN, siendo además un requisito obligatorio en todos los casos la presencia de al menos un menor de edad en cada hogar, presupuesto que también se demostró respecto de cada núcleo señalado por el actor popular.
Seguidamente, el Tribunal reiteró que el cargo atinente a la prueba o no de la situación de pobreza de las familias beneficiadas no era pasible de análisis en el juicio, dado que dicho aspecto había sido definido previamente por el DPS al incorporar dichos hogares a la estrategia Red Unidos, decisión que, en su criterio, no fue reprochada por el actor popular, además de lo cual debía tenerse en cuenta que la indicada Estrategia no reconocía subsidios económicos por ser distinto su objetivo, mientras que el programa Familias en Acción sí otorgaba incentivos monetarios para mitigar el impacto de la recesión económica en los hogares pobres.
Agregó que, no obstante tal distinción, lo que sí era palmario era que Familias en Acción tenía un diseño que permitía la focalización de los potenciales beneficiarios con base en su inscripción en la estrategia Red Unidos, en la cual se había verificado si las familias cuestionadas vivían en pobreza extrema, monetaria, o multidimensional, por lo que en el caso concreto estaba probado, de esa manera, que dichos núcleos cumplían los requisitos para recibir los incentivos del programa Familias en Acción. Finalmente, expresó: Aunado a ello, no se puede ser ajeno a la situación de dificultad que muchas familias colombianas pasan al no contar con oportunidades laborales que les permitan brindar un mejor futuro a sus hijos.
Y aun cuando alguno de los miembros de la familia tiene un empleo o ingresos, en ocasiones resulta insuficiente para cubrir todos los costos de manutención de un hogar. De otro lado, tampoco se puede desconocer que en municipios como Cuítiva las fuentes de trabajo formal son casi remotas. Los índices de desempleo y pobreza monetaria han aumentado considerablemente, además, tal como lo reporta el DANE, el costo per cápita mensual mínimo necesario para adquirir una canasta familiar de bienes alimentarios, para la Sala a pesar de ser bajo, muchas familias ni siquiera disponen del mismo, menos cuando son varios los integrantes del hogar y con ello hay que suplir gastos de vivienda, alimentación, servicios, entre otros ( ).
Además, al recabar en el sub lite por lo menos en 2 de las 3 familias, es una mujer la que funge como cabeza de hogar, a cargo no solo de la parte económica de sus hijos, sino también de la educación, cuidado físico y emocional, protección, entre otros. Quienes tampoco tienen asegurada una vivienda que ofrecer a su núcleo familiar y ha llevado a que, dependiendo de las circunstancias, tengan que acudir a sus familiares cercanos para contar con un lugar donde vivir.
Aspectos que no se pueden perder de vista, menos cuando deben prevalecer los derechos de los niños y las niñas como mandato supremo. Lo anterior, no resulta descabellado cuando el Boletín del DANE (2017-2018) reporta una estadística clara de las características de los jefes de hogar y las distintas dificultades que presentan en un país con tanta desigualdad social y de género y que se ve reflejado en altos índices porcentuales en relación con los Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 12 hombres y en distinto nivel territorial. Así las cosas, la Sala denegará las pretensiones ( ). 4. Los recursos de apelación Inconformes con la decisión, el actor popular y sus coadyuvantes interpusieron sendos recursos de apelación sobre la base de los siguientes fundamentos: 4.1.
El personero municipal de Cuítiva consideró que el Tribunal de primer grado había desconocido la naturaleza de la acción popular y las facultades que en ella le asistían al juez constitucional, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia, tiene un mayor margen decisorio que desborda el límite del interés particular y las específicas manifestaciones que haga el demandante en el libelo.
Recalcó que en la pretensión primera de la demanda se había solicitado no sólo el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa sino el de los derechos conexos que se probaran vulnerados por el DPS, entidad que estaba a cargo tanto del programa Familias en Acción como de la Red Unidos, ambos identificados en el proceso y provistos de pruebas que demostraron las inconsistencias encontradas en el proceso de inclusión de las familias en uno y otro instrumento social.
En tal virtud, sostuvo que en el fallo debió darse alcance a la pretensión de amparo de los derechos colectivos invocados, más cuando fue evidente la indebida afectación del erario al incluirse a los tres hogares en los dos programas del DPS “faltando a la verdad”, y otorgárseles pese a ello, subsidios financiados con recursos públicos.
Reprochó la contradicción en que -adujo- incurrió el Tribunal de primer grado al concluir que el actor popular no había “atacado” el proceso de la estrategia Red Unidos al tiempo que desarrollaba el tema en el cuerpo de la sentencia, lo que indicaba que lo relativo a Red Unidos no era una situación ajena al juicio, razón por la cual la actuación del a quo debió encaminarse también a determinar si en ese primer programa social se habían vulnerado o no derechos colectivos.
Agregó: [L]a solicitud de exclusión de los tres núcleos familiares no se hizo por gusto propio del entonces personero, si no que la misma obedeció al evidente incumplimiento de las familias, al momento de resolver las fichas para la inclusión del programa, tenían vinculación con entidades públicas, lo cuales generaba unos ingresos que no permite calificarlos en POBREZA EXTREMA.
Reiteró que las cabezas de los tres núcleos familiares contaban con empleo o vinculación contractual con entidades territoriales, habitaban en viviendas debidamente acabadas y dotadas con todos los servicios, y se hallaban en condiciones de “costear” el servicio de salud, justamente como consecuencia legal Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 13 de los contratos de prestación de servicios o de la vinculación en provisionalidad que, según el caso, registraron las personas cuestionadas. Agregó que en dos de los tres hogares sus proveedores principales accedieron a educación superior con titulación universitaria, y que en el tercero, la persona a cargo se encontraba estudiando una carrera, siendo claro además, según el censor, que las tres familias contaban con acceso al sistema financiero a tal punto que una de ellas había tomado crédito de vivienda a través de hipoteca.
Con base en tales argumentos, solicitó que la sentencia apelada fuera revocada y que se acogieran las pretensiones formuladas en el libelo. 4.2. Por su parte, los coadyuvantes de la acción popular, además de remitirse a lo expuesto en la demanda, manifestaron: Se probó que la señora MARÍA LORENZA TALERO PULIDO es servidora pública y actualmente es Comisaría de Familia de Cuítiva, por lo tanto, es errada la conclusión del Tribunal sobre el cumplimiento de requisitos para acceder al programa más familias en acción. NO es pobre extremo, además cuenta con inmueble a su nombre.
Se probó que la señora SARA LUCÍA MORALES PEDRAZA fue contratista del Municipio de Cuítiva y por ende su hogar no cumple con los requisitos para acceder al beneficio del programa más familias en acción. NO es pobre extremo. Los hogares de las señoras SARA LUCÍA MORALES PEDRAZA y MARÍA LORENZA TALERO PULIDO no cumplen con los requisitos para acceder al programa más familias en acción en contravía a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007. [E]l proceso de Más Familias en Acción tomó como base la focalización de la estrategia RED UNIDOS es por ello, que al probarse que los hogares de las demandantes tuvieron irregularidades en sus encuestas, es claro que no le era dable al Tribunal negar las pretensiones basado en que no se cuestionó los documentos de RED UNIDOS, pues es de estos documentos que se desprende nítidamente que no esos hogares no podían ser beneficiarios del programa más familias en acción. 5.
Actuación en segunda instancia 5.1. Los recursos de apelación presentados por el actor popular y los coadyuvantes fueron concedidos el 18 de agosto de 2021 y admitidos por esta Corporación el 26 de mayo del mismo año. 5.2. En auto del 29 de agosto de 2022, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 5.3.
En efecto, el 28 de septiembre de 2022, el Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto sobre la presente controversia y señaló que en Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 14 ella debía confirmarse el fallo apelado puesto que no existían pruebas que evidenciaran una vulneración a los derechos colectivos referidos en la demanda.
Así, manifestó que al no haberse desvirtuado la legalidad del proceso de focalización de las familias, debía presumirse la buena fe tanto de éstas como del DPS, no siéndole dable al juez constitucional ignorar dicha presunción sin una prueba siquiera sumaria que permitiera establecer la ocurrencia de conductas violatorias de la moralidad administrativa.
Bajo esa línea, agregó que era recalcable la existencia de varias solicitudes de exclusión de esos hogares, resueltas negativamente por la entidad estatal, sin que esas decisiones hubieran sido cuestionadas por el actor popular. Con todo, también expresó: No obstante lo anterior, y precisamente en desarrollo de las amplias facultades que la acción constitucional le da al juez, sugiere el Ministerio Público a la honorable corporación que en el fallo de segunda instancia que se [profiera], dado[s] los hechos debatidos en el presente radicado, se inste al DPS a efectuar un proceso de actualización de las condiciones socioeconómicas de las tres familias beneficiarias de los programas de “MAS FAMILIAS EN ACCIÓN” y la estrategia Red Unidos, atendiendo a las nuevas realidades sociales y los cambios en las situaciones económicas que presentaren los beneficiarios y no beneficiarios de los programas en el municipio de Cuítiva, ello en procura de maximizar la eficiencia y eficacia de los beneficios que otorga cada programa a la población focalizada, como quiera que según lo probado en el expediente la última caracterización para tal efecto se realizó en el año 2017 y 2019 respectivamente. 5.4.
En sus alegatos de conclusión, tanto el personero municipal de Cuítiva como el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social reiteraron los argumentos esbozados en sus intervenciones de la primera instancia. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Normativa y régimen aplicable Dado que la demanda se presentó el 24 de enero de 2020, le resultan aplicables, además de las disposiciones de la Ley 472 de 1998, las introducidas por la Ley 1437 de 2011, contentiva del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estatuto que entró a regir con posterioridad al 2 de julio de 2012.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 15 2. Jurisdicción y competencia El inciso primero del artículo 15 de la Ley 472 de 19983 prevé que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de las acciones populares que se originen en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.
En el caso concreto, la parte demandante pretende el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y “aquellos conexos o que se demuestren vulnerados” por haberse postulado a las familias de Sara Lucía Morales Pedraza, Ana Carolina Cepeda Pérez y María Lorenza Talero Pulido como potenciales beneficiarias de subsidios otorgados por el Gobierno Nacional, pese a no haber cumplido tales hogares, según el actor popular, con los criterios y requisitos previstos en la normativa aplicable para ese propósito.
En tal virtud, esta jurisdicción es la encargada de resolver la controversia planteada, por haber surgido con ocasión de la actividad del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Por su parte, el Consejo de Estado tiene competencia funcional para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 22 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con el numeral 16 del artículo 152 del CPACA, vigente en las fechas de interposición de la demanda y del recurso de apelación, y conforme al cual: “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) // 16.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos (…), contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. En armonía con ello, cabe destacar que el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 (compilatorio del Reglamento Interno del Consejo de Estado) previó la siguiente competencia para la Sección Tercera: “13.
Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa”. 3 Ley 472 de 1998. “ARTÍCULO 15. JURISDICCIÓN. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.
En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”. Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 16 3. Presupuesto procesal de reclamación El artículo 144, inciso tercero, de la Ley 1437 de 2011, establece que “antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad (…) que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado”.
Advierte la Sala que el mencionado requisito fue cumplido en el caso sub judice puesto que, en efecto, en oficio PMC-2019-483 del 9 de septiembre del 2019, el señor personero municipal de Cuítiva solicitó al DPS que, en caso de haberse otorgado el beneficio económico del programa Familias en Acción de acuerdo con la convocatoria contenida en la Resolución N° 00898 de 2019 para los núcleos ya señalados, se revocara directamente el acceso de tales familias al programa, “por la causal contenida en el artículo 93 numeral 1 de la Ley 1437 de 2011 y por lesionar el derecho colectivo a la moralidad administrativa el acto administrativo o decisión que el DPS haya tomado para otorgar el beneficio económico referenciado”. 4.
Problema jurídico De acuerdo con los argumentos de los recursos de apelación, le corresponde a la Sala establecer: i) si en el proceso debió examinarse y resolverse lo relativo a la inclusión de los núcleos familiares cuestionados, en la estrategia Red Unidos; ii) si en uno o ambos de los programas sociales referidos en la demanda -estrategia Red Unidos y Familias en Acción- fue indebida la incorporación de las tres familias por no cumplir éstas con los criterios y estándares establecidos en la normativa aplicable y, iii) en caso de que la segunda cuestión se resuelva de manera afirmativa, si las eventuales irregularidades encontradas resultaron violatorias de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. 5.
Las acciones populares, las facultades del juez y los derechos invocados en el presente asunto La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998 y hoy concebida por el artículo 144 del CPACA como el medio de protección de derechos e intereses colectivos4, tiene 4 “Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. // Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 17 como finalidad, precisamente, el amparo de los mismos cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares.
En los términos de la Ley 472 de 1998 -artículos 1, 2, 4 y 9-, los elementos necesarios para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza o la vulneración de los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. ii) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia; en particular, aunque no de manera excluyente, están cobijados por la acción popular los derechos mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. iii) Puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. iv) No interesa cuál sea la causa o el origen de la violación al derecho o interés colectivo (acto, hecho, operación, omisión, contrato administrativo o cualquier otra forma de manifestación de la administración pública), por cuanto el elemento causal que determina la procedencia de la acción es el hecho mismo de la vulneración o amenaza. 5.1.
Facultades del juez, en relación con lo pretendido y señalado en la demanda Cuestionan los apelantes que el Tribunal de primer grado se hubiera abstenido de analizar lo concerniente a la vinculación de los tres hogares a la estrategia Red Unidos, bajo el argumento de que ese punto no era materia de controversia en la presente acción popular, pese a tener plena relevancia en el caso sometido a juicio.
Al respecto, es pertinente hacer las siguientes precisiones: De conformidad con el artículo 5 de la Ley 472 de 1998, el trámite de la acción popular se regula “con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia”, y son también aplicables los principios generales del estatuto procesal civil (hoy Código General del Proceso), siempre y cuando “éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones”.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 18 Ahora, sabido es que la misma Ley 472 de 1998 ha establecido que la acción popular reviste un carácter prevalente y especial, dada la naturaleza de los derechos que protege.
Bajo esa línea y, en concreto, frente al principio de congruencia del fallo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado en forma reiterada que si bien es de obligatoria observancia para salvaguardar la seguridad jurídica, el debido proceso, la integridad del mismo, la igualdad de las partes y el orden jurídico, en materia de acciones populares el legislador ha flexibilizado ese principio, autorizando al juez constitucional para dictar fallos extra petita y ultra petita, a efectos de que pueda impartir con amplio margen de suficiencia determinadas órdenes encaminadas a proteger los derechos colectivos que encuentre amenazados o vulnerados en el caso concreto.
En sentencia de unificación proferida el 5 de junio de 20185, se recalcó que si bien los parámetros de toda sentencia judicial debían ser las pretensiones de la demanda y la oposición a las mismas, dicha regla se atenuaba en determinados procesos de naturaleza especial, y que en particular, en materia de acciones populares, la misma ley facultaba al juez para impartir las órdenes necesarias para garantizar el núcleo esencial de los derechos colectivos.
En la misma providencia se advirtió que, aunado a ello, esta Corporación ha aceptado la posibilidad de que el juez de la causa dicte fallos extra y ultra petita con diferentes manifestaciones, incluso para amparar derechos colectivos no invocados expresamente por el actor popular6. Ahora bien, ese margen flexible con el que cuenta el juez popular -habilitado por la normativa y la jurisprudencia aplicables- no se agota con la posibilidad de amparar derechos colectivos adicionales a los invocados en la demanda y de establecer medidas no solicitadas por el actor, pues al dar prevalencia al derecho sustancial en esa clase de acciones, el juez también está facultado para examinar hechos conexos a los que expresamente haya referido el demandante, y que se enmarquen materialmente en la misma causa petendi, hallándose además probados en el juicio, aun cuando sobre ellos se haya guardado silencio en el libelo. 5 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sala Especial de Decisión N° 6.
Sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, exp. N° 15001-33-31-001-2004-01647-01. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 6 Dijo el Consejo de Estado: “[A]unque constituye un requisito de la demanda indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 se introdujo como requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos “solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección al derecho o interés colectivo amenazado o violado”, ello no obsta para que el juez, en el trámite del proceso al encontrar vulnerado un derecho o interés colectivo diferente a los enunciados por el actor inicialmente pueda emitir órdenes tendientes a su protección”..
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 19 Así, en la sentencia de unificación antes referida, también se precisó: [E]l juez popular puede pronunciarse sobre hechos adicionales a los expuestos en la demanda, siempre que se relacionen con la acción u omisión demandada inicialmente y en general con la causa petendi.
Al respecto, se ha señalado: ‘La decisión del juez en una acción popular está determinada por la efectiva protección del derecho o interés colectivo cuya vulneración o amenaza se acusa, no solo con ocasión de aquellas conductas señaladas en la demanda como vulnerantes, sino por cuenta de todas aquellas que suceden en el curso mismo del proceso, o cuya existencia se verifique en el mismo, con la sola condición de que se encuentren estrechamente relacionadas con la causa petendi invocada, la que solo podrá modificarse en el término para modificar la demanda.
Igualmente cabe precisar que para proteger el derecho o interés colectivo el juez, en los términos del artículo 34 de la ley 472 de 1998, expedirá orden de hacer o no hacer, destinada a ser cumplida por la autoridad pública que incurre en la trasgresión, orden que no está circunscrita a la conducta pedida en la demanda, porque el juez actúa con total amplitud y discrecionalidad al momento de disponer lo que corresponda para lograr el amparo del derecho o interés colectivo vulnerado o amenazado, ello en consideración a que la congruencia se predica frente a la petición de protección del derecho o interés colectivo que se afirma vulnerado, y no frente a las conductas que en criterio del actor son suficientes e idóneas para lograr el amparo solicitado ( )7.
(Énfasis fuera de texto). Este criterio fue recalcado posteriormente por esta Sección, al anotarse que la flexibilidad del principio de congruencia en las acciones populares, encaminado esencialmente a salvaguardar el interés colectivo, se expresa con la habilitación del juez para determinados actos, entre éstos, “estudiar hechos que no se expusieron en la demanda, bien sea porque no se alegaron específicamente, pero aparecen probados en el proceso, o porque ocurrieron con posterioridad a la presentación del libelo, en uno y otro caso, siempre que tengan relación con la causa petendi” 8 (resaltado fuera de texto).
Cabe anotar que los indicados criterios no implican que el juez popular no esté obligado a observar el principio de congruencia, pues el mismo también es de imperativa observancia en tales procesos, sólo que en ellos dicho principio no reviste carácter absoluto -como igualmente se anotó en la comentada sentencia de unificación9-, dada la necesidad de hacer prevalecer los derechos colectivos cuya vulneración se evidencie en el juicio10. 7 Cita transcrita: “Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente No. 13001-23-31-000-2003-00239-01(AP). Providencia de marzo dieciséis (16) de dos mil seis (2006) M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio”. 8 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 5 de julio de 2018, exp. N° 20001-23-31-000-2010-00478-01 (A.P.) C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 9 “[E]l juez popular también debe respetar el principio de consonancia o congruencia que debe informar todo fallo judicial, en tanto la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido y el petitum (las pretensiones) y la causa petendi (los hechos que le sirven de fundamento), aunque -también lo ha resaltado- en sede popular no reviste el carácter absoluto que por regla general tiene, en razón de la naturaleza de la acción y al particular carácter de los derechos objeto de amparo ( )”. 10 “De todo lo anterior surge que, a pesar de que el juez de la acción popular cuenta con amplias facultades para proteger los derechos colectivos, tiene también el deber de velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes; por ello, sus facultades no son ilimitadas, pues, si bien le está dado amparar derechos colectivos no invocados por la parte actora, estudiar hechos no relacionados en la demanda e, incluso, adoptar medidas de protección Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 20 Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, se tiene que, en todo caso, en el presente asunto sí fue materia de reproche expreso lo concerniente a la incorporación de los hogares a la estrategia Red Unidos como paso previo a su inscripción en Familias en Acción. Si bien, las pretensiones de la demanda se encaminaron concretamente a que los hogares cuestionados fueran excluidos de este último programa, no es cierto que el actor popular hubiera guardado silencio en el libelo sobre la estrategia Red Unidos, cuestión que además debió ser revisada por el a quo en ejercicio de las facultades antes anotadas, por estar de todas formas estrechamente ligada al procedimiento relativo a Familias en Acción. En ese sentido no se aprecia, en realidad, que lo relativo a Red Unidos fuera ajeno al proceso ni que hubiera sido omitido por el actor popular, por lo cual el Tribunal Administrativo de Boyacá no debió excluir tal cuestión del análisis que le correspondía efectuar en sede de la acción popular, no sólo por no ser cierto que al respecto se había guardado silencio en la demanda, sino que además desconoció lo previsto en la Ley 472 de 1998 sobre las facultades del juez para resolver más allá de lo expresamente pretendido, con miras a procurar la protección efectiva del derecho vulnerado o amenazado.
Por consiguiente, si bien el accionante únicamente solicitó hacer exclusiones de “Familias en Acción”, ello fue en orden a salvaguardar el patrimonio público y la moralidad administrativa, que en criterio del mismo actor fueron lesionados no sólo con ocasión de la inscripción formal en dicho programa, sino porque tal proceso fue derivación de lo acontecido con la estrategia Red Unidos, de forma tal que se trataba de la misma causa petendi, por estar un tema inescindiblemente ligado al otro.
Por lo anterior, la Sala analizará no solamente lo relativo a la inscripción de los núcleos familiares en el programa Familias en Acción, sino también lo probado frente a la incorporación de esos hogares en la estrategia Red Unidos. 5.2. El derecho colectivo a la moralidad administrativa La moralidad administrativa –referida en el artículo 4, literal b) de la Ley 472 de 1998- constituye un bien jurídico de connotación abierta11, por lo que su estudio se diferentes a las deprecadas en el libelo, sólo puede hacerlo si tienen relación con la causa petendi de la demanda, que no puede ser una diferente a la relacionada con la amenaza o transgresión de derechos colectivos, en tanto que otro tipo de imputaciones escapan a la finalidad de la acción popular e impiden que el juicio se surta a través de esta acción” (Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 5 de julio de 2018, exp.
N° 20001-23-31-000-2010-00478-01 (A.P.) C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera). 11 HART, H.L.A. “El concepto del derecho”, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires. Sobre este punto se puede consultar igualmente: “La responsabilidad patrimonial del Estado frente al derecho colectivo y el principio constitucional de la moralidad administrativa”, AMAYA Olaya, Uriel, IV Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo, Ed. Universidad Externado de Colombia, Pág. 804.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 21 adelanta con fundamento en el contenido axiológico y teleológico establecido primordialmente en la Constitución Política12, y bajo lo señalado en forma reiterada por la jurisprudencia y la doctrina acerca de su doble naturaleza, pues además de erigirse como derecho colectivo (art. 88 C.P. 13), constituye un principio que debe guiar las funciones del Estado (art. 209 C.P.)14.
Partiendo de este último concepto, es decir, la moralidad administrativa como principio rector para la Administración, se tiene que su análisis y la determinación de lo que debe entenderse por moralidad deben referirse a la finalidad que inspira el acto de cara al ordenamiento jurídico, ya que éste les impone a los servidores públicos, y a los particulares que administran recursos del Estado o que cumplen funciones públicas, ejercer su actividad conforme al marco normativo vigente y motivados únicamente por razones del servicio y la defensa del interés general.
Así entonces, el juicio que corresponde efectuar en sede de la acción popular frente a la moralidad administrativa no se estructura en la convicción subjetiva del juez acerca de la moral ni en cánones individuales de conciencia o del “sentido del deber”, sino sobre la verificación de que en el caso concreto la entidad ni el servidor público hayan transgredido la ley ni obrado con propósitos o móviles distintos a los fines públicos y generales que, conforme al derecho aplicable, debían guiar su actividad y su conducta15. 12 “La moralidad no ha sido definida normativamente, con excepción del preciso intento del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo (CPACA) de darle un contenido más concreto, que en su artículo 3 numeral 5 indica: ‘en virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas’; por ello ha sido la jurisprudencia la que, de manera amplia, se ha ocupado de precisar los alcances del concepto de moralidad administrativa” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de marzo de 2021, exp. 2010-02540-01(AP), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 13 “Artículo 88.- La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moralidad administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. 14 “Artículo 209.- La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones…”. 15 Al respecto, la jurisprudencia ha señalado lo siguiente: “Desde esta perspectiva, ha de considerarse como contrario a la moralidad administrativa toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta.
La infracción de tal derecho colectivo se concreta en la existencia de motivaciones extranormativas, que evaden las finalidades objetivamente determinadas para el ejercicio de las funciones y potestades propias del servicio público y que apunta, en último término, a la satisfacción de los intereses generales y el bien común. La motivación extranormativa, entonces, se encamina a la satisfacción de intereses particulares –de la autoridad pública que ejerce impropiamente sus funciones o de terceros e, incluso, de la misma administración pero sin un título jurídico habilitante–. // Se advierte, por lo dicho, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder, entendida ésta última como ‘el hecho del agente administrativo que, realizando un acto de su competencia y respetando las formas impuestas por la legislación, usa de su poder en casos, por motivos y para fines distintos de aquéllos en vista de los cuales este poder le ha sido conferido’” (Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2014, exp.
Nª 25000-23-15-000-2003-02181-01(AP), C.P. Hernán Adrade Rincón). Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 22 En cuanto a la moralidad administrativa como derecho colectivo, se reitera que la regla que así lo concreta es el artículo 4, literal b) de la Ley 472 de 1998.
Como lo ha anotado la jurisprudencia16, tal disposición comporta una norma en blanco, por contener elementos cuya definición se encuentra en otras disposiciones, de manera que, para aplicarla, el juez debe estarse a lo que prescribe la norma remitida, respecto del concepto no definido en aquella. Se ha puntualizado esto porque el propio artículo 4 comentado prescribe que los derechos colectivos allí enunciados “estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley”; y en armonía con ello, el artículo 7 de la misma Ley 472 señala que los derechos “protegidos por las acciones populares y de grupo (…) se observarán y aplicarán de acuerdo a como están definidos y regulados en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia”.
En esa medida, es preciso tener en cuenta que las regulaciones a que se refieren las normas citadas no consistirán, probablemente, en una definición conceptual de moralidad administrativa, sino en un desarrollo específico de algún aspecto del principio. Ahora, la Sala también reitera el criterio ampliamente fijado por la jurisprudencia en el sentido de que, si bien por su naturaleza, la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa suele procurarse salvaguardando el principio de legalidad, ello no quiere decir que todo acto que infrinja el ordenamiento devenga en inmoral, en los términos de la Constitución y la ley, cuestión ésta que implica que el juicio que se adelanta en la acción popular no necesariamente es de confrontación formal entre la actuación reprochada al Estado y la normativa que la regulaba, sino que trasciende o sobrepasa tal ejercicio para verificar que el proceder de la entidad pública acusada, al separarse del ordenamiento, se haya concretado en desmedro o con desconocimiento de los fines y objetivos establecidos en la Constitución Política y en las específicas reglas jurídicas aplicables al caso17: 16 Ver, entre otras, las sentencias dictadas por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, el 16 de febrero de 2001 –exp.
Nº AP 170, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez- y el 26 de septiembre de 2002 –exp. Nº 41001-23-31-000-2002-0800-01(AP- 537) C.P. María Elena Giraldo Gómez. 17 Se ha dicho a propósito de esta materia: “i) [E]s posible que la moralidad se relacione con la ilegalidad, pero no es necesario que para acreditar una conducta que atente contra el citado derecho colectivo se demuestre indefectiblemente una actividad ilegal o ilícita, puesto que es factible que el comportamiento que afecta la moralidad lo haga en virtud del desconocimiento de principios o valores constitucionales.
Como se precisó, no toda inmoralidad supone ilegalidad, ni toda ilegalidad conlleva una inmoralidad. // ii) uno de los principales escenarios en los que se enjuicia la moralidad administrativa tiene que ver con comportamientos ilegales de la administración, circunstancia por la cual el juez constitucional ostenta competencia para identificar el tipo de actuación administrativa que amenaza o vulnera el derecho (hecho, omisión, operación administrativa, contrato estatal o acto administrativo) para determinar si es necesario (…) proteger el derecho colectivo (…).
En otros términos, el juez de la acción popular no puede realizar un análisis de legalidad dejando de lado el estudio de la vulneración o amenaza del derecho o interés colectivo”. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, expediente AP 2004-640, C.P. Enrique Gil Botero).
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 23 En reciente oportunidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo discurrió sobre la moralidad administrativa en los siguientes términos18: De modo que, se ha considerado que la moralidad no debe coincidir, en toda su extensión, con la legalidad, por lo que debe evitarse el traslape total de las nociones, en tanto que, ‘en efecto, confundir esos dos conceptos desde la óptica del control judicial de la actividad de la administración implica, necesariamente, negar la existencia del primero, dado que si se subsume por completo en la concepción clásica de legalidad, los mecanismos judiciales contencioso administrativos resultarían suficientes y no se justificaría la existencia de la acción popular para su protección’19.
Aunado a todo lo expuesto, resulta pertinente señalar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su jurisprudencia para precisar que la moralidad administrativa, entendida como principio-derecho, se integra con dos elementos que deben verificarse o constatarse para que proceda el amparo solicitado en la respectiva demanda20: [H]a sido uniforme la jurisprudencia en señalar que no toda ilegalidad constituye vulneración a la moralidad administrativa; que el incumplimiento per se no implica la violación al derecho colectivo: en palabras de la misma Corporación `no se puede colectivizar toda transgresión a la ley`.
Esto quiere decir que, si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. Por ello, ha sido enfática la jurisprudencia en cuestionar y rechazar aquellas acciones populares erigidas únicamente sobre una argumentación pura de ilegalidad, en las que so pretexto de proteger un derecho colectivo ponen a consideración del juez constitucional un litigio particular, cuyo debate y decisión debiera hacerse mediante el ejercicio de otro instrumento judicial, como los ahora denominados medios de control contenciosos, entre ellos el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho, o la acción de cumplimiento si lo que se pretende es el acatamiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo.
Son esos escenarios los propios para ejercer el control jurisdiccional de la legalidad administrativa (…). Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.
El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública (…). (ii) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia. En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa.
(…) 2.2.2. Elemento subjetivo. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de marzo de 2021, exp. 2010-02540-01(AP), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 19 Cita del original. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de junio de 2006, rad. 2003-01069-02 (AP). 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 1 de diciembre de 2015, expediente 2007-00033-01(AP).
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 24 No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.
Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. 5.3.
La defensa del patrimonio público Esta Corporación ha sostenido21 que la noción de patrimonio público, como derecho colectivo, no sólo comprende los bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables del Estado colombiano junto con los que integran el territorio -de acuerdo con los artículos 63 y 101 de la Constitución Política-, sino que también abarca todos aquellos bienes y derechos de los que el Estado es titular, y que se destinan al cumplimiento de las funciones que le asigna el ordenamiento.
La protección de todos estos recursos y elementos busca que los mismos sean administrados en forma eficiente, transparente y responsable, bajo las reglas previstas por la ley, especialmente en las normas presupuestales. Desde esa línea, se tiene que la regulación legal de la defensa del patrimonio público busca la salvaguarda normativa de los intereses colectivos, que prevalecen justamente por traducirse en el “interés general” protegido por la Constitución Política.
Es en virtud de ello que el indicado amparo jurídico del patrimonio público, como derecho colectivo, se encamina a que el conjunto de bienes del Estado esté destinado adecuadamente a la finalidad que se les ha señalado y se administre bajo criterios de eficacia y rectitud22, lo que implica perseguir no solamente la transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos, sino también la utilización de los mecanismos respectivos de acuerdo con su objeto y, en especial, con los fines del Estado.
Por ello, se parte de la base de que todo indebido manejo de tales recursos por parte de la Administración o por el particular que legalmente se encuentre a cargo de los mismos es violatorio del patrimonio público, ya sea porque el uso o destinación de los bienes se hicieron de manera negligente o ineficiente, o porque se destinaron a conceptos no previstos expresamente en la respectiva norma regulatoria, eventos en los cuales la protección del indicado derecho colectivo es procedente por la vía de la acción popular. 21 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera.
Sentencia del 23 de septiembre de 2004, exp. Nº 25000-23-27-000-2003-1825-01(AP). C.P. Germán Rodríguez Villamizar. En el mismo sentido, ver sentencia dictada por la Sección Cuarta de la misma Corporación, el 31 de mayo de 2002, exp. Nº 25000-23-24-000-1999-9001-01(AP-300). C.P. Ligia López Díaz. 22 Al respecto, puede consultarse la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, el 8 de junio de 2001.
Radicación 41001-23-31-000- 2004-00540-01(AP). C.P. Enrique Gil Botero. Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 25 Así, en suma, bajo estos criterios se ha concluido que “la defensa del patrimonio público estudia dos elementos, i) la existencia de un bien o conjunto de bienes de propiedad del Estado, y, ii) el análisis de la gestión de ese patrimonio, de forma tal, que si ésta se hace de forma irresponsable o negligente, pone en peligro el interés colectivo”23, y que en todo caso, sin perjuicio de ello, en el análisis que le corresponde hacer al juez popular, “no solo interesará la comprobación de la conducta descuidada, negligente o imperita, sino que además, que se afecte el núcleo de ese derecho, aspecto que reside en la realización de los fines del Estado”24.
La jurisprudencia también tiene por establecida la particular asociación que existe entre la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, dado que en forma recurrente la lesión del primero de tales derechos se materializa con la afectación del segundo, y porque siendo la moralidad administrativa un derecho colectivo cuyo contenido suele referir o comunicar otros bienes jurídicos, el más frecuente de estos es el patrimonio público, a tal punto que “en la práctica, es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público”25.
En ese sentido, se ha señalado26: Esta Corporación, dada la estrecha relación entre la moralidad administrativa y la protección del patrimonio público, ha reconocido su íntima relación, pues el correcto y adecuado manejo de los bienes y dineros públicos constituye una expresión de la moral administrativa en el marco de una ética pública, que busca asegurar, a través de un eficiente manejo, la adecuada protección de esos derechos. 6.
Estrategia Red Unidos y Familias en Acción Como se ha señalado, la controversia en el presente proceso involucra dos instrumentos de política social de competencia del DPS, a saber: la estrategia Red Unidos y el programa Familias en Acción. 23 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia del 14 de abril de 2016, exp.
Nº 25000-23-41-000-2013-02622-01(AP). C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 5 de marzo de 2021, exp. Nº 73001-23-31-000-2010-00441-01 AP. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 25 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera.
Sentencia del 15 de agosto de 2007, exp. Nº 88001-23-31-000-2005-00004-01(AP) C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 5 de marzo de 2021, exp. Nº 73001-23-31-000-2010-00441-01 AP. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 26 -. La estrategia Red Unidos consiste en la integración y coordinación de herramientas encaminadas a la superación de la pobreza extrema, por la vía de articular y focalizar bajo un mismo sistema toda la oferta estatal de programas y servicios sociales, bajo un enfoque centrado en las demandas básicas de la familia, esto es, las “condiciones mínimas de calidad de vida no cubiertas totalmente”27 en el núcleo familiar.
Dicha estrategia fue concebida y planteada como política pública en el documento Conpes Social 102 de 2006, que justificó un nuevo enfoque de lucha contra la pobreza señalando que si bien, instrumentos anteriores habían contribuido al crecimiento económico y al mejoramiento de determinados niveles de ingreso, no habían sido suficientes para una disminución satisfactoria y estructural de la pobreza extrema, debido a que persistían las distintas dimensiones en que ésta se manifestaba.
Señaló el Conpes: [P]ese a ( ) los logros alcanzados, no se han atacado de manera integral las múltiples dimensiones de la pobreza. La multidimensionalidad y persistencia de la pobreza extrema en Colombia hacen que las nuevas generaciones tengan más dificultades para superar esta condición. Por ejemplo, los niños de familias en pobreza extrema difícilmente culminarán sus estudios o serán enfermos recurrentemente, con lo cual estarán avocados al desempleo o a trabajos de muy baja calificación ( ) y, por tanto, sus familias enfrentarán nuevamente el mismo círculo de pobreza ( ).
Igualmente, diferentes estudios señalan las limitaciones de los enfoques de asistencia social de carácter sectorial y desde la perspectiva de grupos poblacionales -infancia, jóvenes, madres cabeza de hogar, etc.-, dado que no permiten una respuesta integral a la multidimensionalidad de la pobreza. Según el mismo instrumento, la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad MERDP28 -gestora de la iniciativa- estimó que la pobreza podría reducirse considerablemente hacia el futuro mediante la combinación de estrategias macroeconómicas y de asistencia social, ésta última condicionada a la protección del capital humano y a la promoción social.
Por ello el Conpes propuso la conformación de la Red de Protección para la Reducción de la Extrema Pobreza RED, a fin de que los hogares más pobres fueran incorporados efectivamente a las redes y programas sociales del Estado y con ello superaran su condición, “a través de: i) integrar la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor de la familia de manera simultánea; ii) brindar, simultáneamente, acompañamiento familiar y acceso preferente para asegurar que 27 Documento Conpes Social 102 de 2006, referido a continuación. 28 Creada mediante Decreto 4416 de 2004, con impulso desde el Departamento Nacional de Planeación. Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 27 los recursos e intervenciones permitan superar condiciones mínimas de calidad de vida que no están cubiertas y iii) generar un marco de corresponsabilidad con los usuarios para que las familias se comprometan con la superación de su situación”. En la actualidad, la Red Unidos está regulada por la Ley 1785 de 2016, que la define como un conjunto de personas, entidades y otros actores que participan en la estrategia de superación de la pobreza extrema, y comprende a todas “las entidades del Estado que presten servicios sociales dirigidos a la población en pobreza extrema, Alcaldías y Gobernaciones, el Sector Privado y Organizaciones de la Sociedad Civil, y los hogares beneficiarios del acompañamiento familiar y comunitario ( )”, bajo la coordinación nacional del DPS (artículos 2 y 3 de la ley mencionada)29.
De acuerdo con lo señalado en la norma, la estrategia Red Unidos no implica el otorgamiento directo de subsidios ni la entrega de recursos materiales a la población, en tanto que, según el artículo 4, los objetivos del instrumento son, entre otros, los siguientes: a) Ampliar y mejorar la provisión de servicios sociales del Estado, bajo una acción coordinada articulada de las entidades nacionales, regionales y locales responsables de proveer estos servicios; b) Ofrecer acompañamiento familiar y comunitario a los hogares en pobreza extrema; c) Garantizar el acceso preferente de los hogares en condición de pobreza extrema a la oferta de servicios sociales del Estado; d) Propender por la focalización del gasto público social y aumentar su eficiencia para combatir la pobreza extrema; e) Consolidar un modelo de gestión de los servicios sociales del Estado que fortalezca la institucionalidad regional y local a través de la articulación efectiva de los actores de la Red ( ).
Respecto de la población objetivo, el artículo 5 de la Ley 1785 establece: Harán parte de la Red Unidos y serán beneficiarios del acompañamiento familiar y comunitario: a) Los hogares en condición de pobreza extrema, de acuerdo con los criterios establecidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; b) Los hogares beneficiarios de los proyectos de vivienda de interés prioritario ( ) dirigidos a la población en pobreza extrema; c) Las comunidades étnicas en situación de pobreza extrema de acuerdo con los criterios concertados en la Mesa Permanente de concertación con los pueblos y organizaciones indígenas ( ); d) Los hogares víctimas del conflicto armado que se encuentren en condición de pobreza extrema ( ). e) Los hogares en condición de pobreza extrema conformados por madres cabeza de familia de acuerdo a los lineamientos del Departamento Administrativo para la Prosperidad. 29 En cuanto al papel de las entidades territoriales, vale la pena señalar lo establecido en el artículo 7 de la misma ley: “Competencias de las entidades territoriales.
Para el adecuado funcionamiento de la Red Unidos, las Alcaldías, Distritos y/o Gobernaciones garantizarán el acceso a la Oferta de Servicios Sociales del Estado u Oferta Pública en lo de su competencia”. Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 28 Al tenor del parágrafo 3 del mismo artículo, todos los indicados criterios de focalización de beneficiarios deben ser revisados y ajustados cada dos años por el DPS, “con el fin de actualizarlos según las necesidades del país”.
El artículo 9 de la misma norma impone a las entidades del orden nacional garantizar “el acceso preferente a la oferta de servicios y programas sociales, a los hogares en condición de pobreza extrema beneficiarios”, en tanto que el artículo 10 ibídem establece que, en el caso del DPS, la oferta social propia de esa entidad es el “acompañamiento familiar y comunitario”, por lo que dicho departamento debe definir su operación y organización territorial con lineamientos técnicos30.
En ese marco, le corresponde al Gobierno Nacional asegurar la provisión anual de los recursos para garantizar dicho acompañamiento “de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo” (artículo 1431). Respecto de la estrategia Red Unidos, el programa “Acompañamiento Familiar y Comunitario” del DPS señala que el procedimiento de vinculación no involucra inscripciones, sino que inicia con la identificación de los potenciales hogares a través de los resultados de la caracterización del SISBÉN y del puntaje que reporten las familias en ese sistema, pues los núcleos cobijados por la estrategia “serán aquellos que cuenten con los puntajes más bajos de la encuesta SISBÉN”32/33.
Así, de conformidad con el artículo 534 de la Resolución DPS N° 2717 de 201635, uno de los criterios de identificación de los hogares pasibles de acompañamiento 30 “Acompañamiento. El acompañamiento familiar y comunitario será la oferta social propia del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, quien definirá mediante lineamientos técnicos su operación y organización territorial, a través de los cuales desarrollará su objetivo misional, con el fin de garantizar el acompañamiento familiar comunitario y el acceso de los servicios sociales del Estado”. 31 “Financiación. El Gobierno nacional deberá proveer anualmente los recursos requeridos para garantizar el acompañamiento familiar y comunitario de los hogares beneficiarios y el mantenimiento del sistema de información, de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo”. 32 Información contenida en el portal del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en el enlace https://dps2018.prosperidadsocial.gov.co/ent/gen/prg/Paginas/Acompa%C3%B1amiento-Familiar-y- Comunitario.aspx#:~:text=%C2%BFCu%C3%A1l%20es%20el%20beneficio%20de,%2C%20educaci%C3%B3n%2C%2 0trabajo%20y%20vivienda.
Última consulta: 6 de febrero de 2024. 33 Aunque en la página virtual se hace referencia al SISBÉN IV, para la época de los hechos aún operaba la versión SISBÉN III, reemplazada por la actual desde el 5 de marzo de 2021 (ver documento Conpes 3877 de 2016 y Decreto 00441 de 2017). 34 “La identificación a nivel de hogares a acompañar por la Estrategia Red Unidos se realizará teniendo en cuenta cinco criterios: a) Puntos de corte máximos del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN) definidos en el artículo 6 de la presente Resolución. b) Encontrarse en los listados de potenciales beneficiarios ( ) definidos en conjunto con la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. c) Número de privaciones según los indicadores del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), ajustados a las fuentes de información disponibles. d) Probabilidad de estar en situación de pobreza extrema de acuerdo con las estimaciones y criterios establecidos por Prosperidad Social en sus documentos metodológicos. e) Los hogares beneficiarios de los proyectos de Subsidio Familiar de Vivienda en Especie (SFVE) y de comunidades étnicas priorizadas”. 35 “Por la cual se establecen los criterios de identificación, selección, vinculación, permanencia y egreso de hogares en condición de pobreza extrema a la Estrategia para la Superación de la Pobreza Extrema - Red Unidos”.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 29 en Red Unidos es precisamente el cúmulo de puntos de corte máximos del SISBÉN, definidos en el artículo 6 ibídem, que a su vez establece: Los puntos de corte máximos, los cuales fueron definidos en forma conjunta con el Departamento Nacional de Planeación (DPN), son los siguientes: En ese marco, la estrategia prevé un proceso de caracterización, consistente, según el DPS, en el “levantamiento de información que realiza el cogestor social con el hogar en la cual se identifican las condiciones socioeconómicas de este y sus integrantes para establecer si se encuentran en situación de pobreza extrema, pobreza o no pobreza, según las metodologías de medición establecidas en Colombia.
Así mismo, se identifican con claridad las necesidades de servicios que tiene el hogar y sus integrantes”36. Respecto de las metodologías de medición de la situación de pobreza y pobreza extrema, las mismas fueron establecidas por el DPS y el DPN con base en el documento Conpes Social 150 de 2010, al cual se referirá la Sala, en lo pertinente, al efectuar el análisis del caso concreto. -.
En lo que atañe al programa Familias en Acción, se tiene que constituye un mecanismo de transferencia monetaria condicionada (en adelante,TMC)37, creado en Colombia en 2001, con el objetivo de evitar que la crisis económica registrada en 1999 continuara impactando negativamente en la población más vulnerable. Con el paso del tiempo el programa ha tenido varias modificaciones orientadas a ampliar su cobertura y cambiar las metodologías de focalización, distribución de recursos, seguimiento de los compromisos y medición de impacto, llegando a ser regulado 36 Ibídem. 37 Los mecanismos de TMC son una categoría de programa de asistencia social que involucra la entrega directa de dinero, sujeta a determinados compromisos que deben ser cumplidos por la familia beneficiaria, en orden a potencializar el capital humano de sus niños.
La transferencia del dinero busca mejorar el poder adquisitivo del núcleo familiar, mientras que el elemento condicional tiene por objeto impedir o conjurar la transmisión intergeneracional de la pobreza, en cuanto procura dotar a las familias de elementos para el acceso de los niños a óptimas condiciones de vida en materias de salud, educación y proyección laboral en el mediano y largo plazo.
Así se expone en: ROBLES, Marcos. “Identificación de beneficiarios de Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC)”. Banco Interamericano de Desarrollo: abril de 2011. Consultado por última vez el 30 de enero de 2024. Disponible en el enlace: https://publications.iadb.org/es/publicacion/15368/identificacion- de-beneficiarios-de-programas-de-transferencias-monetarias.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 30 por la Ley 1532 de 2012 y luego por la Ley 1948 de 2019, modificatoria de la anterior38. El artículo 2 de la Ley 1532 de 2012 definía a Familias en Acción como un programa consistente en “la entrega condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa a las familias en condición de pobreza y pobreza extrema.
El Programa es un complemento al ingreso monetario para la formación de capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a programas de educación media y superior, la contribución a la superación de la pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia ( )”. A su vez, el artículo 3 estableció que el programa buscaba fomentar “la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños y niñas de primera infancia, la asistencia y permanencia escolar [básica y media], el acceso preferente a programas de educación superior y formación para el trabajo; la formación de competencias ciudadanas y comunitarias para la autonomía y el bienestar de las familias y contribuir a la prevención del embarazo en la adolescencia.” De conformidad con el artículo 4 de la misma Ley 1532 de 2012, modificado por la Ley 1948 de 2019, los beneficiarios del programa Familias en Acción son los siguientes: I. Las familias en situación de pobreza y pobreza extrema, de acuerdo con los criterios establecidos por el Gobierno nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en concordancia con lo establecido en los artículos 1o, 2o y 3o de la presente ley;
II. Las familias víctimas de desplazamiento forzado en situación de pobreza y pobreza extrema; III. Las familias indígenas en situación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con procesos de concertación y focalización establecidos por el Programa; IV. Las familias afrodescendientes en situación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con los criterios de focalización establecidos por el Programa.
PARÁGRAFO 1 o. Las familias que cumplan con los criterios de focalización y que voluntariamente realicen el proceso de inscripción, podrán ser beneficiarias del Programa Familias en Acción. La normativa también encomendó al DPS y al Departamento Nacional de Planeación la definición de las categorías o tipos de subsidios condicionados y su cuantía, de acuerdo con las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y los objetivos de superación de la pobreza (artículo 6).
Asimismo, el legislador determinó que el Gobierno Nacional tendría la obligación de proveer anualmente los recursos para la operación del programa y para pagar los 38 Estas normas fueron posteriormente derogadas por el Decreto-ley 1960 de 2023, pero se encontraban en vigor en la época de ocurrencia de los hechos materia del presente juicio.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 31 subsidios de todas las familias beneficiarias, de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo (artículo 8), y que el programa debía fijar los criterios e indicadores de salida de los beneficiarios.
Respecto de esto último, el artículo 14 de la ley comentada dispuso: El programa fijará los criterios e indicadores de salida de los beneficiarios, los cuales pueden ser operativos o por cumplimiento de metas. Estos criterios deben ser establecidos dentro de un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes a la aprobación de esta ley.
En todo caso, hasta tanto no se completen los ciclos de educación y salud iniciados con los miembros de una determinada familia beneficiada, esta no podrá ser retirada del programa, salvo que se demuestre: 1. Que exista información confiable que indique que ha mejorado la condición social y económica de la familia; este umbral será determinado por el programa Familias en Acción. 2.
Se demuestre la existencia de las faltas contempladas en el parágrafo 2o, artículo 4o y el artículo 7o de esta ley, o 3. Que la familia beneficiaria haya suministrado información falsa para acceder al programa. Por virtud de la Ley 1532 de 2012, el programa dejó de ser manejado por dependencias de la Presidencia de la República, para pasar a ser competencia del DPS.
Ahora bien, para el momento de ocurrencia de los hechos materia de análisis, el instrumento principal de articulación y desarrollo de las indicadas reglas era el “Manual Operativo del Programa Más Familias en Acción, versión-4”, adoptado por el DPS en la Resolución N° 009178 de 2017 y en el cual se señalaron como componentes principales del programa, los siguientes incentivos: Incentivo de salud Se otorga a las familias con NN (niños y/o niñas) menores de 6 años, con el fin de complementar el ingreso familiar dirigido a mejorar la salud de estos menores durante la etapa crítica de su crecimiento.
Se entrega un solo incentivo por familia independientemente del número de NN que se encuentren en este rango de edad. Incentivo de educación Se otorga a las familias con NNA (niños, niñas y/o adolescentes) en edad escolar que cursen los grados de transición a undécimo, con el fin de estimular la asistencia escolar, aumentar los años de escolaridad y reducir la deserción escolar.
Se entrega un incentivo por cada NNA, con un máximo de tres NNA beneficiarios por familia. Adicional, todos los NN que cursan grado transición y los NNA escolarizados en condición de discapacidad son potenciales de la entrega del incentivo escolar, independientemente del número de NNA del grupo familiar. Las demás indicaciones y particularidades del Manual Operativo, relevantes para la presente causa, serán referidas por la Sala en el análisis de la controversia.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 32 7. El caso concreto 7.1. Hechos probados -. En el municipio de Cuítiva, entre el 27 y el 29 de junio de 2018, los señores Miguel Ángel Rodríguez, Ana Carolina Cepeda y Sara Lucía Morales Pedraza, aduciendo la calidad de jefes de sus respectivos hogares y obrando “en representación de todos [los] integrantes” de cada núcleo familiar, suscribieron con el DPS sendos “acuerdos de corresponsabilidad”, aceptando expresa y voluntariamente su vinculación a la estrategia Red Unidos y asumiendo, entre otros, los siguientes compromisos: [E]stamos dispuestos a suministrar información verídica y confiable, conforme a lo suscrito en el Acuerdo de Información, así como cumplir con todos los requisitos que exijan las instituciones de la Red Unidos al momento de acceder a los servicios suministrados por éstos ( ). [N]os comprometemos a informar oportunamente al Cogestor Social los cambios que tenga nuestro hogar durante el Acompañamiento Familiar y somos conscientes que (sic) el incumplimiento del presente Acuerdo podrá acarrear la exclusión del hogar de dicho proceso.
Cada una de las actas de acuerdo de corresponsabilidad fue suscrita, además, por la señora Claudia Cárdenas, en calidad de cogestora social. -. En memorando del 20 de febrero de 2020, la Dirección de Acompañamiento Familiar y Comunitario del DPS informó que los hogares de las personas mencionadas habían sido focalizados en 2018 para la operación de la estrategia Red Unidos, de acuerdo a los puntajes reportados en el SISBÉN en ese momento “para los años 2016 a 2018”, así: Sara Lucía Morales Pedraza: puntaje de 17,32.
Ana Carolina Cepeda Pérez: puntaje de 15,97 Miguel Ángel Rodríguez: puntaje de 20,51. En la indicada lista fue incluida, igualmente, la señora María Lorenza Talero Pulido, con un puntaje SISBÉN de 20,51. Se estableció que la caracterización previa al proceso había arrojado los siguientes resultados en cuanto al índice de pobreza multidimensional y a la pobreza monetaria: Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 33 La Dirección de Acompañamiento Familiar también precisó que los resultados partían de la información declarada por cada familia en la visita de caracterización y correspondían a la medición de las condiciones socioeconómicas encontradas en cada hogar en ese momento, y que, por otro lado, era probable que todas esas características variaran con el tiempo, aunque la estrategia Red Unidos no verificaba con otras fuentes la información suministrada, ya que sólo solicitaba la declaración de ingresos a los integrantes del hogar.
Agregó: Luego de los resultados de la caracterización y como consecuencia de ellos, la Estrategia Unidos realizó cuatro (4) sesiones más, donde se socializó oferta existente en el municipio para acceder a servicios que permitieran el cumplimiento de los logros identificados por alcanzar y se desarrollaron temáticas relacionadas con temas de pautas de crianza y derechos sexuales y reproductivos.
Para el año 2019 la Estrategia Unidos no realizó intervenciones con hogares en el Departamento de Boyacá y tampoco actualizaciones de información a estos hogares motivo por el cual la información que reside en el Sistema de Información SI-Unidos corresponde a las condiciones socioeconómicas del hogar para el momento en que se realizó la caracterización, es decir para el año 2018, tal como se manifestó anteriormente. -.
En Resolución N° 00898 del 22 de abril de 2019, el DPS abrió las inscripciones para que los hogares de la Red Unidos accedieran al programa Familias en Acción, “durante la vigencia 2019” (artículo 1). Señaló la entidad que, para adelantar el indicado proceso de inscripción, se emplearían las bases de información de Red Unidos, vigentes y actualizadas a abril de 2019. -.
El 23 de abril del mismo año, la entidad estatal informó a la alcaldía municipal de Cuítiva que ejecutaría Familias en Acción en esa región del país, y que en el proceso de focalización había identificado a 8 familias de Red Unidos no inscritas en el mencionado programa de TMC, entre las cuales figuraban los tres hogares objeto de controversia.
En la misma misiva, refirió que la fase de preinscripción estaría a cargo del municipio, mientras que la inscripción definitiva sería adelantada por el DPS. -. El 2 de mayo de 2019, las señoras Sara Lucía Morales Pedraza, Ana Carolina Cepeda Pérez y María Lorenza Talero Pulido firmaron el formato de preinscripción Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 34 al programa Familias en Acción. Cada una de estas personas refirió a dos hijos menores de edad y aportó los respectivos registros civiles de nacimiento. -. El DPS allegó al proceso un reporte del Sistema de Información de Familias en Acción SIFA, en el que se evidencia que los tres núcleos mencionados fueron inscritos en el programa el 20 de mayo de 2019.
En oficio del 14 de mayo de 2021, el municipio de Cuítiva ratificó que el proceso de inscripción definitiva de los núcleos familiares había sido efectuado por el DPS, como aparecía reportado en el SIFA, en tanto que el papel del municipio se limitó a convocar a las familias previamente priorizadas y postuladas por la entidad nacional. Expuso, asimismo, que la encuesta para la vinculación de los hogares a la estrategia Red Unidos había sido efectuada por una funcionaria del DPS, sin injerencia de la administración territorial. -.
En el mes de junio de 2020 se solicitó el cambio de titular del programa en el núcleo de María Lorenza Talero Pulido, pasando a ser éste encabezado por el señor Miguel Ángel Rodríguez Carvajal. La novedad respectiva fue registrada en el DPS el 19 de junio de 2020. -. El DPS aportó al proceso los siguientes reportes de puntaje SISBÉN, vigentes con corte a diciembre de 2019: 1) Sara Lucía Morales Pedraza, puntaje 16,11, encuestada por última vez el 12 de junio de 2019. 2) María Lorenza Talero Pulido, 20,51, encuestada por última vez el 22 de junio de 2019. 3) Ana Carolina Cepeda Pérez, Puntaje 15,97, encuestada por última vez el 13 de junio de 2019. -.
El 22 de mayo de 2019, el DPS dio respuesta a una petición formulada por la Personería de Cuítiva, en relación con los hechos materia del presente asunto. En torno a los criterios para establecer la situación de pobreza o de pobreza extrema de los beneficiarios de Familias en Acción, la entidad refirió las dos metodologías de medición de la pobreza aplicadas en Colombia, denominadas “pobreza monetaria -LPE” e “Índice de Pobreza Multidimensional-IPM” -sobre las que se volverá más adelante-, rescatando respecto de ésta última, su definición por el Conpes sobre la base de 15 indicadores de bienestar, distribuidos en 5 dimensiones: i) condiciones educativas, ii) condiciones de niñez y juventud, iii) trabajo, iv) salud y v) condiciones de vivienda y servicios públicos.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 35 Frente a la estrategia Red Unidos precisó que, en orden a desarrollarla, el Departamento Nacional de Planeación (DPN) predefinió unos criterios enfocados en las dos metodologías mencionadas, para establecer finalmente como marco de acción una segunda serie de dimensiones y un grupo de 25 logros, todos los cuales, “sumados a la aplicación de una matriz de referencia (índice de Pobreza Multidimensional-IPM Vs Pobreza Monetaria) ayudan a establecer si un hogar es pobre, pobre extremo o no y si será acompañado por la Estrategia Unidos para la superación de sus privaciones”.
Respecto de los logros, precisó el DPS: Se establecieron 26 (sic)39 Logros Familiares, de los cuales 11 son denominados Logros Requeridos debido a su importancia y necesidad de estar alcanzados para superar su pobreza multidimensional, y quince (15) logros restantes denominados logros deseables, debido a que refuerzan las opciones de los hogares para permanecer por fuera de la condición de pobreza.
Tras reseñar las indicadas dimensiones y logros preestablecidos en Red Unidos, señaló que la información sobre ellos en las familias era recaudada en una encuesta de caracterización a los hogares focalizados, con base en lo cual se calculaban los dos índices de pobreza (pobreza monetaria e Índice de Pobreza Multidimensional) y el estado de los 25 logros requeridos.
Concluyó: En consecuencia, para que un hogar pueda encontrarse en condición de pobreza extrema, este debe ser pobre por ingresos (LPE), pobre extremo o pobre por pobreza multidimensional (IPM) y tener uno o más de los 11 logros requeridos, por alcanzar. -. El 16 de septiembre de 2019, la Dirección de Acompañamiento Familiar y Comunitario del DPS reportó la “Ficha Estado del Hogar” de cada uno de los beneficiarios cuestionados por el actor popular, señalando como fecha de la última caracterización de Red Unidos, el mes de junio de 2018.
Cada ficha contiene un mismo listado de 25 logros con el reporte de los alcanzados y “por alcanzar” en el correspondiente grupo familiar, como figura en el siguiente ejemplo -correspondiente al hogar de la señora Ana Carolina Cepeda Pérez-: 39 Si bien la entidad indicó 26 logros, en las fichas de estado de los hogares se hace referencia a 25 logros, 11 de ellos “requeridos” y 14 “deseables”.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 36 En el caso de la familia encabezada por el señor Miguel Ángel Rodríguez Carvajal, se registraron como logros no alcanzados uno de los denominados requeridos y cinco de los logros deseables, mientras que, para el núcleo familiar de la señora Sara Lucía Morales Pedraza se tuvieron por no alcanzados dos logros requeridos y seis logros deseables. -.
En memorando de fecha 2 de febrero de 2021, el DPS informó a la Oficina Jurídica -con ocasión de este proceso- el valor de los subsidios entregados a las familias reprochadas por el actor popular, así: Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 37 -.
El Concejo Municipal de Cuítiva certificó haber celebrado con la señora Sara Lucía Morales Pedraza, en su calidad de contadora profesional, los siguientes contratos de prestación de servicios: Por su parte, la Personería de Cuítiva allegó constancia de que la señora Sara Lucía Morales Pedraza fungió como contratista de esa entidad, en las siguientes vigencias: Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 38 -. Mediante Decreto N° 090 del 11 de diciembre de 2018, el alcalde municipal de Cuítiva nombró en provisionalidad a la señora María Lorenza Talero Pulido como Comisaria de Familia. La designada tomó posesión de dicho cargo en la misma fecha. -. Con respecto a la señora Ana Carolina Cepeda Pérez, se tiene que dicha persona celebró con el municipio de Cuítiva cinco contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión, para operar como enlace municipal del programa Familias en Acción en la entidad territorial.
Las vigencias de tales contrataciones indican que la señora Cepeda Pérez estuvo vinculada al municipio entre el 2 de enero de 2017 y el 2 de enero de 2020, sin solución de continuidad. Asimismo, se advierte que las remuneraciones anuales en las vigencias 2018 y 2019 -en los que la persona fue incorporada en los programas sociales materia de este proceso- fue de $10’800.000 y de $11’400.000, respectivamente.
El contenido obligacional de los cinco contratos fue siempre el mismo, y en virtud de él recayeron sobre la señora Cepeda Pérez las siguientes responsabilidades: 1.- Servir de vínculo directo entre el nivel regional del programa más familias en acción (sic) y la administración municipal. 2.- Apoyar el proceso de difusión del programa ( ) con la población objetivo ( ), así como con los agentes municipales de educación y salud. 3.- Apoyar el proceso de incorporación de beneficiarios al programa. 4.- Actuar como intermediario en la recolección y envío de los formularios involucrados en los diferentes procesos. 5.- Envío de informes mensuales direccionados al DPS. 6.- Recepcionar, diligenciar y tramitar los reclamos, quejas y novedades de origen individual o comunitario, confrontar que la información y los soportes correspondientes ( ) sean verídicos ( ). 8.- Realizar el proceso de verificación de cumplimiento de compromisos, de acuerdo con los lineamientos establecidos. 9.- Apoyar la logística de realización de los pagos de los subsidios del programa más familias en acción (sic) ( ). 11.- Promover la participación de veedurías ciudadanas, dentro del municipio, a la operación y procedimientos del programa. 12.- Asistir a las diferentes capacitaciones sobre los procesos operativos que el programa establezca.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 39 13.- Promover las reuniones del Comité Municipal de Certificación, informando sobre el funcionamiento del programa a esta instancia y a la administración municipal ( ). -.
En sesión de fecha 14 de noviembre de 2019, el Comité Municipal de Certificación del programa Familias en Acción en Cuítiva discutió lo concerniente a la procedencia o no de excluir a los hogares reprochados en este juicio. Oídas las intervenciones del personero, concejales del municipio y la señora Ana Carolina Cepeda Pérez -quien no intervino como beneficiaria sino como enlace municipal convocante del Comité-, se estableció que, bajo los lineamientos del programa, le correspondía al DPS y no al municipio decidir sobre el indicado retiro o exclusión, de suerte que la personería debía dirigir a esa entidad las solicitudes e inquietudes planteadas al respecto.
En la sesión también intervinieron las mujeres cabeza de las familias cuestionadas -a excepción de Ana Carolina Cepeda Pérez, quien se declaró impedida para hablar en calidad de beneficiaria y para defender su propia incorporación al programa social- señalando que en ningún momento habían presentado información fraudulenta o engañosa para acceder a los beneficios otorgados por el Gobierno ni cuando fueron encuestadas en sus lugares de residencia. Ante la pregunta planteada por un concejal sobre el destino que tendrían los recursos en caso de retiro de las familias y sobre la posibilidad de que los cupos así liberados pudieran ser tomados por otros hogares pobres, la señora Cepeda Pérez, en su condición de enlace municipal, manifestó que no era posible reemplazar a las familias eventualmente excluidas, puesto que éstas habían sido focalizadas por el Gobierno Nacional a través de Red Unidos, desde el DPS. 7.2.
Análisis de la Sala Se confirmará la sentencia apelada puesto que, si bien se demostró que los núcleos familiares señalados en la demanda percibían ingresos en el momento de su incorporación a Red Unidos y a Familias en Acción, lo cierto es que no se demostró que la selección de esos hogares para los aludidos programas adoleciera de irregularidades, por lo que tampoco existe mérito para concluir que hubieran lesionado los derechos colectivos invocados por el censor.
Las vinculadas Sara Lucía Morales Pedraza y Ana Carolina Cepeda Pérez manifestaron y reconocieron expresamente -en este juicio, y adicionalmente, la señora Morales Pedraza, en el Comité Municipal de Certificación del 14 de noviembre de 2019- que para la época en que seleccionaron a sus familias para ser cobijadas por la estrategia Red Unidos contaban con vínculo contractual vigente, Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 40 como también en la fecha de su incorporación a Familias en Acción, en mayo de 2019, momento en el que además la señora María Lorenza Talero Pulido había sido nombrada en provisionalidad como Comisaria de Familia, lo que también reconoció en el proceso. A la par con ello, no se probó en el sub judice que en los procedimientos administrativos enjuiciados se hubiera suministrado información falsa, todo lo cual impide concluir que en las anotadas incorporaciones a los programas sociales se hubiera cometido fraude, o que las personas vinculadas a este proceso hubieran efectuado maniobras para acceder a los beneficios sin reunir los presupuestos para ello.
La presunción de buena fe, de imperativa aplicación en casos como el que hoy examina la Sala, no fue entonces desvirtuada en esta causa, menos cuando, además, la reglamentación establecida por el legislador y las autoridades administrativas competentes, así como los criterios técnicos fijados por Planeación Nacional, Prosperidad Social y el Conpes, ponen de manifiesto que el solo hecho de percibirse un ingreso en un determinado núcleo familiar no es suficiente por sí mismo para negar que se trate de un hogar en situación de pobreza ni de pobreza extrema.
Como quedó anotado, en Colombia existen dos metodologías oficiales de medición de la pobreza, implementadas a partir del documento Conpes Social 150 de 2010. La primera de tales metodologías es la pobreza monetaria, que evalúa la pobreza por insuficiencia de ingreso, mientras que la segunda, el índice de pobreza multidimensional, alude a las necesidades insatisfechas en las familias y comunidades pobres, así como a la manifestación de tales carencias en distintas dimensiones igualmente definidas por el Conpes, el DPN, el DPS y el DANE.
Tal como lo explica el documento Conpes Social 150 de 2010, la pobreza monetaria -insuficiencia de ingreso- abarca o comprende dos elementos, a saber: i) el ingreso per cápita de la unidad de gasto -la persona o personas de un mismo hogar que atienden los gastos del mismo y satisfacen en común sus necesidades esenciales- y ii) los valores de las líneas de pobreza y de pobreza extrema (LP y LI, respectivamente)40.
Por ello, bajo ese sistema de medición, “las personas se clasifican como pobres si su ingreso promedio al mes es inferior al valor de la LP, 40 “Para la construcción del ingreso se utilizó la información anual reportada en las Encuestas de Hogares (EH) del DANE: Encuesta Continua de Hogares (ECH) para el periodo 2002-2005 y Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) a partir de 2008.
Por su parte, la construcción de las líneas de pobreza se realiza con base en las Encuestas de Ingresos y Gastos, que se realizan aproximadamente una vez cada diez años. Los valores de las nuevas líneas de pobreza se estimaron a partir de la información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIG) 2006/2007” (Conpes Social 150 de 2010, p-6).
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 41 [y] [d]e forma equivalente, una persona se identifica como pobre extremo si su ingreso promedio al mes es inferior al valor de la LI”41. El ingreso promedio mensual se calcula teniendo en cuenta lo que se devengue o llegue a cada hogar por concepto de salarios, ganancias, honorarios, ingresos en especie y otras fuentes.
Después de aplicar distintos procedimientos para depurar la información reportada y corregir sesgos, se estima el ingreso total de la unidad de gasto, dividiéndose el resultado entre el número de personas que la conforman, para así obtener el ingreso per cápita de la unidad de gasto. A continuación, se compara dicho valor con el de las líneas LP y LI42 para identificar si cada hogar está por debajo o por encima de ellas.
En lo que atañe al Índice de Pobreza Multidimensional IPM, se trata de un indicador calculado periódicamente por el DANE, y que mide el grado de privación sufrido por los hogares en distintas dimensiones, por lo que se emplea para observar modalidades o patrones de pobreza diferentes al monetario. En total son cinco las dimensiones que aborda el IPM, y las mismas reúnen, a su vez, un total de 15 indicadores o variables, así43: 41 Ibídem. 42 “El valor de la línea de pobreza extrema (LI) representa el costo mensual per cápita necesario para adquirir la canasta básica de alimentos que cubre los requerimientos nutricionales mínimos según los estándares del ICBF y de la FAO.
Por su parte, el valor de la línea de pobreza (LP) equivale al costo mensual per cápita necesario para adquirir, además de los alimentos, otros bienes y servicios básicos” (Ibídem). 43 Como lo precisa el Conpes, cada dimensión tiene el mismo peso, y cada variable tiene la misma magnitud dentro de la respectiva dimensión, como se aprecia en la tabla ilustrativa, tomada del indicado documento Conpes.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 42 Como se anotó, estos elementos y metodologías de medición fueron tomados por el Departamento Nacional de Planeación y el DPS para definir los criterios de identificación de hogares pobres en la estrategia Red Unidos, determinando finalmente un grupo específico de dimensiones con 25 logros distribuidos en ellas, de los cuales 11 fueron categorizados como logros requeridos, bastando con carecer de uno sólo de estos para que se considere al núcleo familiar como pobre, si además el hogar registra insuficiencia de ingresos (está debajo de LP o LI) o no supera el IPM.
De esta manera resulta claro que, incluso al medirse únicamente la pobreza monetaria, es posible que un hogar pueda ser identificado como pobre pese a que uno o más de sus miembros perciban ingresos por actividad económica, pues la pobreza monetaria no se traduce en carencia absoluta de ingreso sino en insuficiencia del mismo. Y mayor es la probabilidad de que el núcleo familiar pueda ser categorizado como pobre cuando, además, en programas como Red Unidos o Familias en Acción se combinan con tales ítems monetarios, otros factores de medición ya relacionados con el IPM.
Agréguese a lo anterior que, para el caso puntual de Familias en Acción, el artículo 2 de la Ley 1532 de 2012 señala que dicho programa constituye “un complemento al ingreso monetario para la formación de capital humano”, de donde se desprende que la entrega de las transferencias no tiene como requisito la total carencia de cualquier tipo de ingreso -como también lo sostuvo el DPS en su defensa a lo largo de este proceso-, menos si los incentivos van destinados a la salud y educación de menores de edad y cada hogar presenta logros por alcanzar en esas materias.
No se advierte, igualmente, que en la selección de las tres familias para el programa Familias en Acción se hubieran desatendido los criterios de focalización44 establecidos en las normas anteriormente señaladas y en el Manual Operativo vigente en la época de los hechos45, no sólo porque en dicho instrumento se estableció como criterio directo de focalización la pertenencia de la familia a la estrategia Red Unidos -presupuesto que fue cumplido por los tres núcleos cuestionados en el presente caso- sino también porque el otro criterio de posible aplicación era la versión III del SISBÉN, que permitía seleccionar a la población que 44 Tal como se explica en el Manual: “La focalización poblacional es el proceso operativo por medio del cual MFA garantiza que el gasto social se asigne a las familias de los grupos poblacionales más pobres y vulnerables, de conformidad a lo estipulado en el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007.
El objetivo del proceso de focalización del programa es identificar y seleccionar a las familias pobres y vulnerables que cumplen los requisitos de inclusión a MFA en cada uno de los municipios, distritos, corregimientos departamentales, resguardos y comunidades indígenas del país”. 45 Se reitera: el “Manual Operativo del Programa Más Familias en Acción, versión-4”, aprobado y adoptado por el DPS mediante Resolución N° 9178 de 2017.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 43 registrara, según su área geográfica de ubicación, los siguientes rangos de puntajes: Dentro de este rango se encontraban los tres núcleos familiares objeto de análisis en el presente asunto, pues como se señaló en la reseña de los hechos probados, para junio de 2018 -época de incorporación a la estrategia Red Unidos-, los puntajes de los tres hogares fueron todos menores a los topes aquí indicados, lo que también aconteció en 2019, después de la encuesta efectuada en junio de ese año -un mes después de la vinculación a Familias en Acción-.
Por lo demás, en este punto, tampoco se demostró, para ninguna de las encuestas SISBÉN 2018 y 2019, que en ellas las familias cuestionadas o las entidades vinculadas al proceso hubieran cometido falsedad alguna. Finalmente, no se demostró que los hogares señalados por el actor popular hubieran incurrido en cualquiera de las causales de suspensión o retiro del programa, previstas en el numeral 5.3.8. del Manual Operativo, así: La Sala no desconoce el hecho de haberse demostrado en el proceso que la señora Ana Carolina Cepeda Pérez fungió como enlace municipal del programa Familias en Acción en Cuítiva, mediante contratos de prestación de servicios, y que estando vigentes tales vinculaciones, su hogar fue cobijado inicialmente con la estrategia Red Unidos y luego con el programa Familias en Acción, en el que ella intervino Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 44 como contratista del municipio. Sin embargo, no figura en esta causa prueba alguna de que la identificación de su núcleo como hogar pobre, su baja puntuación en el SISBÉN o su acceso a los incentivos del aludido programa de TMC hubieran sido obtenidos de manera irregular, mediando conflicto de intereses o maniobra ejecutada por la señora Cepeda Pérez, prevaliéndose ésta de su experiencia adquirida en Familias en Acción o aprovechándose indebidamente de la información recibida con ocasión de sus obligaciones contractuales.
La normativa de Familias en Acción no establece -como tampoco las reglas de Red Unidos- incompatibilidades ni impedimentos para el acceso al programa, relacionados con la actividad que se encuentre ejerciendo el potencial beneficiario ni con su eventual condición como enlace municipal. Por lo demás, una persona que, devengando honorarios bajo contrato de prestación de servicios en un municipio, carezca sin embargo de determinadas condiciones necesarias para superar completamente su situación de pobreza monetaria o multidimensional, no puede ser excluida de la posibilidad de recibir los beneficios, pues ello sí resultaría violatorio de derechos de rango superior.
Ahora, cabe recordar, en línea con lo anteriormente dicho, que el sólo hecho de percibir un ingreso no implica superación de las condiciones de pobreza en determinados hogares, y que siendo la principal destinación de los incentivos de Familias en Acción los niños, niñas y adolescentes de cada hogar beneficiario -para cubrir sus necesidades no satisfechas en materias de salud y educación-, mal puede concluirse a partir de la sola contratación de la señora Ana Carolina Cepeda Pérez, que no era procedente la entrega de los incentivos para sus hijos -entrega que se reitera, constituye complemento al ingreso, no suplencia total del mismo-.
En ese sentido, y por las razones que vienen de exponerse, para establecer que la entrega de los subsidios al hogar de la señora Ana Carolina Cepeda Pérez era violatoria de los derechos colectivos invocados, se habría requerido, además de la prueba de fraude o de conflicto de intereses, acreditación de que el núcleo familiar de esta persona no podía ser clasificado como pobre en los términos establecidos por el Conpes, el DPS y el DPN en los instrumentos y normas antes reseñados.
No obstante, la categorización del núcleo familiar de la señora Cepeda Pérez como hogar en situación de pobreza no se desvirtuó en el sub judice, por lo cual tampoco existen elementos de juicio para señalar que en el puntual caso de la señora Cepeda Pérez y su acceso a Familias en Acción como cabeza de hogar beneficiario, se hubiera lesionado derecho colectivo alguno. En suma, no es posible señalar en este juicio la configuración de los elementos objetivo y subjetivo de la lesión a la moralidad administrativa, pues además de no evidenciarse transgresión alguna del orden jurídico en la vinculación a programas Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto.
Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 45 sociales ni en el otorgamiento de beneficios a los hogares cuestionados en la demanda, tampoco se demostró que alguna de las personas y entidades involucradas en tales procesos administrativos hubiera obrado con dolo o bajo móviles distintos al interés general y a los fines buscados por el Estado con los instrumentos de política social.
Correlativamente, tampoco hay evidencia de que la entrega de incentivos a los hogares de las señoras Sara Lucía Morales Pedraza, María Lorenza Talero Pulido y Ana Carolina Cepeda Pérez entrañaran afectación indebida del patrimonio público. Por último, si bien el personero municipal de Cuítiva, en su calidad de actor popular, reprochó que se beneficiara a los aludidos hogares dejándose por fuera a otras familias en situación de pobreza extrema, no se acreditó en este proceso cuáles eran los núcleos con mejor derecho para acceder a los incentivos, o que hubieran sido indebidamente privados de éstos por razón de haberse cobijado a las ya mencionadas familias cuya situación se examinó en este proceso.
En este punto, cabe resaltar que la postulación e inscripción de los hogares de Sara Lucía Morales Pedraza, María Lorenza Talero Pulido y Ana Carolina Cepeda Pérez en el programa Familias en Acción, en 2019, se dio tras una convocatoria dirigida exclusivamente a grupos cobijados por la estrategia Red Unidos, no demostrándose que en el municipio de Cuítiva hubieran quedado por fuera del programa de subsidios, familias vinculadas a la Red que estuvieran en situación de pobreza o pobreza extrema y que hubieran sido injustamente desplazadas por las personas referidas y sus hijos.
A la luz de todo lo anterior, se confirmará la sentencia apelada. 9. Costas De conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, y como lo resaltó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación al unificar su jurisprudencia en sentencia del 6 de agosto de 201946, “Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe ( )”.
En el asunto que se analiza no se evidencia que el actor hubiera procedido con temeridad ni mala fe, durante el curso del proceso, por lo que la Sala se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 46 Exp. 2017-00036-01(AP)REV-SU, M.P. Rocío Araújo Oñate.
Radicación N° 150012333000202000036 01 (67705) (AP) Actor: Personería Municipal de Cuítiva Demandado: Dpto. Adm. para la Prosperidad Social Referencia: Acción popular 46 F A L L A:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida el 22 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado Electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES (E) VF