CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: RODRIGO ALBERTO CARDONA HERRERA Demandado: SERVICIUDAD E.S.P. Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN DE GRUPO Temas: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO – Está destinado a asegurar la uniformidad jurisprudencial dentro de la jurisdicción contencioso administrativa / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / La naturaleza y alcance de la legitimación en la causa por activa en la acción de grupo / La oportunidad para acreditar dicha legitimación / La aplicación del principio de carga probatoria en las acciones de grupo / Los efectos de la declaratoria de falta de legitimación en la causa por activa del único demandante / SENTENCIA DE REEMPLAZO – El actor no demostró su pertenencia al grupo afectado, lo cual impone la declaración de falta de legitimación en la causa por activa y, por tanto, la negación de las pretensiones.

La Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado decide el mecanismo de revisión eventual presentado por el señor Rodrigo Alberto Cardona respecto de la sentencia del 15 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que revocó la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Pereira. I. SÍNTESIS DEL CASO La parte actora estima que esta Corporación debe unificar la jurisprudencia en torno a la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo, particularmente respecto de la naturaleza de dicho presupuesto, el momento en que debe acreditarse el interés jurídico, la asignación de la carga probatoria y los efectos derivados de la declaración de falta de legitimación en la causa por activa del único demandante.

Lo anterior, por cuanto en sentencia del 15 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró probada dicha excepción, al no 2 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo acreditarse la existencia de un interés jurídico del actor durante el período en que se determinó la conformación del grupo (2006 a 2012).

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. El 20 de junio de 20131, el señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera2, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, presentó demanda contra Serviciudad Empresa Industrial y Comercial del Estado Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios — Serviciudad E.S.P., con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados a los usuarios del servicio público de acueducto y alcantarillado del municipio de Dosquebradas (Risaralda), como consecuencia de la falta de inversión de los recursos recaudados por concepto de reposición, expansión y rehabilitación de redes entre los años 2006 y 2012.

En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: 1. Principal: Condenar a la entidad demandada a cancelar al grupo demandante la indemnización colectiva compensatoria por el valor de los perjuicios causados el cual a la fecha asciende a la suma de $6.617’172.584,70, más los intereses conforme a lo establecido en la Resolución CRA 294 de 2004. 2.

Subsidiaria: ( ) Que se condene a la entidad demandada a reponer la suma faltante que a diciembre 31 de 2012 ascendía a $6.617’172.584,70, más los intereses conforme a lo establecido en la Resolución CRA 294 de 2004 e invertir dichos recursos captados de los usuarios de los servicios de acueducto y alcantarillado del municipio de Dosquebradas, en las obras de reposición y rehabilitación de redes conforme a lo establecido en los estudios tarifarios ( ). 3.

Señalar los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que no han estado presentes en esta acción, a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente. 4. Condenar a la demandada al pago de costas, incluidas las agencias en derecho correspondientes a la indemnización de conformidad con lo dispuesto en los numerales 5º y 6º del artículo 65 de la ley 472 de 1998 o subsidiariamente al valor de las obras a ejecutar. 1.2.

Para sustentar las peticiones se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 1 Folios 2 – 54 del cuaderno principal 1. 2 En el escrito inicial se indicó que el grupo afectado correspondía a “todos los usuarios del servicio de acueducto y alcantarillado de la empresa Serviciudad E.S.P. del municipio de Dosquebradas, grupo que podrá ser identificado con la base de datos con la cual se expide la factura de acueducto y alcantarillado por parte de la entidad demandada”, siendo 39.980 usuarios de acueducto y 46.596 usuarios de alcantarillado reportados a 31 de diciembre de 2012. 3 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Mediante la Resolución CRA 287 de 2004, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) definió los componentes tarifarios aplicables a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, entre ellos, el cargo fijo, el cargo por unidad de consumo y el costo medio de inversión. Adicionalmente, estableció los criterios para calcular el VPIRER (Valor Presente de las Inversiones en Reposición, Expansión y Rehabilitación), como parte de los costos trasladables a los usuarios a través de la tarifa.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 47 de dicha resolución, la empresa Serviciudad E.S.P. elaboró un Plan de Inversiones a mediano plazo para la reposición, rehabilitación y expansión de la infraestructura de acueducto y alcantarillado. A su vez, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante las Resoluciones SSPD 20051300033635 y SSPD 20101300021335, estableció en el Catálogo Único de Cuentas, la cuenta contable 1116 denominada “Fondo para la Recuperación de Inversiones en Servicios Públicos”, en la cual los prestadores debían registrar los recursos recaudados vía tarifa destinados exclusivamente a inversión. Con base en información suministrada por Serviciudad E.S.P. entre el 22 de diciembre de 2011 y el 23 de febrero de 2013, el señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera elaboró un estudio técnico dirigido a determinar “el comportamiento de las inversiones con recursos de los ingresos del componente tarifario en la empresa Serviciudad E.S.P.”, en el cual calculó el factor de incidencia del componente de inversión VPIRER en el costo del servicio y verificó su ejecución real frente a lo recaudado.

En dicho estudio concluyó que, entre octubre de 2006 y el 31 de diciembre de 2012, Serviciudad E.S.P. recaudó $15.351’749.240,53 por concepto de VPIRER en la facturación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Sin embargo, sólo destinó $8.036’259.612 a inversiones efectivas en rehabilitación, reposición y expansión de redes, quedando un saldo sin ejecutar de $7.314’724.128,53.

Agregó que, al 31 de diciembre de 2012, Serviciudad reportó en la cuenta 1116 un saldo de apenas $697’551.542,83, lo cual evidenciaba un presunto desvío de recursos por valor de $6.617’172.584,70, que se presumen fueron utilizados para 4 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo cubrir gastos distintos a los legalmente previstos, afectando directamente a los 39.980 usuarios del servicio de acueducto y a los 46.596 usuarios de alcantarillado registrados en esa fecha.

El demandante sostiene que, si las inversiones necesarias no se efectuaron, ello generó un riesgo para la calidad, continuidad y eficiencia en la prestación del servicio, con la consecuente afectación del derecho fundamental de acceso al agua potable. En cambio, si las inversiones no se ejecutaron por no ser requeridas, es decir, porque la infraestructura se encontraba en adecuado estado de funcionamiento y el servicio se prestaba conforme a los estándares legales de calidad, cobertura y continuidad, los recursos recaudados por tal concepto deben reintegrarse a los usuarios, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución CRA 294 de 2004. 2.

Trámite en primera instancia 2.1. El Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, en auto del 11 de junio de 2013, admitió la demanda, ordenó notificar a Serviciudad E.S.P. e impartió la instrucción de informar a la comunidad sobre la acción interpuesta3. En el expediente obra constancia de la notificación efectuada, así como de la publicación realizada en un diario de amplia circulación, conforme a lo dispuesto en la normatividad aplicable4. 2.2.

Serviciudad E.S.P. se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que ha venido cumpliendo con las inversiones en reposición y rehabilitación de redes, así como con sus obligaciones legales y financieras, a pesar de la necesidad de subsidiar al 45% de los usuarios de estratos 1 y 2 y a la elevada cartera vencida, que para la época ascendía a $4.888’850.188.

Señaló que la cuenta 1116 “Fondo para la Recuperación de Inversiones en Servicios Públicos” fue implementada de manera gradual y que presentaba un saldo de $2.297’551.542,83, a la vez que, reconoció que no todas las obras previstas se han ejecutado, justificando dicha situación en que las tarifas no permiten incluir ciertos tributos —como impuesto de renta, predial, industria y comercio, patrimonio, tasa retributiva, tasa de uso, impuesto de vehículos, 3 Folios 57 – 58 del cuaderno principal 1. 4 Folios 64 – 73 del cuaderno principal 1. 5 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo valorización y aportes a estratificación—, los cuales ascendieron a $7.983’142.448 y debieron ser cubiertos con los ingresos tarifarios ordinarios.

Afirmó que, en todo caso, la acción carecía de objeto, dado que el plazo normativo de diez años previsto en la Resolución CRA 287 de 2004 para la ejecución del plan de inversiones no había finalizado al momento de presentación de la demanda — 20 de junio de 2013—, puesto que vencía en agosto de 2016. En consecuencia, formuló las excepciones de: (i) falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad de reclamación previa;

(ii) caducidad de la acción; (iii) falta de legitimación en la causa por activa; (iv) falta de legitimación en la causa por pasiva; (v) inexistencia de daño antijurídico; (vi) incumplimiento del principio de carga de la prueba; y (vii) improcedencia de la acción5. 2.3. Mediante auto del 29 de enero de 2014, el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira convocó a las partes y al Ministerio Público para la audiencia de conciliación prevista en el artículo 61 de la Ley 472 de 19986.

La diligencia se llevó a cabo el 4 de febrero de 2014 y fue declarada fallida ante la inasistencia de la parte demandada7. 2.4. Concluida la etapa probatoria8, el 4 de abril de 2014, el Juzgado a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión9. 2.4.1. Serviciudad E.S.P. solicitó la denegación de las pretensiones, argumentando que ha dado cumplimiento a la Resolución CRA 287 de 2004 y al Acuerdo 004 de 2006, los cuales gozan de presunción de legalidad.

Ello, por cuanto cuenta con un plan de inversiones ajustado a la metodología tarifaria de la CRA, el cual es objeto de seguimiento por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, además, mantiene un saldo superior a dos mil millones de pesos en la cuenta 1116, destinado a su ejecución10. 2.4.2. De otro lado, la parte actora aclaró que no pretende la nulidad de actos administrativos sino la indemnización de los perjuicios causados por el desvío de 5 Folios 74 – 90 del cuaderno principal 1. 6 Folio 116 del cuaderno principal 1. 7 Folio 118 del cuaderno principal 1. 8 Folios 122 – 124 y 136 del cuaderno principal 1. 9 Folio 139 del cuaderno principal 1. 10 Folios 141 – 147 del cuaderno principal 1. 6 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo los recursos recaudados por concepto de inversión, los cuales fueron destinados a fines distintos al legalmente previsto.

Indicó que, según el material probatorio obrante en el expediente, dichos recursos ascendían a $7.119’791.024,70 al 31 de diciembre de 2012. Añadió que algunas de las obras proyectadas, que debían financiarse con esos recursos, fueron ejecutadas con otras fuentes de financiación, como el Sistema General de Participaciones, los recursos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) o las transferencias del orden nacional, lo cual, a su juicio, configuró un doble cobro a los usuarios11. 3.

Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, mediante sentencia del 11 de febrero de 2016, negó las pretensiones de la demanda, por considerar incumplido el requisito de procedibilidad de titularidad de la acción, debido a que el actor no acreditó su pertenencia al grupo afectado conforme a lo definido en la demanda.

Explicó que, aunque el grupo demandante estaba conformado por los usuarios del servicio de acueducto y alcantarillado prestado por Serviciudad E.S.P. en el municipio de Dosquebradas, que entre 2006 y 2012 pagaron tarifas con un componente destinado a la reposición y rehabilitación de redes; lo cierto era que el actor Rodrigo Alberto Cardona Herrera solo acreditó su calidad de usuario entre enero y mayo de 2013, mediante facturas expedidas a su nombre.

En consecuencia, no demostró pertenecer al grupo afectado durante el período objeto de controversia. Por tal razón, el despacho concluyó que no se cumplió con la titularidad exigida para ejercer la acción, lo cual impedía cualquier pronunciamiento de fondo sobre el daño colectivo alegado y su eventual reparación12. 4. Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que sí ostentaba legitimación en la causa por activa, dado 11 Folios 148 – 168 del cuaderno principal. 12 Folios 175 – 179 del cuaderno principal. 7 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo que, conforme al artículo 55 de la Ley 472 de 1998, la calidad de afectado en las acciones de grupo puede ser probada en cualquier momento del proceso e incluso en la etapa de ejecución de la sentencia al momento de reclamar el pago.

En apoyo de su postura, citó la sentencia del 20 de octubre de 2014, con radicación 52001- 23-31-000-2001-01371-02(AG), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, según la cual, en este tipo de acciones debe aplicarse una mayor flexibilidad probatoria respecto de la calidad de damnificado, así como del daño y los perjuicios individualmente considerados.

Sostuvo que el hecho de que las facturas aportadas correspondan al año 2013 no desvirtúa su legitimación para representar al grupo, dado que el plan de inversiones tenía una vigencia de diez años, comprendidos entre 2006 y 2016, por lo que, el actor también resultó afectado por el desvío de recursos objeto del litigio. En este sentido, calificó de irrazonable exigir facturas de los años 2006 a 2012 para acreditar su interés en la causa, debido a que dicha información reposa en los archivos de la empresa demandada.

Asimismo, manifestó que la legitimación para representar al grupo no puede depender exclusivamente de la presentación de una factura, sino de la existencia de una causa común que une a los afectados, en este caso, el cobro indebido de recursos tarifarios destinados a inversión. Afirmó que, lo contrario, contraviene la finalidad constitucional de la acción de grupo, que es proteger a un grupo uniforme de personas que han sufrido un perjuicio, por lo que no sería razonable que una supuesta indebida representación frustrara la reclamación de todo el colectivo.

En cuanto al fondo del asunto, el apelante insistió en que la empresa Serviciudad E.S.P. desvió recursos recaudados por el componente tarifario VPIRER hacia el pago de otros gastos —impuestos, tasas y empréstitos—. Además, señaló que, en caso de no poder ejecutar las obras inicialmente proyectadas, la empresa estaba obligada a justificarlo y solicitar autorización ante la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –CRA–, trámite que no fue cumplido.

Concluyó que la desviación de dichos recursos constituye un incumplimiento que afecta directamente a los usuarios del municipio de Dosquebradas, quienes tienen derecho a ser reparados o, en su defecto, a que se ejecute la inversión correspondiente13. 13 Folios 182 – 207 del cuaderno principal 1. 8 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo El anterior recurso fue concedido por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira el 19 de febrero de 201614 y remitido al Tribunal Administrativo de Risaralda para su trámite, mediante oficio No. 00455 del 11 de marzo del mismo año15. 5.

Trámite en segunda instancia 5.1. En proveído del 10 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió el recurso de apelación16 y el 5 de mayo siguiente, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, conforme a lo dispuesto en los artículos 67 y 68 de la Ley 472 de 199817. 5.2. Serviciudad E.S.P. reiteró los argumentos expuestos en su contestación y expresó su conformidad con la sentencia de primera instancia. Alegó que, para efectos de la legitimación en la causa es indispensable que las personas afectadas compartan una misma situación fáctica respecto de la causa generadora de los perjuicios, y que el hecho que da origen al daño sea común a todos los miembros del grupo.

En ese sentido, adujo que en el presente caso el demandante no acreditó su pertenencia al grupo de usuarios del servicio público durante el período 2006- 201218. 5.3. En dicha oportunidad procesal, la parte actora guardó silencio. 6. Sentencia de segunda instancia La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante providencia del 15 de noviembre de 2017, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de improcedencia de la acción por falta de legitimación en la causa por activa.

Consideró que esta constituye una excepción previa que impide emitir un pronunciamiento de fondo y, por ende, no conduce a negar las pretensiones —como erróneamente lo hizo el a quo—, sino a declarar la improcedencia de la acción. 14 Folio 208 del cuaderno principal 1. 15 Folio 211 del cuaderno principal 2. 16Folio 223 del cuaderno principal 2. 17 Folio 226 del cuaderno principal 2. 18 Folios 228 - 231 del cuaderno principal 2. 9 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Señaló que la titularidad es un presupuesto de procedencia de la acción de grupo, que exige identificar previamente al grupo afectado con base en las condiciones uniformes invocadas en la demanda, a fin de verificar si el demandante se encuentra comprendido dentro de dicho colectivo.

Bajo estos parámetros, el Tribunal sostuvo que el grupo debía identificarse por los daños ocasionados con la falta de inversión de los recursos cobrados entre 2006 y 2012 a través del componente tarifario destinado a la reposición, expansión y rehabilitación de los sistemas de acueducto y alcantarillado. En consecuencia, indicó que la uniformidad del grupo radicaba en haber sido usuario del servicio público y haber pagado dicho componente tarifario dentro de ese período.

Con base en lo anterior, advirtió que el demandante no podía considerarse parte del grupo, puesto que solo acreditó su calidad de usuario a partir de 2013, fuera del marco temporal señalado en la demanda (2006–2012), razón por la cual no compartía la causa común atribuida al conjunto de afectados. Adicionalmente, desestimó el argumento del apelante según el cual el daño debía extenderse hasta 2016, en atención a la vigencia del plan de inversiones, por cuanto correspondía a la parte demandante establecer con precisión los criterios de identificación del grupo, los cuales, en este caso, se restringieron expresamente al período 2006–2012.

En consecuencia, concluyó que el señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera carecía de legitimación por activa para promover la acción en nombre propio y en representación del grupo, dado que no acreditó un perjuicio individual derivado del cobro efectuado durante las anualidades señaladas. En esa medida, no existía identidad entre el demandante y el grupo definido en la demanda, lo que impedía tener por cumplidos los presupuestos de procedencia de la acción de grupo19.

III. REVISIÓN EVENTUAL 1. Solicitud de selección para revisión eventual El demandante solicitó que se le diera trámite al mecanismo de revisión eventual20, consagrado en el artículo 36A de la Ley Estatutaria 270 de 1996, introducido por el 19 Folios 238 - 250 del cuaderno principal 2. 20 Folios 252 - 290 del cuaderno principal 2. 10 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, y que, en virtud de este, se seleccionara para su análisis la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

En su escrito, manifestó que dicha decisión priorizó las formalidades jurídicas sobre lo material, al desconocer los precedentes jurisprudenciales en “materia de flexibilización en las acciones de grupo respecto de la legitimación por activa”, en particular, la sentencia del 20 de octubre de 2014, con radicación 52001-23-31-000- 2001-01371-02(AG).

Asimismo, señaló que el Tribunal omitió el decreto oficioso de pruebas y la aplicación del principio de carga dinámica de la prueba, debido a que no decretó pruebas destinadas a establecer si el demandante pertenecía efectivamente al grupo, oficiando a la empresa demandada para que suministrara la base de datos de usuarios correspondiente al período 2006–2012.

Con base en lo anterior, el solicitante formuló los siguientes problemas jurídicos, con el propósito de que esta Corporación unifique jurisprudencia: ¿En las acciones de grupo es la falta de legitimación en la causa por activa una excepción previa o de fondo que además puede ser decretada de oficio como previa en la sentencia, como lo concluyó el Tribunal de Risaralda, cuál es el momento procesal para su estudio o declaratoria, puede declararse de oficio en la sentencia? ¿Cuándo el demandante en una acción de grupo no acredita el perjuicio individual, ello conlleva a la declaratoria de oficio por parte del juez de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa del demandante y de rebote de todo el grupo, o la falta de acreditación del perjuicio por el demandante no impide el reconocimiento del perjuicio para el grupo accediendo a las súplicas de la demanda a favor del grupo afectado? ¿La no acreditación del perjuicio individual del demandante en una acción de grupo da lugar a declarar la falta de legitimación en la causa por activa de los demás miembros del grupo? ¿La legitimación por activa en las acciones de grupo puede probarse al momento de efectuar la reclamación del perjuicio, una vez ha sido emitida la sentencia, tal y como lo ha señalado el CONSEJO DE ESTADO (…) Radicación número 52001-23-31-000-2001-01371-02 (AG) (…) o se debe entender como lo sentenció el Tribunal Administrativo de Risaralda que es única y exclusivamente en el proceso a efectos de unificar jurisprudencia respecto de la forma como se debe probar la legitimación por activa en las acciones de grupo? ¿En ejercicio de la carga dinámica de la prueba en acciones de grupo contra la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios deberá el Juez ordenar que todas las facturas de cobro de los servicios sean aportadas por la empresa, cuando es esta la que conserva la base de datos en sus archivos, o debe el Juez en ese mismo ejercicio de la carga dinámica de la prueba exigirla al demandante o a los 20 integrantes del grupo cuando así se presente tal y como lo determinó el Honorable Tribunal en el fallo que se objeta a efectos de unificar 11 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo jurisprudencia respecto de la forma de recaudar la prueba de la legitimación por activa en las acciones de grupo? ¿Si la prueba de los pagos reposa en la empresa de servicios públicos domiciliarios, quién tiene la facilidad para adjuntar la prueba? ¿Es dable exigir de otro la presentación de pruebas que tengo en mi poder y esa actitud se acompasa con la buena fe? ¿Es propio que el Honorable Tribunal Administrativo de Risaralda se aparte de los precedentes jurisprudenciales en las acciones de grupo que aligeran la carga probatoria de la legitimación por activa sin que señale los fundamentos que tiene para apartarse de la línea trazada por el máximo organismo? ¿Por qué se adoptó el criterio más regresivo con los actores teniendo en cuenta que los derechos de los usuarios y consumidores tienen raigambre constitucional (art. 78 C.P.)? ¿Es propio que el Honorable Tribunal Administrativo de Risaralda se aparte de los precedentes jurisprudenciales en materia de decreto de práctica de pruebas de oficio para buscar la verdad real del proceso sin que señale los fundamentos que tiene para separarse de la línea trazada por la Corte Constitucional y el Honorable Consejo de Estado, máxime si ello no optimiza el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.)? ¿La pertenencia al grupo debe quedar demostrada al momento de reclamar el pago de la indemnización como lo tiene establecido la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado sobre la flexibilidad para probarla o debe quedar probada como lo señalo el Honorable Tribunal Administrativo de Risaralda en el proceso, para efectos de unificar la jurisprudencia? En el caso que ocupa su atención al quedar demostrado que existe una causa común frente al servicio prestado por SERVICIUDAD E.S.P. DOSQUEBRADAS para todos los 39.980 usuarios del servicio de acueducto y para los 46.596 usuarios de alcantarillado reportados a diciembre 31 de 2012 y que se configuró el daño. ¿Quedará enervada la acción de grupo si quien inició el proceso fuese un impostor? Al quedar demostrado que existió el daño para todos los 39.980 usuarios del servicio de acueducto y para los 46.596 usuarios de alcantarillado reportados a diciembre 31 de 2012, ¿debe ordenarse a la entidad demandada a reponer la suma faltante que a diciembre 31 de 2012 ascendía a $6.617.172.584,70, más los intereses conforme a lo establecido en la Resolución CRA 294 de 2004 e invertir dichos recursos captados de los usuarios de los servicios de acueducto y alcantarillado del Municipio de Dosquebradas, en las obras de reposición y rehabilitación de redes conforme a lo establecido en los estudios tarifarios en consideración a que si esas obras fueron proyectadas es porque se requieren para una correcta y eficiente prestación del servicio a la comunidad o debe pagarse la indemnización individualmente a cada uno de los usuarios? 2.

Providencia de selección para revisión eventual Mediante auto del 6 de septiembre de 2018, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió seleccionar el presente asunto para trámite de revisión eventual. La Sala estimó que, aunque el solicitante no invocó una contradicción jurisprudencial, el mecanismo de revisión eventual resulta procedente no solo en 12 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo casos de posiciones jurídicas divergentes, sino también cuando no existe una línea jurisprudencial consolidada o esta no ha sido suficientemente desarrollada.

Precisamente, señaló que ello ocurría en el sub examine, “en el que resulta necesario dilucidar si la falta de legitimación en la causa por activa del único accionante en una acción de grupo, puede afectarlo no solo a él sino a todo el grupo que representa, aun cuando se ha cumplido con los requisitos del artículo 52 de la Ley 472 de 1998 al momento de presentar la demanda, especialmente en la identificación del grupo y determinación de los perjuicios que a ellos se les han causado”.

En consecuencia, consideró necesario unificar y sentar jurisprudencia sobre “cómo opera la falta de legitimación en la causa por activa en acciones de grupo” y “si la legitimación en la causa del único accionante puede afectar a todo el grupo de personas a las cuales se les ha causado algún perjuicio, con lo cual se perdería toda oportunidad para que el proceso sea estudiado de fondo, perjudicando así, no solo a la persona que presentó la demanda, sino también a todas aquellas personas que conforman el grupo afectado por el daño que se pretende probar en el proceso”21.

IV. CONSIDERACIONES 1. Presupuestos procesales 1.1. Legislación aplicable La presente decisión se rige por el procedimiento vigente para el momento en que se solicitó su revisión eventual, esto es, el 28 de noviembre de 2017, fecha para la cual se encontraba en vigencia la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)–, conforme a lo dispuesto en su artículo 308, el cual establece que: “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia (…)”.

En lo atinente a la resolución de fondo del asunto, en caso de que haya lugar a ella, se advierte que, en principio, para el trámite y decisión de las acciones de grupo la 21 Folio 340 – 345 del cuaderno principal 2. 13 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo normativa aplicable es la contemplada en la Ley 472 de 1998, con las modificaciones que, respecto de la pretensión, caducidad del medio de control y competencia funcional, introdujeron los artículos 145, 152 numeral 16 y 164 literal h) del CPACA, dado que la demanda fue interpuesta con posterioridad al 2 de julio de 2012, fecha de entrada en vigencia de dicha normativa.

En los aspectos no regulados expresamente por la Ley 472 de 1998 o el CPACA, se acudirá de manera supletoria a la legislación procesal civil22, bajo el entendido que, a partir del 1º de enero de 2014 dicha remisión se entiende referida a la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso (CGP)–23. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando existan disposiciones del CPACA que regulen de forma específica materias relativas al medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, tales disposiciones deberán preferirse frente a aquellas previstas en el CGP, en virtud del principio de especialidad normativa24. 1.2.

Competencia para conocer del asunto La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de “las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”, en virtud de lo establecido en el artículo 50 de la Ley 472 de 1998. En el caso objeto de análisis, la demanda fue dirigida contra Serviciudad E.S.P., entidad que, al momento de la interposición de la acción, ostentaba la naturaleza jurídica de empresa industrial y comercial del Estado, dedicada a la prestación de servicios públicos domiciliarios en el municipio de Dosquebradas25.

En consecuencia, al verificarse la condición pública de la entidad demandada, no existe duda sobre la competencia de esta jurisdicción para conocer del presente asunto. Adicionalmente, la Sala Primera Especial de Decisión es competente para decidir la presente revisión eventual solicitada frente a la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el marco del 22 Ley 472 de 1998.

“Artículo 68. Aspectos No Regulados. En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil”. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, exp. 49.299, C.P. Enrique Gil Botero. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, auto del 6 de agosto de 2020, exp. 64.778.

C.P. María Adriana Marín. 25 Folios 92 – 94 del cuaderno principal 1 y 55 – 57 del cuaderno anexo 1. 14 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, de conformidad con el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, en concordancia con el numeral 4º del artículo 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo 201926, que dispone: Artículo 29.- Las Salas especiales de decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: (…) 4.

Las revisiones eventuales en materia de acciones populares y de grupo que a la fecha de entrada en vigencia del presente acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, las cuales quedarán asignadas a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el ponente, en los términos de este acuerdo. 1.3.

Ejercicio oportuno del mecanismo La solicitud de revisión eventual fue presentada dentro del término previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 200927. En efecto, la sentencia del 15 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, fue notificada a las partes por correo electrónico el 16 de noviembre de 201728.

En consecuencia, el plazo de ocho días fijado por la ley transcurrió entre el 17 y el 28 de noviembre de 2017, fecha en la cual se radicó la solicitud, lo que acredita su oportuna presentación. 1.4. El mecanismo de revisión eventual: naturaleza, procedencia y alcance El mecanismo de revisión eventual fue incorporado al ordenamiento jurídico colombiano mediante el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adicionó el artículo 36A a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), siendo posteriormente recogido y desarrollado en el CPACA29.

Este instrumento fue concebido con el propósito específico de facultar al Consejo de Estado, en su calidad de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, para revisar las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos 26 Que compiló el Reglamento del Consejo de Estado. 27 “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso (…)”. 28 Folio 251 del cuaderno principal 2. 29La Ley 1437 de 2011 (CPACA) incorporó y desarrolló en sus artículos 272 a 274 los lineamientos jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado en torno al mecanismo de revisión eventual, reafirmando su carácter excepcional, su finalidad unificadora y los criterios que rigen su procedencia y trámite. 15 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, con el único y exclusivo fin de unificar la jurisprudencia30.

En cuanto a su naturaleza, la Sala Plena de esta Corporación31 ha precisado que este instrumento jurídico no constituye un recurso ordinario ni extraordinario, sino que debe entenderse como un “proceso de impugnación excepcional o un proceso de impugnación en grado supremo”, destinado a asegurar la uniformidad jurisprudencial dentro de la jurisdicción contencioso administrativa.

De igual forma, a título ilustrativo, se ha establecido que la revisión eventual procede en los siguientes supuestos: “(i) cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;

(ii) cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;

(iii) cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación, y (iv) cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado”32. Asimismo, se ha indicado que también procede la revisión eventual cuando, existiendo una posición unificada, se advierta la necesidad de precisar su alcance o resolver divergencias en su interpretación y aplicación33. 30 Dicha finalidad fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-713 del 15 de julio de 2008, y posteriormente recogida en el artículo 272 del CPACA, cuyo tenor literal establece: “Finalidad de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo.

La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica”. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de septiembre de 2013, rad. 17001-33-31-001-2009-01566-01 (IJ), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de julio de 2009, rad. 20001-12-33-100-2007-00244-01, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. 33 Estas hipótesis se introdujeron al derecho positivo con la expedición de la Ley 2080 de 2021, por medio de la cual se reformó la Ley 1437 de 2011.

Así, los artículos 79 y 80 de aquella ley, que reformaron respectivamente los artículos 270 y 271 del CPACA, previeron que la labor unificadora del Consejo de Estado podía cumplirse no solo cuando fuese necesario unificar o sentar jurisprudencia, sino también en los casos en que se requiriese “precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación (…)”.

Es importante anotar que, con anterioridad a la expedición de dicha ley, nada obstaba para que, jurisprudencialmente, se acudiera a tales supuestos 16 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo En todos los casos, para la procedencia del mecanismo de revisión eventual, es indispensable que los temas objeto de unificación jurisprudencial tengan una incidencia directa e inmediata en la decisión adoptada en la providencia sometida a revisión, con el fin de salvaguardar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal que rigen la actividad judicial.

En punto al alcance de la decisión que corresponde adoptar, se tiene que luego de haberse seleccionado la providencia para revisión, el juez cuenta con amplias facultades para garantizar el principio de legalidad en su integralidad y la protección efectiva de derechos fundamentales, de ahí que tenga la competencia para examinar tanto la providencia de segunda instancia como la integridad del proceso34.

En efecto, en ejercicio de esta competencia, el análisis del Consejo de Estado en sede de revisión eventual se desarrolla en dos fases: la primera, conocida como iudicium rescindens, que está limitada por un análisis objetivo en el que se ausculta el motivo de revisión, determinando si existe contradicción en la jurisprudencia de esta Corporación y se comprueba si de haber sido resuelto el caso conforme a la postura unificada, habría cambiado el sentido del fallo; de no ser así, el mecanismo se declara improcedente.

Por el contrario, si la primera etapa es favorable al revisionista, se activa la fase denominada iudicium rescissorium, en la cual el juez de revisión adquiere competencia plena para analizar integralmente el litigio (hechos, pruebas, argumentos y normas aplicables) y dictar una nueva providencia ajustada a los criterios jurisprudenciales unificados35.

En este contexto, la competencia del Consejo de Estado no se ve restringida por los argumentos del solicitante ni por las razones que motivaron la selección del caso. El thema decidendum lo determina exclusivamente la Corporación, en atención al objetivo superior de garantizar la unificación jurisprudencial. Por ello, el juez de revisión tiene plena libertad para identificar, abordar y resolver todos los aspectos de orden jurídico trascendentes que se desprendan del caso, incluso aquellos no planteados expresamente por las partes, siempre que resulten indispensables para cumplir con la función de unificación en el asunto concreto36. a fin de que el máximo tribunal de lo contencioso administrativo emprendiera la tarea unificadora que le corresponde. 34 Corte Constitucional, sentencia C-252 de 2001.

M.P: Carlos Gaviria Díaz; 18 de febrero de 2001; sentencia C-668 de 2001. M.P: Clara Inés Vargas Hernández; 28 de junio de 2001. 35 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 4 de diciembre de 2018. Rad. 66001-33-31-002-2007-00107-01(AG) REV, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 36 Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 14 de agosto de 2018, rad. 20001-23-31-000-2007-00244-01(AG) REV, CP.

Marta Nubia Velásquez Rico. 17 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Esta amplitud competencial responde al carácter excepcional de la revisión eventual, que no se centra en argumentos propios de un recurso de apelación, ni constituye un recurso a favor de las partes, sino que se activa para asegurar la correcta y uniforme aplicación del derecho, motivo por el cual en sede de este mecanismo no resulta aplicable el principio de non reformatio in pejus37.

Con base en lo anterior, esta Sala Especial de Decisión abordará el estudio de los temas seleccionados por la Sección Tercera del Consejo de Estado, con el fin de unificar o reiterar la jurisprudencia aplicable, y verificar si el fallo del tribunal objeto de revisión se ajusta a dichos lineamientos. En caso contrario, se dejará sin efectos y se dictará una nueva decisión conforme al criterio unificado38. 2.

Aspectos y temas de unificación jurisprudencial La Sala procederá a examinar el proceso a la luz de la solicitud de revisión eventual y lo considerado en el auto del 6 de septiembre de 2018 a través del cual esta Corporación seleccionó la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con el propósito de reiterar o unificar jurisprudencia en torno a: (i) la naturaleza y alcance de la legitimación en la causa por activa en la acción de grupo —actualmente, medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo—;

(ii) la oportunidad para acreditar dicha legitimación; (iii) la aplicación del principio de carga probatoria en las acciones de grupo; y (iv) los efectos de la declaratoria de falta de legitimación en la causa por activa del único demandante. 2.1. Naturaleza y alcance de la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo Tradicionalmente, la legitimación en la causa se ha concebido desde dos dimensiones: la legitimación de hecho y la legitimación material (legitimatio ad 37 Consejo de Estado, Sala Décimo Quinta Especial de Decisión, sentencia del 10 de marzo de 2021, rad. 66001 33 31 003 2009 00225 01 (AP) REV, CP.

Hernando Sánchez Sánchez. 38 En cuanto a las decisiones a adoptar en caso de prosperidad de la revisión, el numeral 6 del artículo 274 del CPACA, dispone: “6. Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán las disposiciones que correspondan, según el caso.

Si la sentencia impugnada se cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar”. 18 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo causam)39.

La primera se establece a partir de la relación procesal que el petitum y la causa petendi generan entre las partes, es decir, se refiere a la vinculación formal entre demandante y demandado. La segunda, en cambio, responde al criterio de efectividad, esto es, a la participación real de las personas en la situación jurídica sustancial que da origen a la demanda, sin importar si accionó o no, para el caso del demandante, o si fue demandado o no, cuando se trata de la parte pasiva40.

Desde esta perspectiva, la legitimación material en la causa no constituye un presupuesto procesal41 ni una excepción de fondo, sino un elemento de mérito de la litis42, cuya verificación resulta indispensable para que el juez pueda emitir una sentencia de fondo favorable a alguna de las partes43. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en afirmar que, aunque su ausencia no extingue las pretensiones por falta de fundamento, como sucede con las excepciones de fondo44, sí condiciona la posibilidad de que el fallador emita un 39 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de junio de 2000, exp. 10.171, C.P. María Elena Giraldo Gómez. 40 “En los procesos civiles, laborales y contencioso-administrativos, esa condición o cualidad que constituye la legitimación en la causa, se refiere a la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada.

Se puede tener la legitimación en la causa, pero no el derecho sustancial pretendido”.. Cita Original de: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de febrero de 2025, exp. 68.086, C.P. María Adriana Marín, y sentencia del 7 de marzo de 2025, exp. 66.072, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 41 “La legitimación en la causa es cuestión propia del derecho sustancial y no del procesal, en cuanto concierne con una de las condiciones de prosperidad de la pretensión debatida en el litigio y no a los requisitos indispensables para la integración y desarrollo válido de éste, motivo por el cual su ausencia desemboca irremediablemente en sentencia desestimatoria debido a que quien reclama el derecho no es su titular o porque lo exige ante quien no es el llamado a contradecirlo”.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, providencia del 14 de marzo de 2002, radicado: 6139. 42 En estricto sentido, resulta ser requisito de la sentencia de fondo o mérito, toda vez que, in fine, no es posible confundir el interés sustancial legítimo para pedir u oponerse, con la real titularidad del derecho material pretendido.

Cfr. Devis Echandía, Hernando. Compendio de Derecho Procesal – Teoría General del Proceso, Tomo I. Cuarta edición. Editorial ABC. Bogotá. 1974. Pág. 223. 43 En similar sentido y complementando lo expuesto, se ha afirmado lo siguiente: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado.

Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. 13.356, y sentencia de 17 de junio de 2004, exp. 14.452, ambas con ponencia de la consejera María Elena Giraldo Gómez. En el mismo sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, exp. 15.352, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 44 Constituye una postura sólidamente decantada por la jurisprudencia del Consejo de Estado aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que éstas, a diferencia de aquélla, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una 19 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo pronunciamiento favorable, en tanto representa una exigencia inherente al derecho sustancial cuya verificación es necesaria para entrar a estudiar intrínsecamente las pretensiones de la demanda y acoger sus súplicas.

Así, si bien el juez puede emitir una decisión de fondo, esta será adversa al demandante si no se acredita la legitimación en la causa, ya sea porque no se configura la titularidad del derecho material reclamado o porque los hechos se atribuyeron a un sujeto que no tenía el deber jurídico de responder45. En lo que respecta a la legitimación material en la causa por activa, esta se refiere a la titularidad del derecho subjetivo o del interés legítimo que se invoca en la demanda y cuya protección se pretende frente a la parte demandada.

Por ello, solo puede predicarse de quienes tienen el interés sustantivo para incoar la acción e intervenir en el proceso, pues se trata de una condición sustancial vinculada directamente con la pretensión formulada. Así las cosas, conforme al principio del interés jurídico para obrar o pedir, quien formula peticiones en el proceso debe tener un interés legítimo, serio y actual en la declaración que se persigue, por cuanto existen solicitudes que sólo corresponde hacerlas a ciertas personas y frente o contra otras determinadas46.

Dicho interés se traduce en el motivo o causa privada que determina la necesidad de demandar, que además de la relevancia jurídico sustancial, debe ser concreto, o sea existir para el caso particular y con referencia a una determinada relación sustancial; serio, en tanto la sentencia favorable confiera un beneficio económico o moral para el demandante; y actual, porque el interés debe existir para el momento de la demanda y principalmente cuando se define el litigio47. condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado.

En este sentido, consultar entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, exp. 10.973, C.P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. 13.356, María Elena Giraldo Gómez; y sentencia del 26 de septiembre de 2012, exp. 24.677, C.P. Enrique Gil Botero. 45 Se ha indicado que la falta de legitimación en la causa no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción, en la medida en que se trata de “… una condición propia del derecho sustancial y no una condición procesal, que, cuando no se dirige correctamente contra el demandado, constituye razón suficiente para decidir el proceso adversamente a los intereses del demandante, por no encontrarse demostrada la imputación del daño a la parte demandada”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1° de marzo de 2006, exp. 13.764, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, reiterado en Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de febrero de 2013, exp. 24.998, C.P. Olga Mélida Valle De La Hoz. 46 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de septiembre de 2014, exp. 32.241, C.P. Enrique Gil Botero. 47 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de febrero de 2025, exp. 70.545, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, reiterada en sentencia del 21 de febrero de 2025, exp. 68.086, C.P. María Adriana Marín; y sentencia del 5 de mayo de 2025, exp. 71.971, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 20 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Así pues, la legitimación en la causa por activa implica verificar que quien demanda ostenta la titularidad concreta, seria y actual del interés jurídico que reclama en el proceso y, por lo tanto, sin importar si son o no procedentes las pretensiones elevadas –lo que supondría efectuar un análisis de fondo de la controversia a la luz del derecho sustancial–, sí sea el llamado a discutir su procedencia dentro del trámite judicial, en tanto que constituye condición anterior y necesaria para la emisión de una sentencia de mérito favorable48.

En cuanto a la aplicación de dicho presupuesto en las acciones de grupo, se parte por precisar que este mecanismo tiene fundamento constitucional en el inciso segundo del artículo 88 de la Constitución Política, que autorizó su ejercicio bajo la premisa de que la ley regularía “las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”.

En desarrollo de esta disposición, la Ley 472 de 1998 reguló el mecanismo y en su artículo 3º lo definió como aquel que puede ser ejercido “por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”. En tal virtud, la titularidad para ejercer la acción de grupo, según el artículo 48 de la Ley 472 de 1998, corresponde a “las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual”.

Adicionalmente, dicha norma contempla la posibilidad de que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales o distritales la interpongan, “en nombre de cualquier persona que se los solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión”, siempre que esta actuación se ejerza por solicitud de los directamente agraviados.

El parágrafo del mismo artículo consagra el principio de representación procesal colectiva, según el cual el demandante actúa en nombre del grupo afectado — integrado al menos por veinte personas49—, sin que se requiera que cada uno de los interesados promueva individualmente su propia acción, ni haya otorgado poder. Sin embargo, esa representación exige que el actor pertenezca efectivamente al 48 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 26 de septiembre de 2012, exp. 24.677, C.P. Enrique Gil Botero. 49 Esta exigencia se encuentra consagrada en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, que dispone: “Artículo 46.- Procedencia de las Acciones de Grupo.

Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios.

El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas”. 21 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo grupo afectado y que acredite su calidad de perjudicado por los hechos que dieron lugar a la acción, como presupuesto indispensable para su legitimación activa.

A su vez, el artículo 145 del CPACA reguló el medio de control para la reparación de los perjuicios causados a un grupo, disponiendo que: Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

De acuerdo con lo expuesto, tanto la Ley 472 de 1998 como el CPACA disponen que la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo recae en quienes hayan sido afectados por la causa común generadora del daño y, por tanto, reúnan condiciones uniformes respecto al conjunto que se pretende representar, de ahí que para acreditar dicha legitimación deban ser titulares del perjuicio que invocan a título individual.

Esta exigencia no solo permite verificar el vínculo del actor con el grupo, sino que constituye una condición esencial para garantizar la representación adecuada de los intereses comunes. 2.1.1. Lineamientos de la Corte Constitucional respecto de la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo En el diseño normativo y constitucional colombiano, la acción de grupo emerge como un mecanismo de carácter indemnizatorio orientado a reparar daños individuales causados por un mismo hecho generador que afecta a una pluralidad de personas.

En este marco, la Corte Constitucional ha desarrollado una línea jurisprudencial coherente y progresiva sobre la legitimación en la causa por activa, subrayando que no se trata de un requisito formal, sino de una condición sustancial estrechamente vinculada con la naturaleza del mecanismo y su finalidad de protección colectiva de intereses homogéneos.

Desde sus primeras decisiones en sede del control de constitucionalidad del régimen de acciones de grupo, la Corte ha sostenido que la titularidad de la acción depende de la pertenencia del demandante a un grupo afectado por una causa común. Así, en la sentencia C-215 de 1999, al examinar la constitucionalidad del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, el Alto Tribunal avaló que cualquier persona — 22 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo natural o jurídica— afectada por el hecho generador del daño, pueda ejercer la acción, en representación de los demás perjudicados.

En ese pronunciamiento, también se respaldó la opción prevista en el mismo artículo 48, de facultar al Defensor del Pueblo y a los personeros municipales o distritales para presentar acciones de grupo en nombre de quienes lo soliciten y se encuentren en estado de desamparo o indefensión. La Corte consideró que esta disposición no menoscababa la titularidad de la acción sino que reforzaba su eficacia, pues respetaba el derecho de acceso a la administración de justicia de las personas directamente afectadas, y además, lo ampliaba, de acuerdo con el principio de efectividad de los derechos consagrado en el artículo 2° de la Constitución Política, al permitir que aquéllas que carecieran de medios para promover la acción pudieran hacerlo a través del Defensor del Pueblo o de los personeros50.

Sobre esta base, la Corte ha consolidado la comprensión de la legitimación activa como un requisito sustancial de la acción51. En la sentencia C-1062 de 200052, reiteró que para acreditar tal presupuesto “debe probarse un interés jurídico determinado por quien la instaure”, precisando que “las personas que se han visto afectadas en un interés jurídico deben compartir la misma situación respecto de la causa que originó los perjuicios individuales”.

La sentencia C-569 de 200453 profundizó esta postura al enfatizar que, aunque el interés a proteger se manifieste individualmente, su origen común justifica el tratamiento procesal colectivo, puesto que el mecanismo está diseñado en función del individuo como parte de un grupo afectado, y no en su carácter aislado. En sus propias palabras, “no es en razón de la persona individualmente considerada que 50 Corte Constitucional, sentencia C-215 de 14 de abril de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica De Moncaleano. 51 En la sentencia C-1062 de 2000, la Corte Constitucional sostuvo que el ejercicio de la acción de grupo “está sometido a unos requisitos sustanciales específicos, en cuanto a la legitimación activa y pasiva de la acción, la determinación de la responsabilidad que se pretende determinar y el objeto que pretende proteger”. 52 Corte Constitucional, sentencia C-1062 del 16 de agosto de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

En esta decisión, la Corte declaró exequibles las expresiones “derivados de la vulneración de derechos e intereses colectivos” contenidas en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido de que su interpretación y aplicación no excluyen otros derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera sea su naturaleza, los cuales también pueden ser amparados mediante las acciones de clase o de grupo. 53 Corte Constitucional, sentencia C-569 del 8 de junio de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

En esta decisión, la Corte declaró inexequible la expresión: “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad”, prevista tanto en el inciso primero del artículo 3° como en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, disposición de la cual se derivaba la interpretación sobre la preexistencia del grupo acogida por el Consejo de Estado.

En consecuencia, la Corte concluyó que resultaba inconstitucional exigir la preexistencia del grupo al momento de la ocurrencia del daño como requisito de procedibilidad de la acción de grupo. 23 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo se diseña el mecanismo, sino pensando en la persona, pero como integrante de un grupo que se ha visto afectado por un daño”.

A partir de esta premisa, la Corte distinguió entre los derechos colectivos indivisibles —propios de las acciones populares— y “los derechos o intereses de grupo con objeto divisible e individualizable54”, que son los protegidos por las acciones de grupo, para sostener que, en este último caso, la legitimación no se estructura en torno a un vínculo organizativo entre los miembros, como en los colectivos, sino que “el titular se define en función de la afectación de un interés en circunstancias comunes”, lo que hace interdependientes los conceptos de “interés afectado” y “grupo titular de la acción”.

De allí que la Corte haya entendido que el demandante no solo debe acreditar un perjuicio personal, sino también que lo comparte con otras personas bajo circunstancias comunes, lo cual justifica el tratamiento procesal colectivo. En la sentencia C-116 de 200855, la Corte reafirmó que puede ejercer la acción cualquier persona natural o jurídica “que hubiere sufrido un perjuicio individual” por el mismo hecho vulnerante.

Asimismo, precisó que el demandante debe acreditar la existencia del grupo afectado y señalar al menos veinte integrantes o en su defecto establecer los criterios que permitan su identificación, conforme al artículo 46 de la Ley 472 de 1998. Con ello, la Corte distinguió entre dos conceptos fundamentales: (i) la legitimación en la causa por activa, que puede ejercerla cualquier persona directamente afectada, y (ii) la determinación del grupo, que exige un mínimo de veinte personas, aunque no todas deban comparecer u otorgar poder desde el inicio del proceso, conforme al parágrafo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998.

A partir de ello, el Alto Tribunal precisó que el requisito de las veinte personas no incide sobre la legitimación activa, sino que opera como un presupuesto procesal de admisión que debe ser verificado por el juez. 54 Existen otras denominaciones posibles y usadas por la doctrina y la legislación comparada. Así, por ejemplo, algunos doctrinantes hablan más sintéticamente de “intereses de grupo con objeto divisible”.

Por su parte, la legislación brasileña y el proyecto de Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica, adoptado por las XVIII Jornadas de Derecho Procesal, en Montevideo en 2002, prefiere denominarlos “intereses o derechos individuales homogéneos”. (Ver: Ferrer Mac Gregor. Op-cit, págs. 14 y 66). A pesar de las diferencias de denominación, el concepto es el mismo. 55 Corte Constitucional, sentencia C-116 del 13 de febrero de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

En esta decisión se declaró exequible el inciso tercero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido de que, para la legitimación activa en las acciones de grupo, no se requiere la conformación de veinte personas que instauren la demanda. Es suficiente con que un miembro del grupo actúe en su nombre y señale en la demanda los criterios que permitan identificar al grupo afectado. 24 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Posteriormente, en la sentencia C-242 de 201256, la Corte Constitucional aclaró que la legitimación activa no debe confundirse con la conformación del grupo, puesto que esta última puede estructurarse con la integración de las personas inicialmente ausentes en el proceso antes de la apertura a pruebas o dentro de los veinte días siguientes a la publicación de la sentencia, como lo prevén los artículos 55 y 65 de la Ley 472 de 1998.

Estas disposiciones, a juicio de la Corte, no vulneran el debido proceso, sino que fortalecen el principio de acceso a la justicia de quienes, aunque no participaron en la acción desde su inicio, sí fueron objeto del mismo daño. En síntesis, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo constituye un requisito sustancial, que exige la acreditación de un interés jurídico individual por parte del demandante y de su pertenencia al grupo afectado, esto es, haber sufrido un daño originado en los mismos hechos que generaron la afectación a los demás miembros del grupo.

La facultad atribuida al Defensor del Pueblo y a los personeros municipales o distritales no constituye una excepción a esta regla, sino un mecanismo que refuerza la eficacia de la acción, al permitir que quienes se encuentren en situación de desamparo o indefensión puedan acceder a la justicia, sin que ello menoscabe la titularidad del medio colectivo.

En conclusión, estas exigencias habilitan a un solo individuo para actuar en representación del grupo, sin necesidad de la comparecencia directa de los demás afectados, lo que garantiza la operatividad y eficacia del mecanismo judicial. 2.1.2. Criterios fijados por el Consejo de Estado respecto de la legitimación por activa en las acciones de grupo La Sección Tercera del Consejo de Estado ha consolidado una línea jurisprudencial sólida y reiterada en torno a la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo, fundada en una interpretación sistemática de la Ley 472 de 1998 y del artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Al respecto, ha precisado que la legitimación constituye un requisito sustancial que impone a quien promueve la acción la carga de demostrar un interés 56 Corte Constitucional, sentencia C-242 del 22 de marzo de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En este fallo, la Corte declaró exequibles: (i) la expresión “dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior”, contenida en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998;

(ii) las expresiones “las solicitudes que llegaren a presentar oportunamente”, “las solicitudes presentadas oportunamente” y “a las solicitudes presentadas”, previstas en el literal b) del numeral 3 del artículo 65 de la misma ley; y (iii) la expresión “para que se presenten al Juzgado, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación”, contenida en el numeral 4 del artículo 65. 25 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo jurídico determinado, el cual no se predica del demandante como individuo aislado, sino de su pertenencia al grupo afectado por un hecho dañoso común57.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 472 de 1998, la Corporación ha puntualizado que los sujetos legitimados para promover acciones de grupo son las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual, lo cual, implica que el demandante debe ostentar un interés sustancial, subjetivo, concreto, serio y actual en el resultado del proceso, derivado de condiciones uniformes frente a una misma causa que le generó perjuicios individuales a por lo menos veinte personas.

Además, en cuanto a la eficacia del mecanismo se ha reconocido que también están facultados para ejercer este tipo de acciones el Defensor del Pueblo y los personeros municipales o distritales, siempre que medie la solicitud de un integrante del grupo que se encuentre en situación de desamparo o indefensión58. De igual forma, a partir de la interpretación del parágrafo del artículo 48 ibidem, la Corporación ha sostenido que la legitimación en la causa por activa se predica del grupo59, por cuanto el demandante “representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder”.

En virtud de esta representación, se ha establecido que la acción puede ser promovida por un solo individuo en nombre de un grupo no inferior a veinte personas, siempre que demuestre su pertenencia al mismo e individualice a los demás afectados o indique los criterios que permitan su identificación (artículo 52 núm. 2 y 4, Ley 472 de 199860)61.

Por tanto, no basta con que el demandante afirme 57 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, rad. 68001-23-15-000- 2001-01531-01(AG). C.P. Alier Hernández Enríquez. 58 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 15 de marzo de 2006, rad. 25000-23-26-000-2004- 02556-01(AG). C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 59 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, rad. 68001-23-15-000- 2001-01531-01(AG).

C.P. Alier Hernández Enríquez y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 13 de febrero de 2013, rad. 63001-23-33-000-2012-00052-01(AG). C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 60 “Artículo 52.- Requisitos de la demanda. La demanda mediante la cual se ejerza una acción de grupo deberá reunir los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Civil o en el Código Contencioso Administrativo, según el caso, y además expresar en ella: (…)2.

La identificación de los poderdantes, identificado sus nombres, documentos de identidad y domicilio.(…) 4. Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los individuos de un mismo grupo, expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo”. 61 En este sentido, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias del Consejo de Estado, Sección Tercera: sentencia del 6 de octubre de 2005, rad. 41001-23-31-000-2001-00948- 01 (AG); auto del 15 de marzo de 2006, rad. 25000-23-26-000-2004-02556-01 (AG); sentencia del 15 de agosto de 2007, rad. 25000-23-27-000-2002-00004-01 (AG); sentencia del 7 de abril de 2011, rad. 25000-23-24-000-2000-00016-01 (AG), todas con ponencia de la Consejera Ruth Stella Correa Palacio.

En igual dirección: auto del 7 de febrero de 2007, rad. 08001-23-31-000-2006-03753-01 26 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo su pertenencia al grupo, sino que le corresponde probar que efectivamente lo integra y que representa sus intereses, mediante la demostración concreta de un interés jurídico individual.

En este sentido, se ha sostenido62: En primer lugar, es necesario precisar que la condición genérica de existencia de un grupo no agota el requisito de integración del mismo para demandar, en tanto que es indispensable que quienes demandan demuestren que realmente pertenecen al grupo cuyos intereses representan, pues como lo advirtió la Corte Constitucional, el ejercicio de la acción de grupo “está sometido a unos requisitos sustanciales específicos en cuanto a la legitimación activa y pasiva de la acción frente a lo primero, debe probarse un interés jurídico determinado por quien la instaure”63.

De hecho, el parágrafo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, es claro en señalar que “quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder”. En tal virtud, la legitimación en esta acción no es del individuo sino del grupo, por lo que es obvio exigir que el titular de la demanda demuestre que hace parte o integra el grupo cuyos intereses representa.

Luego, no es suficiente que los actores manifiesten que hacen parte del grupo sino también es indispensable que demuestren su interés para actuar, esto es, que integran el grupo y pueden representar a quienes se encuentran en las mismas condiciones uniformes”. (Se destaca) Con el propósito de dotar de claridad las atribuciones y exigencias de los distintos sujetos que persiguen un reconocimiento indemnizatorio mediante el mecanismo de la acción de grupo, en reiterada jurisprudencia, la Sección Tercera ha consolidado una diferenciación conceptual entre el grupo demandante y el grupo afectado en este tipo de acciones.

El primero está conformado por quienes ejercen materialmente la acción judicial y presentan la demanda en nombre de un colectivo más amplio, el cual puede aumentarse con la adhesión de otros miembros antes de la apertura a pruebas; mientras que, el segundo está integrado por todas aquellas personas que han sufrido un perjuicio individual derivado de una misma causa y no se han excluido del proceso, incluyendo tanto a los demandantes iniciales como a quienes se vinculan posteriormente o nunca comparecen, pero (AG), C.P. Enrique Gil Botero; y sentencia del 26 de noviembre de 2014, rad. 76001-23-31-000- 2003-00834-02 (AG), C.P. Hernán Andrade Rincón (E). 62 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de enero de 2006, rad. 47001-23-31-000- 2002-00614-01(AG).

C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 63 Sentencia C-215 de 1999. 27 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo resultaron afectados con el mismo hecho generador (artículos 55 y 56, Ley 472 de 199864)65.

Este desarrollo jurisprudencial reafirma que la acción de grupo no se funda en una titularidad individual, sino que se estructura en un interés colectivo orientado a la reparación de perjuicios individuales. Por ello, el grupo demandante, en su condición de representante del grupo afectado, debe estar necesariamente conformado por personas que también hayan sido víctimas del mismo hecho generador del daño. Esta exigencia legal, ampliamente reconocida en la jurisprudencia, constituye una condición indispensable para acreditar la legitimación en la causa por activa en este tipo de acciones, así como para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia y la protección integral de los derechos del grupo afectado.

En línea con este planteamiento y atendiendo al carácter colectivo de la acción de grupo, la Corporación ha distinguido este mecanismo de las acciones públicas, al 64 “Artículo 55.- Integración al Grupo. Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo.

Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.

La integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el monto de la indemnización contenida en ella. Las acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud del interesado. En este evento, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo”.

El texto subrayado fue declarado inexequible. “Artículo 56.- Exclusión del Grupo. Dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, cualquier miembro de un mismo grupo podrá manifestar su deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser vinculado por el acuerdo de conciliación o la sentencia. Un miembro del grupo no quedará vinculado a los efectos de la sentencia en dos situaciones: a) Cuando se haya solicitado en forma expresa la exclusión del grupo en el término previsto en el inciso anterior; b) Cuando la persona vinculada por una sentencia pero que no participó en el proceso, demuestre en el mismo término que sus intereses no fueron representados en forma adecuada por el representante del grupo que hubo graves errores en la notificación. Transcurrido el término sin que miembro así lo exprese, los resultados del acuerdo o de la sentencia lo vincularán. Si decide excluirse del grupo, podrá intentar acción individual por indemnización de perjuicios”. 65 Sobre esta distinción pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de octubre de 2005, rad. 41001-23-31-000-2001-00948- 01(AG), y sentencia del 7 de abril de 2011, exp. 25000-23-24-000-2000-00016-01(AG), ambas con ponencia de la consejera Ruth Stella Correa Palacio;

Sección Tercera, Subsección A, auto del 13 de febrero de 2013, rad. 63001-23-33-000-2012-00052-01(AG), C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, rad. 76001-23-31-000- 2003-00834-02(AG), C.P. Hernán Andrade Rincón (E); y Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de julio de 2024, exp. 58.718, C.P. William Barrera Muñoz. 28 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo sostener que no admite una legitimación abierta o difusa —como sí ocurre con las acciones populares, de cumplimiento o de nulidad—, dado que, se itera, su finalidad es la indemnización de daños individuales, aunque estos tengan origen en una causa común. En consecuencia, se ha recalcado que personas ajenas a la afectación, así como organizaciones no gubernamentales, populares, cívicas o comunitarias, no están habilitadas para presentar una acción de grupo ni para representar al colectivo afectado, salvo que acrediten su pertenencia al grupo y la existencia de un perjuicio individual concreto que los legitime como parte del mismo66.

Esta postura ha sido reiterada en distintas decisiones de la Corporación, entre ellas, la sentencia del 11 de septiembre de 200367, mediante la cual la Sección Tercera revocó la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que había accedido a las pretensiones de la demanda, y en su lugar, las negó por falta de legitimación en la causa por activa de la demandante, esto es, la Asociación de Copropietarios del Fondo Nacional de Ahorro y Conavi Aurora II – ACOFA AURORA II.

Lo anterior, por cuanto dicha asociación no acreditó haber sufrido un daño directo como persona jurídica autónoma, derivado de la causa común alegada en la demanda y que generaba daños individuales a los copropietarios de una urbanización. Aunque en ese proceso se acreditó que los afectados otorgaron poder especial al representante legal de la mencionada asociación para presentar la demanda, quien además era copropietario de un inmueble en la misma urbanización, este no demostró ser abogado ni ostentar la condición de damnificado frente al daño reclamado.

A su vez, otorgó poder a un abogado, pero lo hizo en su calidad de representante legal de la asociación de copropietarios y no a título personal. En consecuencia, no se acreditó que la asociación demandante contara con el interés jurídico necesario para representar al grupo afectado68. 66 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de enero de 2006, rad. 47001-23-31-000- 2002-00614-01(AG).

C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 67 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de septiembre de 2003, rad. 25000-23-25- 000-2000-00019-01(AG). C.P. Ricardo Hoyos Duque. 68 En similar sentido, en sentencia del 23 de febrero de 2001, exp. AG-013, se explicó que el demandante “Asociación de Pensionados del Cauca - ASOPEN, no representaba a sus miembros individualmente considerados y por lo mismo no se halla autorizada legalmente para demandar en defensa de sus intereses particulares; en tales condiciones el poder otorgado por su representante legal para que se proponga la acción de grupo contra el Departamento del Cauca, en procura del reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios individuales por mora de las mesadas pensionales, carece de validez por falta de interés jurídico para demandar”. 29 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo De igual manera, en sentencia del 26 de enero de 200669, la Sección Tercera analizó la legitimación en la causa de los demandantes —227 personas naturales y 1 jurídica— y concluyó que la mayoría no acreditó su pertenencia al grupo afectado por el incumplimiento de un convenio suscrito entre la Fundación Ciénaga La Grande y el municipio de Ciénaga, orientado a beneficiar a la población desplazada por la violencia. En efecto, al no probar su condición de desplazados, y por ende su calidad de afectados por las condiciones uniformes invocadas en la demanda, sus pretensiones fueron rechazadas por falta de legitimación, al no demostrar su interés personal para promover la acción70.

En línea con estas consideraciones, en un asunto en el que se discutía el pago tardío y sin intereses del reajuste salarial de los empleados del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Sección Tercera, en auto del 7 de febrero de 200771, negó la legitimación en la causa del sindicato que pretendía promover una acción de grupo en nombre de sus afiliados, al considerar que “dicho sujeto de derechos no es quien padece el perjuicio”.

En palabras de la Sala: “el sindicato como tal no es una de aquellas personas que se ven afectadas por el daño reclamado, sino que, solamente, es una asociación que vincula a un determinado grupo de trabajadores con intereses comunes”. En ese sentido, se concluyó que la acción sólo puede ser ejercida por quienes han sufrido un daño derivado de la causa común que se invoca en la demanda y acrediten su pertenencia al grupo afectado.

Incluso en las acciones de grupo interpuestas con el fin de obtener la reparación por afectaciones a derechos colectivos como el medio ambiente sano y la salubridad pública, la Corporación ha reiterado que, aunque se trate de intereses colectivos, la acción de grupo protege intereses con objeto divisible o plurisubjetivo homogéneo, de manera que la responsabilidad se determina de manera colectiva, pero las 69 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de enero de 2006, rad. 47001-23-31-000- 2002-00614-01(AG).

C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 70 En esa oportunidad, los demandantes afirmaron que la causa común que justificaba la conformación del grupo se fundaba en tres elementos: (i) la condición de población desplazada, (ii) el asentamiento de varias familias en la periferia del municipio de Ciénaga y (iii) la afectación derivada del incumplimiento del contrato celebrado con el ente territorial.

No obstante, la mayoría no acreditó su condición de desplazados, ni su asentamiento irregular en el municipio, ni haber sido personal y directamente afectados por dicho incumplimiento. Aun así, la Sala concluyó que existía un grupo de más de veinte personas potencialmente afectadas por el incumplimiento del contrato estatal, entre ellas, la Fundación Ciénaga La Grande, en su calidad de contratista. 71 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 7 de febrero de 2007, rad. 08001-23-31-000-2006- 03753-01(AG).

C.P. Enrique Gil Botero. En esa decisión, esta Corporación revocó la providencia del 25 de enero de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, para en su lugar admitir una demanda presentada en ejercicio de acción de grupo por el Sindicato de Empleados del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y otras diez personas naturales que se vieron directamente afectadas con el daño padecido a causa del pago tardío y sin intereses del reajuste salarial del año 2003. 30 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo reparaciones se conceden de forma individual, en tanto buscan resarcir el daño particular sufrido por cada integrante del grupo.

Por ello, se ha precisado que aun cuando pueda reconocerse una titularidad colectiva sobre ciertos intereses —como el medio ambiente sano y la salubridad pública—, en la acción de grupo es indispensable acreditar el perjuicio individual de quienes integran el grupo demandante. Así lo sostuvo la Sección Tercera en sentencia del 16 de mayo de 200772, al negar las pretensiones de una demanda presentada por 520 personas por los perjuicios derivados del mal funcionamiento del relleno sanitario de Popayán. La Sala concluyó que no se encontraban probados los daños individuales de los integrantes del grupo, cuya causa, según la demanda, se derivaba directamente de la afectación a los derechos colectivos al medio ambiente sano y la salubridad pública.

En esa ocasión, además, se destacó que, aun tratándose de una acción de origen constitucional como la acción de grupo, su trámite está sujeto a reglas procesales básicas, indispensables para garantizar el derecho al debido proceso de todas las partes, las cuales no pueden ser desconocidas por el juez bajo ninguna circunstancia. Más recientemente, en sentencia del 7 de septiembre de 202073, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación declaró la falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda presentada por una abogada que se atribuyó la representación del grupo conformado por habitantes del municipio de Pinchote (Santander), presuntamente afectados por la ola invernal del año 2011, quienes, según afirmó, no recibieron la ayuda humanitaria otorgada por el Gobierno Nacional.

En ese caso, la Sala reiteró que la legitimación por activa en las acciones de grupo recae exclusivamente en las víctimas del daño, es decir, en los miembros del grupo individualmente considerados, quienes no otorgaron poder a la abogada para actuar en su nombre. Asimismo, se precisó que: “si bien es cierto que la acción puede ser interpuesta por cualquier miembro del grupo en representación de las demás personas afectadas (art. 46 de la ley), razón por la cual su legitimación para adelantar la acción es clara, esa facultad no se extiende a cualquier persona que no 72 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de mayo de 2007, rad. 19001-23-31-000- 2003-00680-01(AG), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 73 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2020, rad. 68001-23-33-000-2016-00620-01(AG).

C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 31 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo tenga tal condición, ni tampoco a los abogados en ejercicio, pues para incoarla requieren obrar como apoderados de quien esté legitimado (art. 49 Ley 472 de 1998)”.

Para finalizar la ilustración de esta postura, en sentencia del 10 de septiembre de 202074, la Subsección A de la Sección Tercera declaró la falta de legitimación en la causa por activa respecto de varios demandantes que no acreditaron su condición de propietarios o poseedores de los inmuebles presuntamente afectados por el fenómeno de remoción en masa ocurrido en el corregimiento de San Bernardo de Bata (Norte de Santander).

En esa oportunidad, la Sala concluyó que, al no demostrarse un vínculo jurídico o material con los predios donde se produjo la supuesta afectación, los actores no estaban legitimados para representar los intereses del grupo en la acción promovida por dichos hechos. De todo lo expuesto se sigue, en suma, que la legitimación en la causa por activa se erige como un presupuesto sustancial, destinado a salvaguardar el carácter indemnizatorio de la acción de grupo, asegurar la adecuada representación del grupo y restringir el acceso a este instrumento de justicia colectiva a las verdaderas víctimas de la causa común. Así pues, con sujeción a la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en armonía con la jurisprudencia constitucional y con las normas que regulan la materia, se tiene lo siguiente: La legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo constituye un presupuesto sustancial, que solo se satisface cuando el demandante acredita la pertenencia al grupo cuyos intereses pretende representar y la titularidad del daño que invoca a título individual, so pena de que se imponga al juez el rechazo de las pretensiones por la falta de acreditación de dicho presupuesto.

En este contexto, la titularidad no es abierta ni difusa, ni puede extenderse a sujetos colectivos o institucionales ajenos al grupo afectado, como ocurre en las acciones populares, sino que se circunscribe a quienes comparten condiciones uniformes frente a la causa común del daño, sin perjuicio de que aquellos que se encuentren en situación de desamparo o indefensión conserven 74 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2020, rad. 54001-23-33-000-2016-00359-03(63850).

C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 32 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo la posibilidad de ejercer la acción a través del Defensor del Pueblo o de los personeros municipales y distritales. 2.2.

Oportunidad para la acreditación del presupuesto de legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo. Regla de unificación. Como se desprende de las consideraciones precedentes, la jurisprudencia mayoritaria del Consejo de Estado ha sostenido que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto sustancial en las acciones de grupo, que debe ser acreditado en el curso del proceso judicial.

En este sentido, la verificación de la pertenencia al grupo afectado y, por tanto, del perjuicio individual derivado del hecho dañoso común, como condición indispensable para ejercer la acción, no se restringe a la etapa inicial del proceso —en particular, al momento de la admisión de la demanda—, sino que puede y debe ser objeto de valoración a lo largo de todo el trámite judicial y hasta el momento de dictar sentencia, pues constituye una condición indispensable para que el juez pueda emitir una decisión de fondo favorable.

Desde esta perspectiva, la ausencia de prueba sobre la pertenencia del demandante al grupo y, por tanto, del interés jurídico individual que le resultó comprometido en condiciones uniformes junto con los demás afectados, obliga a declarar, incluso de oficio, la falta de legitimación en la causa por activa, tal como se evidenció en los fallos citados en el acápite precedente a título ilustrativo.

Esta postura ha sido precisada en distintos pronunciamientos de las diferentes secciones del Consejo de Estado, entre ellos, la sentencia del 11 de septiembre de 2003 proferida por la Sección Tercera75, en la que se sostuvo que la legitimación en la causa debe probarse dentro de las oportunidades procesales. En dicho fallo, se subrayó que la demanda había sido presentada por una persona jurídica que carecía de capacidad para representar al grupo afectado, lo cual implicó un desgaste innecesario de la administración de justicia. Sobre la oportunidad para acreditar el mencionado presupuesto, indicó: En síntesis, la demanda no debió admitirse porque fue interpuesta por una persona jurídica que no tenía capacidad para representar a los integrantes del grupo afectado. 75 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de septiembre de 2003, rad. 25000-23-25- 000-2000-00019-01(AG).

C.P. Ricardo Hoyos Duque. 33 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Al admitir la demanda el Tribunal debió valorar la procedencia de la acción de grupo, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 53 de la ley 472 de 1998, en armonía con lo dispuesto en los artículos 3 y 46 ibidem y en consecuencia, establecer entre otros, la legitimación del demandante.

No haber actuado con el cuidado que ese acto procesal exigía, implicó un desgaste innecesario de la administración de justicia y la frustración de las expectativas que durante tres años tuvieron en esta acción los copropietarios de la urbanización Aurora II, afectados con los daños que se señalan en la demanda. Con todo, este requisito no puede ser subsanado en este momento procesal porque constituye un presupuesto de la acción y por lo tanto, su carencia afecta el proceso desde el comienzo.

(…) La decisión debe ser denegatoria de las pretensiones, pues como lo señaló la Corte Suprema de Justicia ( ) “la legitimación para obrar es una de las condiciones de la acción, o sea los requisitos indispensables para obtener sentencia favorable”. En igual sentido, la Sección Primera, en sentencia del 19 de septiembre de 201376, al resolver una acción de tutela interpuesta contra decisiones judiciales que declararon de oficio la falta de legitimación en la causa por activa y negaron las pretensiones de una acción de grupo, reafirmó que la valoración de ese presupuesto puede hacerse en cualquier etapa del proceso, incluso en la sentencia, sin que ello contravenga el debido proceso.

Al respecto, subrayó: Aceptar, como lo pretende la parte actora, que la falta de legitimación en la causa únicamente se pueda declarar en la etapa de admisión de la demanda, desnaturaliza por completo esta figura jurídica y se contrapone a los principios del debido proceso y contradicción, imperantes en nuestro ordenamiento jurídico.

Cabe resaltar que al momento en que el Juez va a proferir la sentencia, es cuando analiza todo el acervo probatorio en que va a sustentar su decisión, por lo tanto, es allí cuando puede establecerse si quien reclama para sí la indemnización de perjuicios, está o no legitimado para ello. Ahora bien, aun cuando la jurisprudencia del Consejo de Estado ha coincidido en exigir la demostración de la pertenencia al grupo a través de la acreditación de un perjuicio individual derivado de un hecho dañoso común, como requisito para acreditar la legitimación en la causa por activa y, como se expuso, la postura 76 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de septiembre de 2013, rad. 11001-03-15- 000-2013-01340-00(AC).

C.P. María Elizabeth García González. En ese fallo de tutela se amparó el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y, en consecuencia, se dejó sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida el 16 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo del Meta. Asimismo, se ordenó a dicha Corporación emitir una nueva decisión en un plazo de treinta (30) días, en la que se valoraran los títulos de adquisición y tradición aportados en copia simple por el grupo demandante, como prueba de su calidad de propietarios de los inmuebles afectados por las inundaciones ocurridas en el Conjunto Residencial Camino Real I y II, ocasionadas por el desbordamiento del caño La Cristalina, cuya inadecuada canalización se debió a la falta de inversión y ejecución de las obras civiles a cargo del municipio de Villavicencio. 34 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo mayoritaria ha sostenido que dicha demostración puede efectuarse desde la presentación de la demanda y a lo largo de las oportunidades procesales previstas en el curso del proceso, no pasa desapercibido para esta Sala Especial de Decisión que el solicitante del mecanismo de revisión eventual advirtió sobre la existencia de una postura más flexible respecto del momento en que puede acreditarse dicho requisito, adoptada en la sentencia del 20 de octubre de 2014, con radicación 52001-23-31-000-2001-01371-02(AG)77.

En dicha providencia, la Sección Tercera revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño del 8 de agosto de 2006, que había negado las pretensiones de la demanda al considerar que los demandantes carecían de legitimación en la causa por activa, en razón a que no acreditaron la propiedad de los predios afectados con las inundaciones ocurridas los días 7 y 21 de abril de 2001, a causa del desbordamiento del río San Francisco en la vereda Cabrera del municipio de Sibundoy (Putumayo)78.

En contraste, el ad quem estimó que, dicho presupuesto no dependía estrictamente de la demostración de la propiedad y, por ende, del interés jurídico individual de los demandantes sobre los predios afectados, sino de la pertenencia al grupo y la existencia del daño sufrido en condiciones comunes79. 77 Con ponencia del consejero Enrique Gil Botero. 78 La pretensión de la demanda fue la siguiente: “1.

El fin es que se condene al pago de perjuicios o sea de obtener que mediante sentencia se ordene a la parte demandada AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN DE LOS PERJUICIOS, ya que represento a un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa, cual fue, el daño causado por el desbordamiento del río San Francisco y la omisión de INVÍAS de haber adecuado técnicamente la nueva carretera, lo que ocasionó inundaciones y daños en las propiedades que sufrió la comunidad de la vereda Cabrera (…)”. 79 En ese fallo, se accedió a las pretensiones, al constatar que las entidades demandadas —el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y el Consorcio Murillo, Lobo-Guerrero Ingenieros S.A. – Vías y Construcciones Vicón S.A.— incurrieron en una falla en el servicio al no prever y mitigar los riesgos derivados del diseño y ejecución de un puente en una zona de alta vulnerabilidad, lo que desencadenó el desbordamiento del río y la consecuente inundación de los predios de los demandantes.

Lo anterior, por cuanto se acreditó que el desbordamiento del río San Francisco, ocurrido el 7 y 21 de abril de 2001, fue causado por el diseño inadecuado del puente construido por el INVÍAS y la negligencia del contratista Consorcio Murillo, Lobo-Guerrero Ingenieros S.A. - Vías y Construcciones Vicón S.A., al no retirar el estribo del antiguo puente, lo cual obstruyó el paso del agua y generó la avalancha.

La Sala consideró que el fenómeno era previsible y evitable, como se desprendía de documentos y comunicaciones previas al evento, que advertían sobre el riesgo de inundaciones en la zona. Pese a esto, el INVÍAS omitió incluir medidas de prevención en los diseños de la obra y desatendió las solicitudes de intervención formuladas por la comunidad.

A su vez, el contratista ejecutó la obra de forma deficiente, agravando la situación. Asimismo, sostuvo que, aunque se demostró que los habitantes afectados estaban ubicados en una zona de alto riesgo, lo cual constituía una contribución al daño, esta no fue la causa determinante del mismo. En efecto, se estableció una concurrencia de culpas, en la que la mayor responsabilidad recayó sobre el INVÍAS, por su deber técnico y legal de prever y mitigar los riesgos derivados del diseño y ejecución de obras en zonas vulnerables.

Por tanto, el daño se imputó en un 70% a la pasiva, en atención a su mayor participación en la producción del evento dañoso. 35 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Así las cosas, con base en una interpretación extensiva del artículo 55 de la Ley 472 de 1998, la Sala señaló que, si bien la pertenencia al grupo afectado en condiciones comunes debía acreditarse en el proceso, la prueba del daño y el perjuicio individualmente considerados podía diferirse a la etapa de ejecución de la sentencia. Esta conclusión se sustentó en que si la ley permitía que personas que no participaron en el proceso pudieran acogerse al fallo dentro de los veinte (20) días siguientes a su publicación, con mayor razón debía permitirse que quienes sí hicieron parte del proceso pudieran aportar la prueba de su calidad de perjudicados en un momento posterior.

Así lo sostuvo la Sección Tercera en esa oportunidad: 4. De la legitimación en la causa por activa. El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en razón a que los demandantes no demostraron ser los propietarios de los predios que fueron afectados por el desbordamiento del río, y por ello consideró que no estaban legitimados en la causa por activa para solicitar la reparación del daño alegado.

(…) Lo anterior podría dar lugar a pensar prima facie que al no obrar prueba sobre la propiedad de los predios, no concurre el requisito de legitimación en la causa por activa y en consecuencia, tampoco estaría demostrado el daño. No obstante, este razonamiento no se compadece con el objetivo de la acción de grupo, cuya finalidad primordial es obtener el resarcimiento de los perjuicios sufridos por un grupo de personas, derivados de una causa común (Art. 46 L. 472 de 1998).

Bajo este precepto, se tiene que lo más importante es acreditar la pertenencia al grupo, el daño o menoscabo y que éste sobrevino en las mismas condiciones. Lo anterior supone una mayor flexibilidad en relación a la forma y la oportunidad de probar la calidad de damnificado, así como el daño y el perjuicio individualmente considerados, toda vez que no necesariamente deben quedar plenamente demostrados en el proceso, sino al momento de reclamar el pago de la indemnización. En efecto, de no ser cierto lo anterior, el legislador no hubiera consagrado en el inciso 1° del artículo 55 la posibilidad de que una vez proferida la sentencia condenatoria, pudieran acudir a reclamar el pago de los perjuicios aquellas personas que no hicieron parte del proceso, pues en un principio no acreditaron su calidad de perjudicados dentro del mismo.80 Prescribe la norma: Artículo 55.- Integración al Grupo.

Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo.

Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con 80 Sobre la posibilidad de reclamar la indemnización del daño aun cuando el peticionario no haya hecho parte del proceso, pueden consultarse las sentencias C-215 de 1999, C-732 de 2000 y C-241 de 2009. 36 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo las disposiciones vigentes, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.

De la disposición citada se infiere que el propósito del legislador fue permitir la existencia de grupos abiertos para las acciones de grupo, es decir que no necesariamente debían estar constituidos para la fecha en que se presentó la demanda81 y es perfectamente plausible que un individuo que no hizo parte del proceso, acuda una vez culminado éste a solicitar el pago de la indemnización, siempre y cuando acredite que es parte del grupo y sufrió el daño en las mismas condiciones de éste.

En este orden de ideas, debe aplicarse el razonamiento según el cual, quien puede lo más, puede lo menos, ya que, si un individuo que jamás hizo parte del proceso está habilitado para probar con posterioridad al mismo su calidad de damnificado, con mayor razón debe otorgársele esta oportunidad a quien sí hizo parte del proceso como demandante.

(…) De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto no hay lugar a declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, comoquiera que lo importante es demostrar la existencia de un grupo que se vio afectado por un daño que sobrevino en las mismas circunstancias y lo atinente a la prueba del daño y el perjuicio individualmente considerados cobra relevancia durante la ejecución de la sentencia, siendo ese el momento para demostrar la propiedad o posesión del bien, a fin de poder acceder al pago de la indemnización. Concluir lo contrario, no tendría sentido si se tiene en cuenta que en el proceso se practicó un dictamen pericial, con el fin de avaluar los perjuicios económicos causados por las inundaciones acaecidas el 7 y 21 de abril de 2001 en la vereda Cabrera, en el que se especificaron uno por uno los daños que se habían presentado en cada predio de los demandantes, con fundamento en lo observado en la inspección judicial practicada el 17 de noviembre de 2005 (fls. 622-629, cdno. 1).

Igualmente, está demostrado que quienes obran como demandantes en el proceso de la referencia, fueron los que interpusieron la acción popular contra el INVÍAS, en razón de los mismos hechos, lo que permite inferir que en efecto se trata de un grupo y que sufrió el daño en las mismas circunstancias. En este sentido, se destacan las constancias expedidas el 17 de septiembre de 2001, por el Secretario de Planeación y el Alcalde Municipal de Sibundoy (fls. 29 y 30, cdno. 1), según las cuales, la vereda Cabrera, en la parte norte y sur de la carretera nacional fue afectada con las inundaciones del 7 y 21 de abril de ese año, resultando perjudicadas 20 familias que residían en ella. 81 Sobre la preexistencia del grupo antes de la presentación de la demanda, puede consultarse la sentencia C-569 de 2004, que declaró inexequible la expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad”, contenida en el inciso 1° del artículo 46 de la ley 446 de 1998.

De los argumentos aducidos en la providencia, se destaca: “Exigir la preexistencia del grupo puede privar a las personas no preagrupadas de las ventajas procesales de este tipo de acciones, sin que para ello exista una razón suficiente, o se adviertan motivos constitucionales sólidos, y peor aun desconociendo, como se ha visto, el principio de igualdad de trato, la efectividad de los derechos y garantías, y el diseño constitucional de las acciones de grupo”. 37 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo En este orden de ideas, los demandantes deben acreditar que pertenecían a la vereda Cabrera para la fecha en que se desbordó el río San Francisco- 7 y 21 de abril de 2001- y que, como consecuencia de ese hecho, se vieron afectados, bien sea, al no poder explotar sus predios o habitar en ellos, circunstancias que conforme a lo explicado pueden ser acreditadas, en el proceso o al momento de solicitar el pago de los perjuicios, durante la ejecución de la sentencia. Para este efecto, los requisitos y calidades que deben demostrarse se precisarán al resolver lo concerniente a los perjuicios.

(Se destaca). La sentencia en cuestión sostuvo, de manera expresa, que el núcleo del juicio sobre la legitimación en la causa por activa reside en la acreditación de un grupo afectado por un daño que sobrevino en las mismas circunstancias, diferenciándolo del perjuicio individual del demandante, cuya demostración difirió incluso hasta la etapa de ejecución del fallo82.

Como puede advertirse, la jurisprudencia de la Corporación ha desarrollado dos posturas respecto del momento en que deben acreditarse los elementos de la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo. La primera de ellas exige que, durante el proceso, se pruebe la pertenencia del demandante al grupo afectado a través de la acreditación de un perjuicio individual derivado de aspectos de hecho o de derecho comunes (condiciones uniformes83) entre los miembros del grupo, como requisito para habilitar el análisis de fondo de la controversia; mientras que, la segunda, estima suficiente acreditar en el proceso la existencia de un grupo afectado por una causa común, permitiendo que el perjuicio individual del demandante y por tanto su calidad de damnificado se demuestre en el curso del 82 En efecto, al momento de fijar los criterios para la indemnización, indicó: “Ahora bien, debido a que no se demostró en el proceso lo concerniente a la propiedad de los predios, los beneficiarios de la indemnización, al momento de reclamar el pago de la misma, deberán reunir los siguientes requisitos: 1) Prueba de la propiedad del inmueble respectivo, con fundamento en el folio de matrícula inmobiliaria.

Al respecto es pertinente aclarar que en providencia de Sala Plena de la Sección Tercera, proferida el 13 de mayo de 2014, se modificó la posición jurisprudencial en relación a la acreditación de la propiedad de los bienes inmuebles, en el sentido de que para el efecto sólo basta con el folio de matrícula inmobiliaria. (…) 2) De no ser posible acreditar la propiedad, teniendo en cuenta las condiciones particulares de la comunidad que demanda, podrán demostrar que ostentaban la calidad de poseedores para la fecha en que ocurrió el hecho, para lo cual podrán valerse de escrituras públicas, declaraciones extra procesales, certificaciones, facturas de servicios públicos, entre otros. 3) En caso de que se demuestre que el predio le pertenece de manera conjunta a varias personas, el pago de la indemnización se haga de manera proporcional, según la cuota que le corresponda a cada una”.

(Se destaca). 83 No se trata de que las situaciones particulares de todos los miembros del grupo sean idénticas o iguales, pues es claro que pueden resultar perjuicios o daños disímiles en cuanto a su modalidad e intensidad (tanto el quantum como la modalidad: patrimoniales, morales, etc.), sino que es necesario que entre las mismas exista un común denominador o núcleo que pertenece o se extiende a todos ellos, derivado de la conducta dañina del demandado.

Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión, sentencia del 10 de junio de 2021, rad. 76001-23-31-000-2002-04584-02(AG)REV-SU. 38 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo proceso o, inclusive, en la etapa de ejecución de la sentencia, por considerar que es allí donde cobra relevancia. En este punto, la Sala considera que la segunda de las posturas sostenida por la Corporación desconoce el contenido de lo previsto en los artículos 48 de la Ley 472 de 1998, 145 del CPACA y demás concordantes, que consagran como legitimados para promover la acción de grupo a “las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual”, más específicamente, a “cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales”, cuestión que comporta necesariamente que, durante el proceso, el actor demuestre la titularidad concreta, cierta y actual del interés jurídico que invoca, en tanto miembro afectado por los hechos que dieron lugar a la acción, como condición necesaria para que el juez pueda entrar a estudiar de fondo las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, desplazar la acreditación de la titularidad del derecho subjetivo o del interés legítimo que se invoca en la demanda a la etapa de ejecución de la sentencia no resulta compatible con el diseño normativo de este mecanismo de protección, razón por la cual dicha tesis no será acogida como la postura jurisprudencial unificada sobre la materia.

En otras palabras, la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo no puede fundarse exclusivamente en la prueba de “la existencia de un grupo que se vio afectado por un daño que sobrevino en las mismas circunstancias”, por cuanto la ley exige también la demostración de la pertenencia del demandante al grupo afectado como elemento de la titularidad de la acción. La razón de ser de esa exigencia se justifica en la naturaleza indemnizatoria de este mecanismo, puesto que, está diseñado para proteger derechos individuales homogéneos —divisibles e individualizables— y no intereses difusos o abiertos, lo que lo distingue de las acciones públicas que pueden ser incoadas por cualquier ciudadano sin que se requiera acreditar un interés particular.

Por esta razón, la titularidad en las acciones de grupo no es abierta, sino que está restringida a quienes hayan sufrido un daño personal en circunstancias comunes con otros, lo que justifica su tratamiento procesal colectivo. De allí que la legitimación por activa se configure únicamente cuando el actor demuestra su calidad de integrante del grupo mediante la acreditación de la titularidad del derecho, hecho, bien o interés 39 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo personal jurídicamente protegido que le fue menoscabado en condiciones uniformes con los demás afectados, lo que lo habilita para representarlos.

Esto se corresponde con un requisito básico desarrollado en la dogmática del derecho de daños consistente en que la persona que debe ser indemnizada es aquella que efectivamente sufrió el daño y lo reclama en juicio, lo que exige verificar que el menoscabo cuya reparación se pretende sea personal84. En similar sentido, la doctrina nacional ha sostenido que “es un principio elemental del derecho de la responsabilidad que el perjuicio debe ser sufrido por la persona que solicita su reparación”85.

Existe, pues, una estrecha relación entre la existencia del menoscabo para quien aduce que se ha producido y la legitimación en la causa por activa, cuestión que ha sido explicada por la doctrina jurídica en los siguientes términos: Es oportuno, entonces, anotar que el carácter personal del perjuicio se presenta en forma pura. Sólo hay que establecer que el hecho dañino causó un perjuicio a la persona que solicita la indemnización (…).

Puesto que se parte entonces del supuesto de que el título con el cual se comparece al proceso es lícito, el estudio de este aspecto del perjuicio lleva a precisar la forma como operan las reglas para que se dé la identidad entre demandante y título, y se establezca, de contera, el daño personal. Si dicha identidad se presenta, se puede afirmar que la víctima sufre un daño, salvo que se pruebe que su título no es legal (…).

Se debe sólo mirar si el título con que comparece al proceso legitima al demandante para actuar. Es así como tal concepción nos permite centrarnos en el estudio de la existencia del título jurídico con el cual el demandante concurre al proceso, lo cual nos relaciona con el concepto de legitimatio ad causam por activa (…). Es así como el carácter personal del perjuicio estará presente cuando el demandante relaciona el daño padecido con los derechos que tiene sobre el bien que sufrió menoscabo, debiendo establecer una titularidad jurídica sobre el derecho que tiene respecto del bien menguado.

En este entendido se recuerda un concepto elemental del derecho de daños, claramente enunciado por De Cupis cuando afirma que “lo que el derecho tutela, el daño vulnera”86, y por ello el demandante en un proceso debe establecer que tenía el derecho que vulneró el daño, como requisito para establecer que en efecto hubo lesión en su patrimonio.

Es la lógica del artículo 2342 del Código Civil colombiano cuando enuncia que “puede pedir esta indemnización no solo el que es dueño o poseedor de la cosa sobre la cual ha recaído el daño o su heredero, sino el usufructuario, el habitador, o el usuario, si el daño irroga perjuicio a su derecho de usufructo, habitación o uso”. Dentro de esta concepción se puede afirmar que, “en consecuencia, es claro que la lesión de un derecho constituye una 84 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 14 de septiembre de 2017, expediente 20001-23-31-000-2010-00024-01(42286), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 85 Henao, Juan Carlos.

El Daño. Universidad Externado de Colombia, 1998, pág. 88. 86 “De Cupis. El daño. Teoría general de la responsabilidad civil, cit., p. 109”. 40 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo condición de existencia del daño, necesaria para que proceda la indemnización. La lesión del derecho es entonces un elemento para apreciar el perjuicio reparable”87.//Es así como carácter personal y legitimación por activa en la causa se confunden88.

De lo transcrito se advierte que el carácter personal del daño exige demostrar que el hecho lesivo causó un perjuicio directo a quien solicita la indemnización, de modo que el título jurídico que lo habilita para comparecer en el proceso coincida con el derecho afectado. En esa medida, en las acciones indemnizatorias la legitimatio ad causam solo se configura cuando el demandante acredita la relación entre el perjuicio padecido y el derecho que ostenta sobre el bien o interés vulnerado, lo que exige demostrar la titularidad jurídica del mismo, condición indispensable para que el juez pueda emitir un pronunciamiento favorable, en tanto se trata de una exigencia inherente al derecho sustancial.

En línea con estos planteamientos, es claro que únicamente se encuentra legitimado para ejercer la acción de grupo quien acredite, dentro del proceso, un interés jurídico propio, afectado en condiciones uniformes con los demás miembros del grupo, pues, solo en esa medida se habilita para reclamar la reparación del perjuicio sufrido y representar a los demás afectados, a la vez que se cumple con el presupuesto sustancial para que el juez pueda entrar a analizar de fondo las pretensiones.

Por consiguiente, la falta de acreditación de este presupuesto durante el trámite de la acción conduce necesariamente a la imposibilidad de dictar un fallo estimatorio, en la medida en que se desconocería la relación entre el daño reclamado y el derecho personal efectivamente vulnerado al demandante, lo cual resulta incompatible con la finalidad reparadora de la acción de grupo y con los principios que gobiernan el derecho de daños.

En criterio de la Sala, considerar que la titularidad del daño padecido por el demandante y cuya indemnización reclama puede ser acreditada en una etapa posterior a la sentencia no es jurídicamente posible. Ello, por cuanto la acción de grupo está diseñada para reparar daños de carácter individual y homogéneo, lo que exige, se itera, desde el inicio y a lo largo del proceso, la comprobación de que el 87 “Deguergue.

Jurisprudence et doctrine dans l`élaboration du droit de la responsabilité administrative, cit., p. 412”. 88 Henao, Juan Carlos. El Daño, Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés. Universidad Externado de Colombia, 1998, págs. 87, 88, 93, 102, 103, 111, 113, 114, 115. 41 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo demandante ostenta efectivamente la condición de afectado.

Admitir que esta acreditación se difiera a una etapa posterior —como la de ejecución del fallo— implicaría desconocer la naturaleza indemnizatoria del mecanismo, que exige verificar la existencia de un perjuicio personal padecido por el demandante en condiciones uniformes con los demás afectados. En este contexto, no resulta posible interpretar el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 como una habilitación para que los demandantes acrediten su condición de afectados con posterioridad a la sentencia. La disposición en comento se limita a facultar a los miembros del grupo que no intervinieron en el proceso —pero que estuvieron representados por la parte actora en virtud del carácter colectivo de la acción— para adherirse al fallo dentro de los términos y requisitos allí señalados89.

Extender tal prerrogativa a los integrantes iniciales del grupo demandante es una interpretación que no se corresponde con el contenido normativo de la disposición y, además, desnaturaliza la institución de la legitimación en la causa por activa, pues traslada la verificación de la titularidad del interés jurídico afectado a la etapa de ejecución, cuando dicha comprobación debe estar plenamente realizada para que el juez pueda emitir un pronunciamiento de fondo.

Cualquier interpretación contraria vaciaría de contenido la sentencia misma, que debe resolver de manera integral y definitiva sobre la legitimación y el daño de quienes promovieron la acción, y transformaría indebidamente la fase de ejecución en un escenario de determinación del derecho sustancial, en abierta contradicción con la naturaleza y finalidad del proceso colectivo.

Dicho esto, la Sala procede a unificar la jurisprudencia de la Corporación, circunscribiéndose al objeto de revisión definido en el auto de selección para revisión eventual, relativo al tratamiento del presupuesto de legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo cuando se trata de un demandante único, a través de la siguiente regla: 89 “Artículo 55.

Integración al grupo. (…) Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas (…)”.

El texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-241 de 2009. 42 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo En las acciones de grupo —hoy medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo—, cuando se trate de un demandante único, la legitimación en la causa por activa exige que se demuestre, dentro del proceso, en las oportunidades procesales respectivas y antes de proferir sentencia, su pertenencia al grupo afectado mediante la acreditación de la titularidad jurídica que ostenta sobre el derecho, bien o interés vulnerado en condiciones uniformes con los demás miembros del grupo. 2.3.

La carga de la prueba en las acciones de grupo De conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil90, en consonancia con lo que hoy prevé el artículo 167 del Código General del Proceso91 —normas aplicables a las acciones de grupo por remisión expresa de los artículos 44 de la Ley 472 de 1998, 168 y 267 del CCA y 306 del CPACA—, que consagran el principio general de la carga de la prueba (onus probandi), corresponde a cada parte demostrar los supuestos fácticos en que fundamenta sus pretensiones o excepciones y asumir las consecuencias desfavorables en caso de incumplir con este deber, pues ninguna de las partes goza de un privilegio especial, que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas debe acreditar sus propias aseveraciones, sin perjuicio de las reglas especiales establecidas frente a los hechos notorios, las presunciones, o las manifestaciones indefinidas92. 90 “Artículo 177.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. 91 “Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.

Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba”. 92 Al respecto, el tratadista Devis Echandía expone lo siguiente: “Para saber con claridad qué debe entenderse por carga de la prueba, es indispensable distinguir los dos aspectos de la noción: 1°) por una parte, es una regla para el juzgador o regla del juicio, porque le indica cómo debe fallar cuando no encuentre la prueba de los hechos sobre los cuales debe basar su decisión, permitiéndole hacerlo en el fondo y evitándole el proferir un non liquet, esto es, una sentencia inhibitoria por falta de pruebas, de suerte que viene a ser un sucedáneo de la prueba de tales hechos; 2°) por otro aspecto, es una regla de conducta para las partes, porque indirectamente les señala cuáles son los hechos que a cada una le interesa probar (a falta de prueba aducida oficiosamente o por la parte contraria; cfr., núms. 43 y 43 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo En este marco, la parte actora no solo debe acreditar los hechos constitutivos del derecho que invoca, sino también su legitimación en la causa por activa, esto es, su pertenencia al grupo afectado y la titularidad del daño que alega haber sufrido, de manera que pueda establecerse una correlación entre su situación individual, la afectación común y el hecho generador del daño. Esta exigencia, se insiste, se erige como una carga procesal ineludible del demandante, cuyo incumplimiento impone al juez rechazar las pretensiones por falta de acreditación del presupuesto sustancial de legitimación. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado que esta regla es plenamente aplicable en las acciones de grupo, en atención a la finalidad indemnizatoria de este mecanismo, la cual, según lo definido por la Corte Constitucional se centra en “obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente considerado”93, aun cuando la determinación de la responsabilidad se tramite de forma conjunta, pues las reparaciones deben individualizarse para cada miembro del grupo94.

Por ello, se ha sostenido que tratándose de la indemnización de perjuicios individuales, la carga probatoria que recae en los demandantes no se satisface con la sola acreditación de la vulneración del derecho, sino que exige aportar los medios de convicción que demuestren la existencia del daño y los perjuicios individuales de cada miembro del grupo demandante y de quienes se adhieran posteriormente, por cuanto, corresponde al juez, en la sentencia, establecer si procede declarar la responsabilidad de la parte demandada, fijar el porcentaje de la indemnización y determinar los parámetros que deberá seguir el Defensor del Pueblo para su pago.

Por lo tanto, si no se demuestra el daño individualmente considerado, es decir con las cualidades de cierto, personal y que corresponda a una situación jurídicamente protegida es imposible concluir la responsabilidad95. 126, punto c), para que sean considerados como ciertos por el juez y sirvan de fundamento a sus pretensiones o excepciones”.

Devis Echandía, Hernando. Teoría General de la Prueba Judicial. Bogotá: Editorial Temis. 2002, pág. 405. 93 Sentencia C-1062 del 16 de agosto de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 94 Sentencia C-569 del 8 de junio de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Reyes y C-116 del 13 de febrero de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 95 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de mayo de 2007, rad.

AG-2003-00680, C.P. Alier E. Hernández Enríquez y sentencia del 19 de mayo de 2005, rad. 15001-23-31-000-2001- 01541-03 (AG), C.P. María Elena Giraldo Gómez. 44 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Esta postura jurisprudencial fue recogida en la sentencia de unificación del 14 de agosto de 2018 proferida por la Sala Veinticinco Especial de Decisión96, en la que se precisó que: “[e]n materia de acciones de grupo, la parte actora debe asumir la carga probatoria prevista en el artículo 177 del C. de P. C.97, por cuanto no solo debe demostrar la pertenencia al grupo, el daño o menoscabo sufrido y que este se produjo en las mismas condiciones, sino que también deberá allegar al proceso los medios de prueba que permitan determinar la existencia de los perjuicios individuales reclamados por cada integrante del grupo actor”.

Así, aunque esta Sala Especial de Decisión comparte plenamente la postura unificada de la Corporación, según la cual la regla general en materia probatoria es el principio del onus probandi y se descarta la existencia de un régimen más flexible en las acciones de grupo98, resulta necesario precisar que ello no impide que, en determinadas situaciones, el juez pueda acudir a una distribución flexible de la carga probatoria, con la finalidad de restablecer la igualdad en el proceso, al amparo de los principios de solidaridad, lealtad y buena fe procesal99.

No obstante, la distribución de la carga probatoria no opera de manera automática, sino que debe disponerse en las etapas procesales previstas para la incorporación y práctica de pruebas, ya sea de oficio o a solicitud del interesado, mediante una decisión expresa y motivada, sujeta a contradicción por las partes, con lo cual se busca garantizar que la carga dinámica de la prueba no se convierta en un mecanismo de traslado automático de los deberes que le corresponden a quien alega un hecho a su favor, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional100: En efecto, la norma [artículo 167 del CGP] permite que sean las propias partes quienes hagan un llamado expreso al juez, ante la cual el funcionario judicial debe inexorablemente pronunciarse en forma expresa y debidamente motivada, bien para acoger la solicitud o bien para rechazarla.

“(…) [P]odrá ser recurrida tanto la decisión que accede como la que niega la solicitud de distribución de la carga probatoria, y por supuesto aquella producto del ejercicio oficioso del juez. Esta hermenéutica es coherente con la vocación de control a la actividad judicial que quiso imprimir el Legislador cuando hace uso oficioso de la carga dinámica de la prueba o cuando atiende o desestima la solicitud elevada por las partes. 96 Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 14 de agosto de 2018, rad. 20001-23-31-000-2007-00244-01(AG) REV, CP.

Marta Nubia Velásquez Rico. 97 Hoy artículo 167 del CGP. 98 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2020, rad. 54001-23-33-000-2016-00359-03 (63.850), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 99 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1º de julio de 2025, exp. 70.875, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 100 Corte Constitucional, sentencia C-086 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 45 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Adicionalmente, la posibilidad de revisar dicha decisión permite (…) debatir acerca de la razonabilidad o no de la distribución de cargas probatorias a las partes, de acuerdo con las especificidades de cada caso.

“(…) Imponer al juez la obligación de acudir en todos los eventos a la institución de la carga dinámica de la prueba, y no de manera ponderada de acuerdo con las particularidades de cada caso (…) significaría alterar la lógica probatoria prevista en el estatuto procesal diseñado por el Legislador, para en su lugar prescindir de las cargas procesales razonables que pueden imponerse a las partes y trasladar esa tarea únicamente al juez (…)” (se destaca).

Sobre esta materia, también se ha precisado que la redistribución de la carga probatoria solo resulta procedente cuando la parte obligada se encuentra en situación de indefensión o debilidad manifiesta, o cuando enfrenta obstáculos reales y demostrables para cumplir con dicha carga, siempre que, además, haya demostrado una actitud diligente en el proceso.

Ello obedece a que la intervención judicial en el ámbito probatorio, de no mediar estas circunstancias excepcionales, puede afectar el equilibrio procesal entre las partes, en lo que respecta a la exigencia del cumplimiento de sus deberes y cargas procesales101. Con base en lo expuesto, la Sala ratifica la postura adoptada por la jurisprudencia unificada y reiterada de esta Corporación, en el siguiente sentido: En las acciones de grupo —actualmente medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo— la carga de la prueba se rige por las reglas generales del proceso civil que le son aplicables (art. 177 del CPC., hoy art. 167 del CGP), sin que exista un régimen probatorio privilegiado.

En consecuencia, corresponde a la parte actora acreditar los hechos que fundamentan la demanda, su pertenencia al grupo, el daño o menoscabo sufrido y que este se produjo en las mismas condiciones para todos los integrantes, así como los perjuicios individuales reclamados por cada miembro. Con todo, de manera excepcional, cuando la parte actora se encuentre en situación de indefensión o en condiciones de debilidad manifiesta, o cuando enfrente obstáculos demostrables para cumplir con su carga probatoria, procede aplicar el principio de la carga dinámica de la prueba, 101 Corte Constitucional, sentencia SU-636 del 7 de octubre de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 46 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo mediante una decisión debidamente motivada y sujeta a contradicción, a fin de restablecer la igualdad en el proceso. 2.4.

Los efectos de la declaratoria de falta de legitimación en la causa por activa del único demandante en las acciones de grupo Como se ha venido sosteniendo a lo largo de esta providencia, el diseño normativo de la acción de grupo previsto en la Ley 472 de 1998, parte del reconocimiento de que el demandante inicial no actúa únicamente en nombre propio, sino en representación de un conjunto de personas —no inferior a veinte— que, al haber sufrido perjuicios individuales en condiciones uniformes, pueden quedar vinculadas por los efectos de la sentencia. En esa medida, el actor ejerce una doble condición: litiga en causa propia y, simultáneamente, asume la representación procesal de la totalidad del grupo, salvo de quienes expresamente soliciten su exclusión, conforme lo autoriza el artículo 56 ibidem.

Dada la naturaleza representativa de este mecanismo, la ley consagró instrumentos de publicidad e integración al proceso, orientados a garantizar la efectividad de los derechos de los afectados. Así, el artículo 53 ordena informar la admisión de la demanda a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier otro mecanismo eficaz102, con dos finalidades principales: (i) permitir que los afectados que no hicieron parte del grupo demandante puedan adherirse antes de la apertura a pruebas o acogerse al fallo dentro de los veinte días siguientes a su publicación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 55; y (ii) habilitar a quienes integren el grupo identificado por el demandante para que, dentro del término procesal previsto, manifiesten expresamente su decisión de ser excluidos (opting out), conforme lo autoriza el artículo 56.

En este contexto, la falta de legitimación en la causa por activa del único demandante produce consecuencias directas, particularmente gravosas para la colectividad que dice representar, consistentes en: (i) la imposibilidad de dictar un 102 “Artículo 53. Admisión, notificación y traslado. Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la presentación de la demanda, el juez competente se pronunciará sobre su admisión. En el auto que admita la demanda, además de disponer su traslado al demandado por el término de diez (10) días, el juez ordenará la notificación personal a los demandados.

A los miembros del grupo se les informará a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios. Para este efecto el juez podrá utilizar simultáneamente diversos medios de comunicación. // Si la demanda no hubiere sido promovida por el Defensor del Pueblo, se le notificará personalmente el auto admisorio de la demanda con el fin de que intervenga en aquellos procesos en que lo considere conveniente”. 47 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo fallo estimatorio, lo que conduce necesariamente a la negación de las pretensiones; y, con ello, (ii) la extensión de los efectos de cosa juzgada a todos los miembros del grupo que no hubieren promovido sus acciones indemnizatorias individuales o solicitado su exclusión en las oportunidades procesales previstas (cosa juzgada ultra partes)103.

En relación con la consecuencia de negación de las pretensiones, esta encuentra sustento en la naturaleza misma de la legitimatio ad causam. En efecto, al tratarse de un elemento intrínseco de la pretensión, y no de un requisito de la acción, en tanto comporta la titularidad del derecho sustancial cuya vulneración se alega, resulta indispensable su acreditación para dictar una sentencia de fondo favorable.

Por esta razón, cuando no se acredita, el juez puede proferir sentencia de fondo, pero necesariamente adversa al demandante, ya sea porque este no es titular del derecho material reclamado o porque los hechos fueron atribuidos a un sujeto que no tenía el deber jurídico de responder104. En las acciones de grupo, la falta de legitimación en la causa del actor impacta de manera directa a la colectividad, pues impide que esta obtenga, por esa vía, la reparación de los perjuicios alegados.

En consonancia, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha precisado que, si el demandante no acredita su condición de miembro del grupo afectado, el juez debe negar las pretensiones, dado que carece de aptitud para actuar tanto en nombre propio como en representación de los integrantes del grupo105. Ahora bien, en lo que concierne a los efectos de cosa juzgada, el artículo 66 de la Ley 472 de 1998 dispone que “[l]a sentencia tendrá efectos de cosa juzgada en 103 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de octubre de 2001, rad. 25000-23-27- 000-2000-0023-01(AG-021), C.P. Ricardo Hoyos Duque. 104 Se ha indicado que la falta de legitimación en la causa no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción, en la medida en que se trata de “… una condición propia del derecho sustancial y no una condición procesal, que, cuando no se dirige correctamente contra el demandado, constituye razón suficiente para decidir el proceso adversamente a los intereses del demandante, por no encontrarse demostrada la imputación del daño a la parte demandada”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1° de marzo de 2006, exp. 13.764, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; reiterado en sentencia del 27 de febrero de 2013, exp. 24.998, C.P. Olga Mélida Valle De La Hoz. 105 Consultar, entre otras, las siguientes providencias Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de septiembre de 2003, rad. 25000-23-25-000-2000-00019-01(AG).

C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia del 26 de enero de 2006, rad. 47001-23-31-000-2002-00614-01(AG). C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; auto del 7 de febrero de 2007, rad. 08001-23-31-000-2006- 03753-01(AG). C.P. Enrique Gil Botero; y sentencia del 7 de septiembre de 2020, rad. 68001-23-33- 000-2016-00620-01(AG). C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 48 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo relación con quienes fueron parte del proceso y de las personas que, perteneciendo al grupo interesado no manifestaron oportuna y expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso”.

En tal virtud, el fallo dictado en una acción de grupo adquiere el carácter de inmutable, vinculante y definitivo frente a todos los integrantes del grupo, quienes, por la naturaleza representativa de la acción, se entienden incorporados al proceso aun sin haber intervenido directamente, de modo que sus efectos trascienden el ámbito estrictamente inter partes y se proyectan ultra partes, alcanzando a todos los afectados que no hubieren ejercido su derecho de exclusión. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 1998, destacó que esta consecuencia encuentra sustento en el parágrafo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, según el cual el demandante actúa no solo en nombre propio, sino también en representación de todas las personas afectadas por el mismo hecho dañoso, motivo por el cual, lo resuelto —bien sea favorable o adverso a las pretensiones— se extiende, con efectos de cosa juzgada, a la totalidad de los posibles afectados, aunque no hubiesen promovido directamente la demanda, enfatizando además que “[e]l esquema legal [de las acciones de grupo] estimula el efectivo acceso a la justicia del conjunto de damnificados, pero no impide que se instauren procesos singulares por parte de quienes decidan obrar de manera individual”106.

En la misma línea, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha advertido que, incluso en hipótesis de inadecuada representación, los integrantes del grupo resultan vinculados en principio por la sentencia adversa, salvo que demuestren que sus intereses no fueron debidamente representados o que existieron graves irregularidades en la notificación del auto admisorio de la demanda.

Así lo precisó la Corporación en providencia del 15 de marzo de 2006107: (…) el trámite de una acción de grupo ejercida por quien no ostenta una adecuada representación, vulnera los derechos de los integrantes del grupo que autorizados por la ley deciden no presentarse en el curso del proceso, quedándose sin posibilidades de hacer efectivos sus derechos, dado que, de conformidad con lo establecido en el artículo 66 de la ley 472, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada y produce efectos tanto en relación con aquellas personas que concurrieron al proceso, como con aquéllas que sin haberlo 106 Corte Constitucional, sentencia C-036 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; reiterada en las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, y C-1062 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 107 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 15 de marzo de 2006, rad. 25000-23-26-000-2004- 02556-01(AG), C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 49 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo hecho, formaron parte del grupo, salvo cuando demuestren que sus intereses no fueron representados adecuadamente o hubo graves errores en la notificación del auto admisorio de la demanda (art. 56 lit. b ley 472 de 1998).

Aún en el segundo evento y frente al agotamiento del término para intentar la acción reparatoria individual, también los integrantes del grupo se ven afectados por la inadecuada representación. Más recientemente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sala Especial de Decisión108, sistematizó estas excepciones y puntualizó que los efectos de la sentencia o del acuerdo conciliatorio celebrado dentro de la acción de grupo, vinculan a todos los afectados, salvo en tres hipótesis expresamente reconocidas: (i) cuando el interesado hubiera promovido previamente acciones individuales antes de la admisión de la demanda colectiva;

(ii) cuando hubiera solicitado de manera expresa y oportuna su exclusión del grupo —dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del traslado de la demanda—; o (iii) cuando, no habiendo participado en el proceso, demuestre la existencia de una representación inadecuada o de errores graves en la notificación del auto admisorio. En otros términos, todos los afectados por una causa común quedan sujetos a la sentencia proferida en una acción de grupo, a menos que encuadren en alguna de estas excepciones, casos en los cuales conservan la facultad de acudir a la jurisdicción para reclamar de manera individual la reparación de los perjuicios, siempre que la acción respectiva no se encuentre caducada y se satisfagan los demás requisitos de procedibilidad.

Respecto a la primera de las excepciones —el ejercicio previo de acciones individuales—, la Sección Tercera ha reiterado que, conforme a los artículos 47 y 55 (inciso final) de la Ley 472 de 1998, se consideran excluidos del proceso colectivo quienes hubieran presentado una demanda individual antes de la admisión de la acción de grupo.

Esta posibilidad de accionar individualmente se encuentra, entonces, limitada temporalmente, debido a que, una vez admitida la acción de grupo, todos los afectados quedan vinculados al proceso, con excepción de aquellos que instauraron su acción individual con anterioridad. En tal caso, la integración al colectivo solo procede si el interesado solicita expresamente la acumulación de su 108 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 9 de septiembre de 2020, rad. 76001-33-31-001-2008-00134-01, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 50 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo proceso individual a la acción de grupo, de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 55, que en su tenor literal reza109: Las acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud del interesado.

En este evento, el interesado ingresará al grupo, terminará la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo. En cuanto a las opciones que tienen los afectados para excluirse de los efectos de la cosa juzgada una vez presentada la acción de grupo, resulta pertinente recordar lo previsto en el artículo 56 de la Ley 472 de 1998: Artículo 56.- Exclusión del Grupo.

Dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, cualquier miembro de un mismo grupo podrá manifestar su deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser vinculado por el acuerdo de conciliación o la sentencia. Un miembro del grupo no quedará vinculado a los efectos de la sentencia en dos situaciones: a) Cuando se haya solicitado en forma expresa la exclusión del grupo en el término previsto en el inciso anterior; b) Cuando la persona vinculada por una sentencia pero que no participó en el proceso, demuestre en el mismo término que sus intereses no fueron representados en forma adecuada por el representante del grupo que hubo graves errores en la notificación. Transcurrido el término sin que miembro así lo exprese, los resultados del acuerdo o de la sentencia lo vincularán. Si decide excluirse del grupo, podrá intentar acción individual por indemnización de perjuicios.

Como se desprende de la disposición transcrita, la norma contempla dos opciones diferenciadas para el ejercicio del derecho de exclusión: (i) una primera, previa a la sentencia o a la conciliación, que se concreta en la manifestación clara, expresa y escrita del afectado, presentada dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del traslado de la demanda; y (ii) una segunda, de carácter posterior, ejercitable dentro de los veinte días siguientes a la publicación de la sentencia110 por quienes 109 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de octubre de 2005, rad. 41001-23-31-000- 2001-00948-01(AG), C.P. Ruth Stella Correa Palacio; reiterada, entre otras, en: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de marzo de 2006, rad. 76001-23-31-000-2001-04011-01(AG), C.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia del 29 de septiembre de 2015, exp. 25000-23-25-000- 2000-09014-05(AG), C.P. Danilo Rojas Betancourth; sentencia del 10 de julio de 2019, rad. 08001- 23-31-000-2005-01472-01(41943), C.P. Ramiro Pazos Guerrero; y Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 9 de septiembre de 2020, rad. 76001-33-31-001-2008-00134-01, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 110 Aun cuando este último término no se encuentra expresamente señalado por la Ley –que de manera confusa remite al “mismo término”, con lo cual se podría pensar que se alude a los cinco días siguientes al vencimiento del traslado de la demanda-, una interpretación sistemática de la Ley 472 de 1998 y su lectura a la luz del principio constitucional de igualdad (artículo 13 CP) permite entender que la referencia debe entenderse efectuada al tiempo previsto por el artículo 65.4 de esta normativa, en el cual se otorga un lapso de veinte días después de la publicación de la sentencia a 51 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo no intervinieron en el proceso, siempre que demuestren que sus intereses no fueron debidamente representados por el actor principal o que existieron errores graves en la notificación que les impidieron comparecer oportunamente.

En ambos escenarios, la consecuencia jurídica de la exclusión es que el afectado conserva la facultad de promover una acción individual tendiente a obtener la indemnización de perjuicios, en los términos del artículo 56 ibidem. De esta manera, se ha sostenido que los mecanismos de exclusión descritos constituyen una garantía esencial para la salvaguarda de los derechos al debido proceso, a la defensa y a la igualdad en el marco de las acciones de grupo, en tanto permiten que quienes no deseen quedar vinculados por los efectos de la cosa juzgada colectiva puedan optar por ejercer, en su lugar, la acción individual de indemnización de perjuicios, siempre que no haya operado la caducidad.

Así, se armoniza la eficacia propia de las acciones de grupo con la protección de los derechos individuales de sus integrantes111. A contrario sensu, quienes no hacen uso de tales mecanismos —ya sea porque no demandaron antes de la admisión de la acción de grupo o porque no solicitaron oportunamente su exclusión— quedan sujetos, de manera definitiva, a lo resuelto en el proceso colectivo, aun cuando la decisión sea adversa a sus pretensiones, incluida la hipótesis de la falta de legitimación en la causa por activa, pues los efectos de la cosa juzgada ultra partes se proyectan sobre ellos.

Esta consecuencia no se considera arbitraria, dado que, se itera, el legislador dispuso instrumentos de exclusión que, al no ser ejercidos, suponen una renuncia tácita a promover acciones individuales y la aceptación de los efectos expansivos de la sentencia112. “los interesados igualmente lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso, para que se presenten al juzgado (…) para reclamar la indemnización”.

Si este término aplica para que las personas que no concurrieron al proceso soliciten su reconocimiento como miembros del grupo y reclamen la correspondiente indemnización, el mismo debe resultar aplicable a quienes no habiendo concurrido al juicio no desean resultar vinculados por los efectos de la sentencia o conciliación obtenida: ubi eadem ratio, eadem dispositio.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 4 de julio de 2013, rad. 11001-03-15-000-2013-00186-01(AC), C.P. Guillermo Vargas Ayala. 111 Consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de octubre de 2005, rad. 41001-23-31-000-2001-00948-01 (AG), C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2007, rad. 76001-23-31-000-2005-04378-01 (AG), C.P. Enrique Gil Botero;

Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 4 de julio de 2013, rad. 11001-03-15-000-2013-00186-01 (AC), C.P. Guillermo Vargas Ayala; y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de julio de 2024, rad. 27001-23-31-000-2010-00184-01 (58718), C.P. William Barrera Muñoz. 112 Sobre este aspecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes decisiones: Corte Constitucional, sentencia C-036 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 9 de septiembre de 2020, rad. 76001-33-31-001-2008-00134-01, C.P. Gabriel Valbuena Hernández; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de junio de 2024, rad. 19001-23-33-000- 52 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo Con base en lo expuesto, esta Sala reitera lo que ha sido el criterio de la Sección Tercera de la Corporación –que es la competente y, por ende, ha desarrollado esta clase de temas en materia de acciones de grupo–, en los siguientes términos: La falta de legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo —hoy medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo—, aun cuando constituye una circunstancia individual atribuible al demandante inicial, proyecta sus efectos sobre todo el colectivo, pues conduce, de manera inevitable, a la negación de las pretensiones y a la extensión de los efectos de cosa juzgada ultra partes, tanto respecto de quienes intervinieron en el proceso como de quienes permanecieron ausentes.

No obstante, las salvaguardas previstas por el legislador para permitir a los afectados desligarse de dichos efectos permiten garantizar el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia. De este modo, se equilibra la eficacia propia de la acción de grupo con la protección de los derechos individuales, trasladando a los afectados la carga de activar los mecanismos que el ordenamiento jurídico les ofrece para evitar quedar vinculados por los efectos adversos de una indebida representación. 3.

El caso concreto: se revoca la decisión del Tribunal para declarar la falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda Con las precisiones efectuadas, corresponde a la Sala determinar si la sentencia objeto de revisión se ajusta a los lineamientos expuestos en torno a la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo —hoy medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo—.

Según consta en el expediente, el señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera, en ejercicio del referido medio de control, demandó a Serviciudad E.S.P. alegando la falta de ejecución de los recursos recaudados entre 2006 y 2012 por concepto de 2013-00009-01 (68.447) (AG), C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de mayo de 2025, rad. 76001-23-33-000-2016-01441-01 (70.571) (AG), C.P. María Adriana Marín. 53 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo reposición, expansión y rehabilitación de redes (VPIRER), lo cual habría causado perjuicios a los usuarios de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado del municipio de Dosquebradas.

En primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira negó las pretensiones, al considerar incumplido el requisito de procedibilidad de titularidad de la acción, debido a que el demandante no acreditó su pertenencia al grupo definido en la demanda, esto es, el conformado por los usuarios del servicio público de acueducto y alcantarillado de Dosquebradas que pagaron dicho cargo adicional en el período comprendido entre 2006 y 2012.

La decisión anterior fue apelada y mediante sentencia del 15 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de improcedencia de la acción por falta de legitimación en la causa por activa. Lo anterior, al advertir que el actor no demostró haber sufrido un perjuicio individual derivado del pago del rubro VPIRER durante el lapso señalado y, por tanto, no acreditó su pertenencia al grupo.

En tal sentido, en la sentencia objeto de revisión, el Tribunal argumentó que el a quo incurrió en un yerro al fundamentar su decisión en la falta de cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de grupo, cuando en realidad “el argumento aquí trazado corresponde a una falta de legitimación en la causa por activa, y como quiera que ésta, según los derroteros de la ley procesal civil, es una excepción previa, no hay lugar como se dijo en la sentencia de primer grado, en negar las pretensiones de la demanda si no se realizó un estudio de fondo de este asunto, por lo que, bajo estas precisiones en su lugar se declarará probada de oficio la excepción de improcedencia de la acción por falta de legitimación en la causa por activa”.

Así mismo, sostuvo que la titularidad de la acción es un presupuesto de procedencia de la acción de grupo, que no fue demostrado por el demandante, puesto que no probó haber sido afectado por la misma causa que dio origen a los perjuicios de los demás afectados. Textualmente, consideró: Basta con la cita de los anteriores apartes [de la demanda] para hacer evidente que el grupo de personas perjudicadas, debe identificarse por el daño sufrido en el lapso de los años 2006 al 2012 conforme la relación de recaudo e inversión que asevera el demandante ha sido malversado y no invertido, de allí que la uniformidad que se predica en el aparte jurisprudencial en cita, se ubica 54 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo en el tiempo señalado 2006-2012 y lo que no se acredite como tal no podrá incluirse como perteneciente del grupo puesto que no sería una causa común de la demanda.

De acuerdo con todo lo analizado, así el hecho causal dañino sea uno o múltiple, lo que se exige es que la causa dañina para todos los actores provenga de la misma conducta o las mismas conductas, por lo tanto, si el demandante plasmó y pugnó en la demanda porque el daño y el hecho causante del daño se ubicara en una línea de tiempo que abarcara los años 2006 al año 2012, no encuentra razón esta Sala de decisión, en la insistencia en ser parte del grupo si tal como lo evidenció la Juez de primera instancia las facturas que le acreditan como usuario del servicio de acueducto y alcantarillado corresponden al año 2013.

(…) En tal virtud, según el análisis adelantado en esta decisión, no hay identidad del grupo, por lo tanto, es evidente que no se reúnen los presupuestos para la procedencia de esta acción constitucional, toda vez que si bien el actor indica que le asiste un interés resarcitorio y además considera que puede representar a un amplio número de ciudadanos que se vieron inmersos en igualdad de condiciones en esta problemática, se denota por parte de esta Corporación que quien encabeza el grupo e instaura la acción constitucional en nombre y representación del mismo, no cuenta con esas características homogéneas a las cuales se ha hecho referencia refiriendo (sic), avizorándose una falta de legitimación por activa.

(…) De lo expuesto, puede concluirse que si bien la Ley le otorga la posibilidad de que una sola persona pueda reclamar la totalidad de los perjuicios ocasionados al grupo, la misma exige que esa persona, que es la titular de la acción de grupo pertenezca al grupo de afectados, es decir, que haya sufrido un perjuicio individual con fundamento en la causa común que demanda; hecho que no sucede en el presente asunto, pues como ya se explicó y quedó demostrado. en el plenario, el señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera, quien fue el único titular de la acción de grupo toda vez que fue el único demandante, no tenía la legitimación por activa para demandar y representar al grupo de afectados por la omisión en la inversión del rubro adicional pagado con las facturas de acueducto y alcantarillado durante los años 2006 a 2012, ya que éste no sufrió un perjuicio individual con el referido pago adicional puesto que no hace parte de dicho período, acreditando ser usuario de la prestación del servicio solo a partir del año 2013, por lo tanto, como el señor Cardona Herrera no pertenece al grupo de afectados, carece de capacidad para demandar aunado que no tiene la facultad para representar el grupo de afectados en el caso sub examine pues no cumple con los lineamientos del artículo 48 de la Ley 472 de 1998.

En criterio de esta Sala Especial de Decisión, el razonamiento expuesto por el Tribunal Administrativo de Risaralda no se ajusta plenamente a la jurisprudencia fijada por la Sección Tercera de esta Corporación. En efecto, si bien acertó al exigir que el demandante acreditara su pertenencia al grupo afectado como condición necesaria para reconocer la legitimación en la causa por activa, desconoció la verdadera naturaleza de este presupuesto y las consecuencias jurídicas que se derivan de su incumplimiento.

Como se dejó expuesto, la falta de legitimación en la causa por activa no constituye una excepción previa ni conduce a declarar la 55 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo improcedencia de la acción, sino que comporta la negación de las pretensiones en sentencia de fondo adversa al demandante, en tanto obedece a la ausencia de titularidad para reclamar el derecho cuya vulneración se alega.

En consecuencia, la Sala declarará la prosperidad del mecanismo eventual de revisión y dictará sentencia de reemplazo, con el fin de precisar la naturaleza y los efectos jurídicos de dicha institución en el caso concreto. Así las cosas, corresponde determinar si el señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera se encontraba legitimado en la causa por activa para promover el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo contra Serviciudad E.S.P., con ocasión de la presunta omisión en la inversión de los recursos recaudados en el municipio de Dosquebradas por concepto de reposición, expansión y rehabilitación de las redes de acueducto y alcantarillado entre 2006 y 2012.

Con este propósito, la Sala parte por precisar que en la demanda el actor definió el grupo afectado como aquel conformado por los usuarios de los servicios de acueducto y alcantarillado de Dosquebradas que, entre octubre de 2006 y diciembre de 2012, pagaron el rubro adicional denominado VPIRER113. Los perjuicios 113 Así se desprende de los siguientes a partes de la demanda: “WILLIAM GARCÍA GIRALDO, abogado en ejercicio, portador de la cédula de ciudadanía Nro. 10.086.945 de Pereira con T.P. Nro. 81.209 del C.S.J., actuando en nombre y representación de RODRIGO ALBERTO CARDONA HERRERA, mayor de edad y portador de la cédula de ciudadanía Nro. 10.099.210 de Pereira, domiciliado en el Municipio de Dosquebradas, (…) según poder que anexo y, quien a su vez representa al grupo que se encuentra conformado por todos los usuarios del servicio de acueducto y alcantarillado de la Empresa SERVICIUDAD ESP del Municipio de Dosquebradas, grupo que podrá ser identificado con la base de datos con la cual se expide la factura de acueducto y alcantarillado por parte de la entidad demandada, por medio del presente escrito me permito promover ACCIÓN DE GRUPO (…) I. A MANERA DE EXORDIO Señor Juez, el caso sometido a su estudio se condensa en que la Empresa de Servicios Públicos SERVICIUDAD E.S.P. captó en la factura de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, durante los años comprendidos entre el 2006 y el 2012, por concepto de reposición, expansión rehabilitación, unos recursos que ascienden aproximadamente a $6.617.172.584,70 que no fueron ejecutados en su objeto específico conforme a la ley, además no existe ninguna constancia sobre qué pasó con dichos recursos y de acuerdo a sus estados financieros o información suministrada, tampoco se reflejan en ningún fondo especial, de acuerdo a lo determinada en la Ley.

II.

HECHOS (…) 16. Una vez hallado el factor de incidencia de las inversiones VPIRER sobre la tarifa por consumos y vertimiento facturados, se calcularon los recursos facturados con destino a inversión, del total de la facturación mensual por consumo en acueducto o vertimiento en alcantarillada durante el período de adopción del estudio Tarifario por parte de SERVICIUDAD ESP (Octubre de 2006 a Diciembre de 2012); para lo cual se tuvo en cuenta la información suministrada por la empresa SERVICIUDAD ESP (…). 21.

En resumen, (…) [e]ste déficit de inversión evidencia un incumplimiento continuo desde octubre de 2006 a diciembre 31 de 2012 en la ejecución del Plan de Inversiones proyectado para calcular las tarifas aplicadas, y por ende un incumplimiento en la aplicación de la metodología tarifaria adoptada, a pesar de haber estado cobrando oportunamente a los usuarios los recursos correspondientes al VPIRER en la factura de servicios públicos.(…) 56 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo reclamados se sustentaban en la no ejecución de tales recursos, cuantificados en $6.617’172.584,70.

No obstante, del análisis del acervo probatorio se concluye que el demandante no acreditó su pertenencia al grupo definido en la demanda. En particular, no existe prueba alguna que demuestre que entre octubre de 2006 y diciembre de 2012 hubiese ostentado la calidad de usuario o suscriptor de los servicios de acueducto y alcantarillado en algún predio ubicado en el municipio de Dosquebradas, y menos aún, que hubiera sufragado la tarifa correspondiente.

En efecto, las pruebas obrantes en el expediente son indicativas de que durante el año 2012 el señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera no figuraba como suscriptor de los mencionados servicios públicos. Así lo revelan las solicitudes de información que él mismo elevó ante Serviciudad E.S.P. los días 15 de mayo114, 17 de julio115, 8 de octubre116 y 2 de noviembre de 2012117, así como el 18 de febrero de 2013118, en las cuales reconoció expresamente que la suscripción de los servicios públicos en el inmueble que identificó en sus solicitudes, ubicado en la calle 38 No. 12–18, correspondía a la señora Adiela Rincón Alzate.

Cabe precisar que, aunque en dichas solicitudes el actor invocó su condición de usuario, tal manifestación carece de respaldo probatorio, pues no obra en el expediente documento alguno que corrobore que efectivamente hubiese pagado la 26. Es evidente que la Empresa ha venido perjudicando a los 39.980 usuarios de acueducto y a los 46.596 usuarios de alcantarillado reportados a diciembre 31 de 2012, ya que, al estar desviando los recursos de inversión a otras actividades, no solo atentó contra la infraestructura de acueducto y alcantarillado, sino que ha venido poniendo en inminente peligro el suministro futuro del agua potable para la ciudad (…). 27.

En todo caso, es un hecho que la Empresa de servicios Públicos Domiciliarios SERVICIUDAD ESP, ha recaudado en eI período de octubre de 2006 a diciembre 31 de 2012 la suma de $15.351.749.240,53 en el componente VPlrer de la facturación de servicios de acueducto y alcantarillado y solo ha invertido la suma de $8.036.259.612 equivalentes solo al 52,3% del total del recaudo para inversión, quedando sin invertir a diciembre 31 de 2012 la suma de $7.314.724.128,53, perjudicando a los usuarios del servicio que mes tras mes han venido efectuando dicho pago con la esperanza de que a futuro puedan tener una infraestructura apta a fin de gozar del derecho fundamental de acceso al agua potable en las condiciones exigidas por la Ley.

De los recursos facturados que por la suma de $7.314.724.128,53 que se encuentran por invertir, solo se reporta la existencia de $697.551.542,83 en la cuenta 1116, presentándose un presunto faltante en dicho fondo por la suma de $6.617.172.584,70 indexados con el interés correspondiente, en los términos del artículo Tercero de la Resolución CRA 294 de 2004. 114 Folios 103 – 104 del cuaderno anexo 1. 115 Folios 105 – 106 del cuaderno anexo 1. 116 Folios 107 – 109 del cuaderno anexo 1. 117 Folios 110 - 111 del cuaderno anexo 1. 118 Folios 112 - 117 del cuaderno anexo 1. 57 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo tarifa del servicio en el período alegado, o que hubiera sido reconocido como usuario por la empresa prestadora.

Aunado a lo anterior, las facturas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo aportadas al proceso, expedidas el 31 de enero119, 28 de febrero120, 2 de abril121, 29 de abril122 y 29 de mayo de 2013123 a nombre del señor Rodrigo Alberto Cardona, bajo el código de usuario No. 9578232526 y con dirección de servicio en Mz D Cs 5 Gemela, únicamente acreditan que ostentó la calidad de usuario en dichas fechas, esto es, con posterioridad al período en el que, según la demanda, se habrían generado los perjuicios reclamados (2006–2012).

De igual forma, en la base de usuarios aportada por Serviciudad E.S.P. en 2014 tampoco figura el señor Rodrigo Alberto Cardona como suscriptor del servicio. En dicho registro, el código de usuario No. 9578232526, correspondiente a la dirección Mz D Cs 5 Gemela, aparece a nombre de Sara Yulieth Murillo Virgen, y no del actor. Asimismo, respecto del predio ubicado en la calle 38 No. 12–18, se mantiene como suscriptora la señora Adiela Rincón Alzate124.

De lo anterior se desprende que el vínculo jurídico con la empresa — y, por ende, la condición de sujeto pasivo del cobro del cargo adicional VPIRER— recaía en quienes efectivamente gozaban de la calidad de usuarios o suscriptores de los aludidos servicios públicos, y no en el señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera, quien no acreditó haber ostentado dicha calidad ni haber sufragado el referido cargo adicional en el período objeto de discusión. En ese orden, resulta evidente que el actor no compartía condiciones uniformes con los integrantes del grupo definido en la demanda, pues no probó su pertenencia ni la titularidad de un daño individual, presupuestos indispensables para reconocerle legitimación en la causa por activa.

La Sala también descarta el argumento del actor según el cual correspondía al Tribunal Administrativo de Risaralda suplir la ausencia probatoria mediante el 119 Folio 1362 del cuaderno anexo 6 120 Folio 1361 del cuaderno anexo 6 121 Folio 1360 del cuaderno anexo 6 122 Folio 1359 del cuaderno anexo 6 123 Folio 1358 del cuaderno anexo 6 124 CD Base usuarios Serviciudad ESP Mar-04-2012, documento: “Total Susc MAR-04-2014”, obrante al folio 1363 del cuaderno anexo 6. 58 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo decreto oficioso de pruebas y la aplicación del principio de la carga dinámica, a efectos de que la empresa demandada aportara la base de datos de usuarios del período 2006–2012.

Como se indicó, dicho principio no constituye un criterio de valoración ex post, sino un mecanismo excepcional — justificado únicamente por situaciones de indefensión, debilidad manifiesta o por la existencia de obstáculos reales y acreditados para cumplir con la carga probatoria— que debe ser adoptado de oficio o a petición de parte en las etapas procesales previstas para la incorporación y práctica de pruebas, de manera expresa y debidamente motivada, y no en la sentencia para suplir las deficiencias probatorias del demandante.

En el expediente no obra solicitud alguna del actor encaminada a la aplicación de este principio durante el curso del proceso, ni se acreditaron dificultades probatorias o una situación de indefensión que justificara la intervención oficiosa del juez. Por el contrario, en el auto de pruebas del 14 de febrero de 2014, el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira decretó pruebas en los precisos términos solicitados por las partes, sin alterar la distribución ordinaria de la carga probatoria125.

Tal decisión no fue recurrida por el actor, razón por la cual el proceso se tramitó bajo la regla general contenida en el artículo 167 del CGP, según la cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que invocan, siendo responsable de las consecuencias adversas quien incumpla tal deber. En esas condiciones, pretender que el juez de segunda instancia decretara pruebas de oficio para establecer un hecho cuya acreditación correspondía al actor habría supuesto una indebida intervención de la autoridad judicial para suplir la falta de diligencia del demandante y, en últimas, una ruptura del equilibrio procesal entre las partes, quienes se encontraban en condiciones de igualdad de armas durante el trámite.

Aclarado lo anterior, la Sala reitera que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto sustancial de mérito de la litis, que impone al actor demostrar, dentro del proceso, su pertenencia al grupo afectado a través de la titularidad jurídica del derecho, bien o interés vulnerado en condiciones uniformes con los demás miembros del grupo, a fin de quedar habilitado para reclamar la indemnización de su propio perjuicio y, al mismo tiempo, representar al colectivo, de conformidad con lo previsto en los artículos 48 de la Ley 472 de 1998 y 145 del CPACA. 125 Folios 122 – 124 del cuaderno principal 1. 59 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo En esa medida, no basta con que el actor afirme su pertenencia al grupo, sino que resulta indispensable que lo acredite mediante pruebas idóneas.

En el presente caso, el señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera no demostró su condición de usuario del servicio durante el período 2006–2012, en el cual se causó el daño identificado por la falta de inversión de los recursos recaudados con el cargo adicional VPIRER. La prueba obrante únicamente da cuenta de su calidad de suscriptor durante algunos meses de 2013, lo que impide reconocerle la titularidad del daño alegado y, en consecuencia, su legitimación para actuar en nombre propio y en representación del colectivo.

Debe precisarse que la falta de legitimación en la causa por activa no conlleva a la improcedencia de la acción, sino a la negación de las pretensiones mediante sentencia de fondo adversa al demandante, en tanto evidencia su carencia de aptitud sustancial para reclamar el derecho cuya vulneración invoca. Este presupuesto no puede confundirse con un requisito de procedibilidad ni con una excepción previa, puesto que, a diferencia de aquellas, no se refiere a aspectos formales del litigio, sino a la inexistencia de una relación material entre el actor y el derecho reclamado, lo cual priva al juez de base sustancial para amparar un derecho respecto de quien no ostenta su titularidad.

En otros términos, cuando el demandante no acredita su pertenencia al grupo que pretende representar, la consecuencia es la desestimación de las pretensiones por falta de legitimación en la causa. Así lo ha reconocido de manera uniforme la jurisprudencia de esta Corporación, al señalar que la legitimatio ad causam expresa la relación entre el sujeto procesal y el derecho invocado, y que su ausencia excluye la posibilidad de éxito de la demanda.

Finalmente, resulta imperioso reiterar que, en las acciones de grupo, esta consecuencia se proyecta sobre la totalidad de los miembros del colectivo, en virtud del efecto de cosa juzgada ultra partes consagrado en el artículo 66 de la Ley 472 de 1998. De este modo, aun cuando se trate de una circunstancia atribuible únicamente al demandante, sus efectos se extienden a todos los integrantes del grupo, salvo que estos hubieren ejercido oportunamente alguno de los mecanismos de exclusión consagrados por el legislador —como promover una acción individual antes de la admisión de la demanda, solicitar expresamente su exclusión en el término legal o acreditar una representación inadecuada o irregularidades graves en la notificación del auto admisorio—.

Con ello, el ordenamiento asegura un 60 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo equilibrio entre la eficacia propia de las acciones de grupo y la garantía del debido proceso de los afectados, al tiempo que traslada a estos la carga de activar los instrumentos procesales diseñados para evitar quedar vinculados por los efectos adversos de una representación indebida, como ocurre en el presente asunto.

En este orden de ideas, y conforme a la jurisprudencia reiterada y unificada de esta Corporación, al no haber demostrado el demandante su pertenencia al grupo de usuarios que sufragaron el cargo adicional VPIRER en el período 2006–2012, cuya falta de ejecución se cuestiona, corresponde a la Sala negar las pretensiones de la demanda por falta de legitimación en la causa por activa.

Ello, por cuanto el actor no acreditó la titularidad del derecho cuya vulneración alegó ni su aptitud para representar al colectivo, lo que impone una sentencia de fondo desfavorable con efectos de cosa juzgada extensivos a todos los integrantes del grupo. En consecuencia, se declarará la prosperidad del mecanismo eventual de revisión, se revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda por la falta de legitimación en la causa por activa del señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera. 4.

Condena en costas La Sala se abstendrá de imponer condena en costas, por cuanto no se satisface el presupuesto previsto en el artículo 65.5 de la Ley 472 de 1998, según el cual la misma procede únicamente en los eventos en que la sentencia acoge las pretensiones incoadas126. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sala Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 126 “Artículo 65.

Contenido de la sentencia. La sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando acoja las pretensiones incoadas, dispondrá: (…) 5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia”.

(Se destaca) 61 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo

RESUELVE

PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de precisar lo siguiente en cuanto a la oportunidad para acreditar la legitimación en la causa por activa del demandante único en las acciones de grupo: En las acciones de grupo —hoy medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo—, cuando se trate de un demandante único, la legitimación en la causa por activa exige que se demuestre, dentro del proceso, en las oportunidades procesales respectivas y antes de proferir sentencia, su pertenencia al grupo afectado mediante la acreditación de la titularidad jurídica que ostenta sobre el derecho, bien o interés vulnerado en condiciones uniformes con los demás miembros del grupo.

SEGUNDO: ESTARSE A LO RESUELTO en la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado respecto de la naturaleza y alcance de la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo, conforme con lo establecido, entre otras, en las providencias del 11 de septiembre de 2003, radicación 25000-23-25-000-2000-00019-01(AG); del 6 de octubre de 2005, radicación 41001-23-31-000-2001-00948-01(AG); del 26 de enero de 2006, radicación 47001-23-31-000-2002-00614-01(AG); del 15 de marzo de 2006, radicación 25000-23-26-000-2004-02556-01(AG); del 7 de febrero de 2007, radicación 08001-23-31-000-2006-03753-01 (AG); del 21 de febrero de 2007, radicación 68001-23-15-000-2001-01531-01(AG); del 16 de mayo de 2007, radicación 19001-23-31-000-2003-00680-01(AG); del 15 de agosto de 2007, radicación 25000-23-27-000-2002-00004-01 (AG); del 7 de abril de 2011, radicación 25000-23-24-000-2000-00016-01 (AG); del 13 de febrero de 2013, radicación 63001-23-33-000-2012-00052-01(AG); del 26 de noviembre de 2014, radicación 76001-23-31-000-2003-00834-02 (AG); y del 7 de septiembre de 2020, radicación 68001-23-33-000-2016-00620-01(AG), cuya posición jurisprudencial se resume en los siguientes términos: La legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo constituye un presupuesto sustancial, que solo se satisface cuando el demandante acredita la pertenencia al grupo cuyos intereses pretende representar y la titularidad del daño que invoca a título individual, so pena 62 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo de que se imponga al juez el rechazo de las pretensiones por la falta de acreditación de dicho presupuesto.

En este contexto, la titularidad no es abierta ni difusa, ni puede extenderse a sujetos colectivos o institucionales ajenos al grupo afectado, como ocurre en las acciones populares, sino que se circunscribe a quienes comparten condiciones uniformes frente a la causa común del daño, sin perjuicio de que aquellos que se encuentren en situación de desamparo o indefensión conserven la posibilidad de ejercer la acción a través del Defensor del Pueblo o de los personeros municipales y distritales.

TERCERO: ESTARSE A LO RESUELTO en la jurisprudencia del Consejo de Estado relativa a la carga probatoria en las acciones de grupo, conforme con lo dispuesto en la sentencia de unificación del 14 de agosto de 2018, proferida por la Sala Veinticinco Especial de Decisión, así como en lo recogido en la sentencia del 1º de julio de 2025, radicación 66001-23-33-000-2022-0059-02 (70.875), dictada por la Sección Tercera de esta Corporación, en materia de la aplicación del principio de carga dinámica de la prueba.

La postura jurisprudencial sobre este aspecto se resume en los siguientes términos: En las acciones de grupo —actualmente medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo— la carga de la prueba se rige por las reglas generales del proceso civil que le son aplicables (artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, hoy artículo 167 del Código General del Proceso), sin que exista un régimen probatorio privilegiado.

En consecuencia, corresponde a la parte actora acreditar los hechos que fundamentan la demanda, su pertenencia al grupo, el daño o menoscabo sufrido y que este se produjo en las mismas condiciones para todos los integrantes, así como los perjuicios individuales reclamados por cada miembro, sin perjuicio de la aplicación del principio de carga dinámica de la prueba, en los términos y bajo los criterios acogidos por esta Corporación.

CUARTO: ESTARSE A LO RESUELTO en la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de la declaratoria de falta de legitimación en la causa por activa del único demandante en las acciones de grupo, conforme con lo establecido, entre otras, en las providencias del 11 de septiembre de 2003, radicación 25000-23-25-000-2000-00019-01(AG); del 26 de enero de 2006, 63 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo radicación 47001-23-31-000-2002-00614-01(AG); del 7 de febrero de 2007, radicación 08001-23-31-000-2006-03753-01(AG); y del 7 de septiembre de 2020, radicación 68001-23-33-000-2016-00620-01(AG), en relación con la negación de las pretensiones de la demanda ante la falta de legitimación en la causa del demandante; así como, en las sentencias del 18 de octubre de 2001, radicación 25000-23-27-000-2000-0023-01(AG-021), y del 6 de octubre de 2005, radicación 41001-23-31-000-2001-00948-01(AG), cuyos criterios fueron recogidos en la sentencia del 9 de septiembre de 2020, radicación 76001-33-31-001-2008-00134- 01, proferida por la Sala Novena Especial de Decisión de esta Corporación, en lo atinente al efecto ultra partes del fallo proferido en las acciones de grupo y las excepciones admisibles frente a dicho efecto.

La posición jurisprudencial consolidada se sintetiza así: La falta de legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo —hoy medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo—, aun cuando constituye una circunstancia individual atribuible al demandante inicial, proyecta sus efectos sobre todo el colectivo, pues conduce, de manera inevitable, a la negación de las pretensiones y a la extensión de los efectos de cosa juzgada ultra partes, tanto respecto de quienes intervinieron en el proceso como de quienes permanecieron ausentes.

No obstante, las salvaguardas previstas por el legislador para permitir a los afectados desligarse de dichos efectos permiten garantizar el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia. De este modo, se equilibra la eficacia propia de la acción de grupo con la protección de los derechos individuales, trasladando a los afectados la carga de activar los mecanismos que el ordenamiento jurídico les ofrece para evitar quedar vinculados por los efectos adversos de una indebida representación.

QUINTO: DECLARAR próspera la solicitud de revisión eventual, en consecuencia, se INFIRMA la sentencia del 15 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

SEXTO: REVOCAR la sentencia del 15 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. En su lugar, se DECLARA la falta de 64 Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV Actor: Rodrigo Alberto Cardona Herrera Demandado: Serviciudad E.S.P. Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual en Acción de Grupo legitimación en la causa por activa del señor Rodrigo Alberto Cardona Herrera y, en consecuencia, se NIEGAN las pretensiones de la acción de grupo presentada por aquél contra Serviciudad Empresa Industrial y Comercial del Estado Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios — Serviciudad E.S.P.

SÉPTIMO: Sin condena en costas.

OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al despacho judicial de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN WILSON RAMOS GIRÓN Firmado electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL VF