CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2022-00063-00 Demandante: DANIEL DORIA MARÍN Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Tema: Nulidad actos de registro Auto que resuelve Este Despacho, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 1751 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver las excepciones previas formuladas por el apoderado judicial de la entidad demandada.
I. Antecedentes 1. El señor Daniel Doria Marín, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] 1. Declarar mediante providencia judicial la NULIDAD DE LOS SIGUIENTES ACTOS DE CERTIFICACIÓN Y REGISTRO: Actos de certificación y registro contentivos en las anotaciones Nos 2, 3 y 4 del FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA No 303-93289, y anotaciones Nos 1, 2 y 3 del FOLIO DE MATRICULA INMOBILIARIA No 303-94777 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Barrancabermeja. 2.
Como consecuencia de la nulidad decretada sírvase oficiar a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja a fin de que sean cancelados por anotación de NULIDAD los actos de certificación y registro contentivos en las anotaciones Nos 2, 3 y 4 del FOLIO DE MATRÍCULA 1 «[…] Artículo 175. Contestación de la demanda.
(…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]» Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00063-00 Demandante: Daniel Doria Marín Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 2 INMOBILIARIA No 303-93289, y anotaciones Nos 1, 2 y 3 del FOLIO DE MATRICULA INMOBILIARIA No 303-94777. 3.
Sírvase condenar en costas a la entidad demandada […]». 2. Este Despacho, mediante auto de 25 de abril de 2022, admitió la demanda una vez corregidos los defectos puestos de presente en providencia de 26 de enero del mismo año, consistentes en: i) indicar las normas violadas y desarrollar su concepto de violación; ii) aportar la dirección de notificación digital de los terceros interesados, y iii) acreditar el envío de la demanda y sus anexos a la entidad demandada.
II. Contestación de la demanda 3. El apoderado judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro contestó la demanda y, en escrito separado, formuló como excepción previa la de falta de jurisdicción o de competencia de que trata el numeral 1º del artículo 100 del Código General del Proceso - CGP, la cual fue sustentada en los siguientes términos: «[…] 3.1.
Trámite inadecuado del medio de control y falta de competencia o jurisdicción. En el presente asunto se evidencia un trámite inadecuado de la demanda por ejercicio improcedente de la pretensión al medio de control de nulidad simple contra actos registrales y la consecuente falta de jurisdicción. Tal como se ha expuesto, el actor Daniel Doria solicita declarar la nulidad de los actos de certificación y registro contentivos en las anotaciones números: 2, 3 y 4 del folio de matrícula inmobiliaria No. 303-93289, y 1, 2 y 3 del folio de matrícula inmobiliaria No. 303-94777 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja. […] Como se puede extraer de la simple lectura de los párrafos citados, la verdadera pretensión del demandante consiste en discutir la titularidad del derecho de dominio sobre el (sic) un área de terreno de 763 M2 que se segrega del predio de mayor extensión identificado con matrícula inmobiliaria No. 303-943 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, asunto que se viene discutiendo desde el año 2015 y actualmente es de conocimiento en primera instancia por el Juzgado 2º Civil Municipal de Barrancabermeja, dentro del proceso de verbal de pertenencia de Olga Enith Hernández Cudriz contra Gabriel Antonio Ochoa Velázquez y personas indeterminadas, radicado con el número 680814003002-2015-01420-00.
Al respecto debemos señalar que, si bien es cierto, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga, mediante providencia del 19 de septiembre de 2019, declaró prospero el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 14 de marzo de 2017 por el Juzgado 2º Civil Municipal de Barrancabermeja, decretando la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda del 19 de noviembre de 2015, también es cierto que a la fecha de presentación de este escrito, el proceso verbal de pertenencia se encuentra activo y en etapa de notificación y traslado de la demanda, lo que quiere decir que no se ha definido la pretensión de declaratoria de prescripción adquisitiva de dominio sobre el área antes mencionada, situación en la cual Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00063-00 Demandante: Daniel Doria Marín Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 3 ninguna injerencia tienen los funcionarios encargados del trámite registral de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja.
En este sentido, la Superintendencia de Notariado y Registro considera pertinente resaltar que, si bien el artículo 137 del CPACA permite la interposición del medio de nulidad simple contra los actos de registro, ello en forma alguna podría entenderse como un mecanismo tendiente a pretermitir o si se quiere sustituir a una autoridad judicial que viene conociendo de un asunto de su exclusiva competencia. […] En consecuencia, el carácter excepcional de la regulación de los aspectos contenciosos del acto de registro impide que, con ocasión de la presentación de una demanda de nulidad simple, se extienda esa situación al análisis de legalidad del acto, título o documento sometido a registro y con ello se subvierta el régimen de competencias definido por el legislador.
Pues en ese específico caso, corresponde acudir al juez competente para conocer del instrumento público y, una vez se declare su nulidad, proceder a cancelar la anotación correspondiente. En el caso sub lite, es evidente que el demandante no cuestiona la legalidad del acto de registro, como acto de carácter declarativo o publicitario, por algún error en su expedición, sino porque cuestiona las ordenes emanadas por los Juzgados 2º y 4º Civil Municipal de Barrancabermeja, por medio de las cuales ordenaron en su momento la inscripción de la demanda en proceso ordinario de pertenencia que se tramitaba en dichos despachos, así como también se cuestiona el englobe realizado por los señores OLGA ENITH HERNANDEZ CUDRIS y HERNANDO DE JESUS NAVARRO HERNANDEZ, mediante escritura pública No. 1372 del 15 de septiembre de 2017, otorgada en la Notaria 1ª de Barrancabermeja, situación frente a la cual debió acudir e insistir ante los despachos que vienen conociendo del proceso verbal de pertenencia. […] Corresponde, entonces, determinar si el Registrador actuó con apego al ordenamiento jurídico al no cancelar las anotaciones números 2, 3 y 4 del folio de matrícula inmobiliaria No. 303- 93289, y 1, 2 y 3 del folio de matrícula inmobiliaria No. 303-94777.
Al respecto, se debe concluir que no podía el Registrador actuar de manera diferente, pues no le correspondía como autoridad registral definir el efecto jurídico de una providencia judicial dictada dentro de un proceso de la jurisdicción ordinaria, máxime si se considera que trataba de un pleito entre particulares en el cual dicha Oficina de Registro no era parte. […] Queda entonces claro, que la Oficina de Registro de instrumentos Públicos de Barrancabermeja, procedió a cumplir con la orden impartida tanto por el Tribunal Superior de Bucaramanga como por el Juzgado 2º Civil Municipal de Barrancabermeja, respecto a cancelación de la anotación No. 24 del folio de matrícula inmobiliaria 303-943.
De igual forma, podemos afirmar que la supuesta ilegalidad alegada por el demandante, no proviene del propio acto de registro, sino de las situaciones acaecidas al interior del proceso verbal de pertenencia de las cuales el Juez Contencioso Administrativo no es competente para conocer. Por lo anterior, el presente litigio debe enfocarse exclusivamente en lo ocurrido en el trámite registral y no en alguna irregularidad con ocasión del desarrollo del proceso de Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00063-00 Demandante: Daniel Doria Marín Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 4 pertenencia, el cual, como se señaló anteriormente se encuentra adelantándose ante el Juzgado 2º Civil Municipal de Barrancabermeja […]».
III. Traslado de las excepciones 4. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 175 del CPACA, corrió traslado de las excepciones propuestas2, frente a lo cual la parte actora se manifestó en los siguientes términos: «[…] yerra el excepcionante al señalar que se busca pretermitir o sustituir una autoridad judicial, porque según su criterio, se quiere traer a esta sede el debate civil que cursa ante el juzgado segundo civil municipal de Barrancabermeja bajo el radicado 2015-01420-00; aspecto que resulta no solo exótico sino que se aleja totalmente de la realidad, una cosa es una cosa y el juicio civil se sigue atendiendo ante esa agencia judicial con el objeto preciso de impedir que la señora OLGA HERNANDEZ CUDRIZ obtenga por usucapión un lote de terreno que no le pertenece ni mucho menos ha ejercido la posesión de buena fe como lo ordena a ley.
Itero, ese no es el debate, el debate es absolutamente claro señor Magistrado, buscamos la NULIDAD de sendas anotaciones registrales porque carecen del sustento y fundamento que le permita un existencia en el universo jurídico y porque a partir de la sentencia emitida por la sala civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial dentro del recurso extraordinario de revisión impetrado por el señor GABRIEL OCHOA VELSQUEZ (sic) que demostró ilegalidades procesales de la accionante, se ordenó la NULIDAD de todo lo actuado incluso la sentencia dictada en curso del proceso civil y las ordenes impartidas a la oficina de registro de instrumentos públicos […] Términos más, términos menos señor Magistrado, el deber ser, es que el mismo registrador de instrumentos públicos ante solicitud que le hiciera en el mes de agosto de 2020 el señor GABRIEL OCHOA VELASQUEZ, emitiera un acto administrativo declarando el DECAIMIENTO de las anotaciones registrales que tuvieron origen en la sentencia ANULADA, pero contrario a eso le da respuesta al peticionante negando esta posibilidad porque eso solo ocurre cuando se lo ordena un juez de la República […]».
IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 5. El apoderado judicial de la entidad demandada, propuso como excepción previa la falta de jurisdicción, la cual fue sustentada en que la parte actora pretende el enjuiciamiento del trámite del proceso de pertenencia adelantado en el Juzgado 2º Civil Municipal de Barrancabermeja y la revisión de la sentencia de 14 de marzo de 2017, cuyo trámite correspondió a la Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga, autoridad judicial que decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, según decisión contenida en el proveído de 19 de septiembre de 2019, emitido dentro del proceso de pertenencia identificado con el número de radicado 680814003002-2015-01420-00. 2 Índice 42 Sede Electrónica SAMAI.
Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00063-00 Demandante: Daniel Doria Marín Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 5 6. La parte actora, al momento de descorrer el traslado de las excepciones, resalta que, contrario a lo manifestado por el apoderado judicial de la Superintendencia demandada, en el presente asunto se pretende la nulidad de las anotaciones números 2, 3 y 4 del folio de matrícula inmobiliaria No. 303- 93289, y 1, 2 y 3 del folio de matrícula inmobiliaria No. 303-94777 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, por cuanto respecto de ellas acaeció el fenómeno del decaimiento de los actos administrativos acusados, al desaparecer sus fundamentos de derecho con ocasión de la declaratoria de nulidad de todo lo actuado en el proceso de pertenencia, la cual fue ordenada por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga en la precitada providencia judicial. 7.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, cabe resaltar que la figura del decaimiento corresponde a una de las causales que dan lugar a la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos y comporta la imposibilidad de que los mismos sean exigibles y ejecutados y, por ende, surtan efectos jurídicos. En tal sentido, el numeral 2º del artículo 91 de Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: «[…] Artículo 91.
Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. […]» 8.
Sobre el alcance del instituto de la pérdida de fuerza ejecutoria de actos administrativos con ocasión del decaimiento de los mismos, la jurisprudencia de esta Sección se ha pronunciado en los siguientes términos: «[…] El DECAIMIENTO del acto administrativo, regulado expresamente en el artículo 66 numeral 2° del C.C.A., (hoy en día en el artículo 91 del CPACA) es una de las causas por las cuales los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria.
Dicho fenómeno opera de manera sobreviniente y por ministerio de la ley, al desaparecer los fundamentos fácticos o jurídicos que dieron lugar a su expedición. […] Es preciso destacar que el decaimiento, entraña en sí mismo la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y determina su inaplicación, pues es propio de dicho fenómeno que al desaparecer los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión administrativa, ésta pierda su fuerza ejecutoria.
Dicho de otra manera, con el decaimiento se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo y desaparecen al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para forzar su acatamiento como el derecho del administrado de exigir su ejecución. No sobra añadir a lo anterior, que como quiera que la norma anteriormente trascrita no hace la distinción entre actos administrativos de carácter general y particular, ha de entenderse que el decaimiento se predica de ambos, lo cual significa que los actos administrativos de contenido impersonal y abstracto así Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00063-00 Demandante: Daniel Doria Marín Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 6 como los creadores de situación individuales y concretas, éstos dejan de producir efectos jurídicos hacia futuro.
Según el criterio de la Sala, el fenómeno del decaimiento de un acto administrativo se produce ope legis, es decir, por ministerio de la ley. Por lo anterior, no es preciso adelantar ningún trámite para que opere dicho fenómeno, más sin embargo, nada impide que en sede administrativa la autoridad competente haga una declaración sobre su ocurrencia, sin que tal manifestación constituya en sí misma una nueva manifestación de la voluntad de la Administración, pues se trata simplemente de un acto de simple constatación de un evento sobreviniente cuyos efectos están previamente determinados por el legislador […]»3.
(resaltado del Despacho) 9. Las figuras de la pérdida de ejecutoria y del decaimiento del acto administrativo, nos conducen a la necesidad de distinguir los conceptos de validez y de eficacia de las manifestaciones de voluntad de la administración, resaltando que la primera está asociada a la conformidad del acto de la administración con el ordenamiento jurídico, producto del respeto al principio de legalidad y del sometimiento a las exigencias del derecho vigente; mientras que la eficacia de la manifestación de voluntad guarda directa relación con la oponibilidad de la decisión administrativa y se traduce en que está ultima tenga la virtualidad de producir efectos jurídicos, lo que, a su vez, se traduce en que pueda ser ejecutable -art. 89 CPACA-. 10.
Sirvan las anteriores premisas para destacar que el juez de lo contencioso administrativo cumple una función de control y verificación de la legalidad del acto administrativo, lo que conduce a afirmar que es un juez de validez, pero no un juez de eficacia de las manifestaciones de voluntad de la administración. 11. Así las cosas, la configuración del decaimiento del acto administrativo no puede ser invocada para desvirtuar la presunción de legalidad de un acto administrativo, en la medida en que tal fenómeno no ha sido consagrado como causal de nulidad de las decisiones de la administración, pues de conformidad con lo normado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, los vicios que afectan la validez de la manifestación de la voluntad de la administración se configuran cuando aquella haya sido expedida con infracción de las normas en que debería fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien la profirió. 12.
En armonía con lo anterior, se trae a colación lo expuesto por esta misma Sección, cuando en providencia de 15 de marzo de 2018, proferida dentro del expediente con radicado 2004-01385-01, señaló lo siguiente: «[…] debe precisarse que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria y la consecuente inejecutabilidad de los actos administrativos no es de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, pues ésta está 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014). Radicación núm.: 11001-03-25-000-2005-00166-01. Actor: Sindicato Nacional de Trabajadores de las Gaseosas, Refrescos y Alimentos Relacionados con la Industria –SINTIGAL- y otros. Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00063-00 Demandante: Daniel Doria Marín Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 7 instituida para dirimir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Concretamente, le corresponde a la juez contencioso administrativo declarar la nulidad de la resoluciones acusadas de conformidad con las causales establecidas en el ordenamiento jurídico, esto es, por infringir las normas en que deberían fundarse, por haber sido expedidos por funcionario incompetente, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió, esto es, por vicios en los elementos de validez de los mismos. […]». 13.
En este orden de ideas, y dado que la parte actora, al momento de desarrollar del concepto de violación, se limitó a señalar que la manifestación de voluntad había perdido los efectos jurídicos con ocasión de la desaparición de sus fundamentos de derecho -sin haber aludido a alguna de las causales de nulidad del acto administrativo contempladas en el artículo 137 del CPACA-, el Despacho declarará, de oficio, la excepción de ineptitud sustancial de la demanda y, en consecuencia, dará por terminado el proceso4; razón por la que, adicionalmente, no se hará pronunciamiento alguno respecto de las excepciones formuladas por la entidad demandada.
Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO la ineptitud sustancial de la demanda, en consecuencia, dar por terminado el proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
P (10) 4 Decisión similar fue adoptada por este Despacho en la audiencia inicial celebrada el 12 de marzo de 2021 dentro del medio de control de nulidad con radicado 11001-03-24-2018-00367-00. Demandante: Eduardo Prieto Correa. Demandada: Superintendencia de Notariado y Registro.