Radicado: 11001-03-15-000-2022-01791-01 Accionante: Alcira Leonor Tarifa Avendaño 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) I.T: 77 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01791-01 Accionante: ALCIRA LEONOR TARIFA AVENDAÑO Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Y OTROS Temas: Resuelve incidente de desacato.
INCIDENTE DE DESACATO ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, procede a resolver el incidente de desacato promovido por la accionante por el presunto incumplimiento de la orden impartida a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, en la sentencia proferida por esta Subsección el 28 de abril de 2022.
ANTECEDENTES Objeto del incidente La señora Alcira Leonor Tarifa Avendaño solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, los cuales estimó vulnerados por Colpensiones y por EMPOCESAR Ltda. en liquidación, al no haberla incluido en nómina de pensionados, a pesar de que, por medio de la Resolución 002 del 14 de diciembre de 2018, la segunda de las mencionadas le reconoció la pensión sanción. Asimismo, la peticionaria de la salvaguarda advirtió que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado transgredió su derecho al debido proceso, porque no extendió la decisión del 17 de agosto de 2021, frente a la competencia de Colpensiones en las pensiones reconocidas por EMPOCESAR a todos los demás extrabajadores de la compañía. El 28 de abril de 2022 esta Subsección amparó el derecho fundamental de aquella al debido proceso administrativo y ordenó a Colpensiones que, en el término de las cuarenta y ocho horas a partir de la ejecutoria de aquel proveído, remitiera, a EMPOCESAR Ltda. en liquidación o a la entidad que considerara competente, la Radicado: 11001-03-15-000-2022-01791-01 Accionante: Alcira Leonor Tarifa Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 solicitud elevada por la señora Alcira Leonor Tarifa Avendaño, relacionada con la inclusión en nómina y el pago de la pensión especial reconocida a su favor, para que fuera decidida o, en caso de que existiera, fuera declarado el respectivo conflicto negativo de competencia administrativa.
Adicionalmente, negó el amparo deprecado frente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. A través de memorial del 21 de junio de 2022, la accionante presentó solicitud de cumplimiento del fallo de tutela, debido a que la autoridad accionada no le comunicó de la remisión de su petición a EMPOCESAR Ltda. en liquidación ni conocía el estado de su solicitud; además, señaló que asistió a una de las oficinas de Colpensiones, con el propósito de indagar el estado del trámite y fue informada de que no registraba ningún movimiento posterior a la decisión constitucional.
Por lo anterior, se vio en la necesidad de iniciar el presente incidente de desacato. Previo a decidir sobre la apertura del trámite incidental, el 28 de junio del año en curso, se requirió a Colpensiones, para que informara quién era el funcionario encargado de dar cumplimiento a la sentencia de tutela del 28 de abril de 2022, entidad que, en memorial del 5 de julio de la anualidad mencionada, indicó que el área encargada de acatarla es la Dirección de Nómina de Pensionados, la cual se encuentra representada por la señora Doris Patarroyo Patarroyo.
Posteriormente, el 13 de julio hogaño, se abrió el incidente de desacato en contra de aquella, con el propósito de que expusiera los argumentos que considerara pertinentes y aportara o solicitara las pruebas que pretendiera hacer valer. CONTESTACIÓN AL INCIDENTE Colpensiones El 2 de agosto de 2022 la señora Malky Katrina Ferro Ahcar, en calidad de directora de Acciones Constitucionales, explicó que, una vez revisado el cuaderno administrativo de la señora Alcira Leonor Tarifa Avendaño, advirtió que Colpensiones, mediante oficio del 28 de julio de 2022, trasladó, al agente liquidador de EMPOCESAR Ltda. en liquidación, la petición de la accionante, debido a su falta de competencia para decidir sobre su inclusión en nómina de pensionados.
CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario, cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política. En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora.
De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, Radicado: 11001-03-15-000-2022-01791-01 Accionante: Alcira Leonor Tarifa Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en primera medida, faculte al juez para lograr dicha finalidad y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo.
En efecto, en el artículo 27 del citado Decreto se dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público. En la mencionada norma se prevé que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra.
Así mismo, se determina que, si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptará las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo. Adicionalmente, se señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, en el artículo 52 ibídem se faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o si, por el contrario, no ha sido acatada.
En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción a que haya lugar. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable.
Así las cosas, el juez de tutela tiene que determinar quién es la persona encargada de cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá establecer si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues solo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato.
Al respecto, la Corte ha sostenido: «[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento Radicado: 11001-03-15-000-2022-01791-01 Accionante: Alcira Leonor Tarifa Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]»1.
Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1. Existió una orden dada un fallo de tutela; 2.
La sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir el mandato impuesto; 3. Se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión. Análisis en el caso bajo estudio A. La orden del fallo de tutela El 28 de abril de 2022 esta Subsección amparó el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la señora Alcira Leonor Tarifa Avendaño y, en consecuencia, ordenó lo siguiente: «[…] Segundo: Ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la ejecutoria de la presente providencia, remita, a EMPOCESAR, Ltda. en liquidación o a la entidad a la que considere competente, la solicitud elevada por la accionante, relacionada con la inclusión en nómina y el pago de la pensión especial reconocida a su favor, para que sea decidida o, en caso de que exista, sea declarado el respectivo conflicto negativo de competencia administrativa […]».
Así las cosas, el estudio en esta oportunidad se limitará a determinar si la Dirección de Nómina de Pensionados, a través de su representante, la señora Doris Patarroyo Patarroyo, cumplió la orden impartida por esta Subsección en la providencia referida, consistente en remitir, a EMPOCESAR Ltda. en liquidación o a la entidad que considerara competente, la solicitud elevada por la señora Alcira Leonor Tarifa Avendaño, relacionada con la inclusión en nómina y el pago de la pensión especial reconocida a su favor.
B. Cumplimiento del fallo El 21 de junio de 2022 la señora Alcira Leonor Tarifa Avendaño interpuso incidente de desacato en contra de Colpensiones, por el presunto incumplimiento del fallo de tutela proferido por esta Subsección. El 28 del mismo mes y año precitado se requirió a la entidad, para que informara quién era el funcionario encargado de acatar la sentencia de tutela del 28 de abril de la presente anualidad.
En atención al requerimiento, el 5 de julio de 2022, la señora Malky Katrina Ferro Ahcar, en calidad de directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones, 1 Corte Constitucional T-512/11. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01791-01 Accionante: Alcira Leonor Tarifa Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 informó que la dependencia encargada de cumplir la orden de tutela era la Dirección de Nómina de Pensionados, la cual se encuentra representada por la señora Doris Patarroyo Patarroyo; asimismo, sostuvo que la entidad cumplió el fallo judicial y, en ese sentido, a través del Oficio núm. 2022_6424251 del 24 de mayo de 2022 remitió, al gerente liquidador de EMPOCESAR Ltda., en liquidación la petición elevada por la accionante.
Posteriormente, el 13 del mismo mes y año se abrió incidente de desacato en contra de la funcionaria precitada y se concedió el término de tres (3) días, siguientes a la notificación de esa providencia, para que señalara los argumentos que considerara pertinentes y aportara o solicitara las pruebas que pretendía hacer valer. En atención a lo dispuesto, el 2 de agosto hogaño, la directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones advirtió que la entidad, mediante oficio del 28 de julio de 2022, remitió, a la dirección electrónica del agente liquidador de EMPOCESAR Ltda. en liquidación, el requerimiento de la accionante, al considerar que no era competente para decidir sobre la inclusión en nómina de pensionados y el pago de la pensión especial reconocida.
Realizado el anterior recuento, la Subsección, al revisar el material probatorio que reposa en el expediente de la referencia, encuentra que, efectivamente, la directora de Nómina de Pensionados de Colpensiones, a través del Oficio 2022_10271147 del 28 de julio de 2022, reenvío, a EMPOCESAR Ltda. en liquidación, la petición que elevó la señora Alcira Leonor Tarifa Avendaño. Asimismo, allegó constancia del envío del documento a la dirección electrónica del agente liquidador de la compañía, en la que se evidencia que el mensaje de datos fue recibido en el servidor.
Ahora bien, se aclara que, si bien la entidad, previo a la apertura del incidente de desacato, informó que, para esa fecha, ya había remitido la solicitud, lo cierto es que únicamente adjuntó el oficio, pero no aportó ninguna constancia de envío, por lo que este no puede tenerse en cuenta, para efectos de entender cumplido el mandato, sino solamente aquel que expidió el 28 de julio del año en curso.
De lo anterior se desprende que la señora Doris Patarroyo Patarroyo, directora de Nómina de Pensionados de Colpensiones, tal y como lo manifestó la entidad en el informe rendido a través del presente trámite, cumplió la orden de tutela y remitió a quien consideró competente el pedimento elevado por la señora Alcira Leonor Tarifa Avendaño, relacionado con la inclusión en nómina y el pago de la pensión especial reconocida a su favor.
En ese sentido, para la Subsección es claro que la funcionaria incidentada no ha incurrido en desacato, por cuanto cumplió con la orden de tutela impartida en la sentencia del 28 de abril de 2022. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda, Radicado: 11001-03-15-000-2022-01791-01 Accionante: Alcira Leonor Tarifa Avendaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6
RESUELVE
Primero: Declarar que la señora Doris Patarroyo Patarroyo, directora de Nómina de Pensionados de Colpensiones, no se encuentra en desacato, de conformidad con lo aquí expuesto. Segundo: Dar por terminado el presente incidente de desacato, conforme a lo señalado en la parte motiva. Tercero: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI”.
Cuarto: Notificar por el medio más expedito y eficaz el contenido de este proveído a los sujetos procesales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR.