CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA RECURRIDA.
EL ACTO DEMANDADO TRASGREDIÓ EL ARTÍCULO 121 DE LA LEY 142 DE 1994, TODA VEZ QUE LA MEDIDA DE TOMA DE POSESIÓN DE COSERVICIOS S.A. E.S.P. SE FUNDÓ EN RAZONES DE HECHO QUE NO FUERON OBJETO DE ESTUDIO EN EL CONCEPTO PREVIO OBLIGATORIO QUE DEBE RENDIR LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO PARA SU PROCEDENCIA. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS, contra el auto de 11 de diciembre de 2024, proferido por la SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “B”, DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1, que decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 20231000866565 de 27 de diciembre de 2023, “Por la cual se ordena la toma de posesión de la Compañía de Servicios Públicos de Sogamoso S.A. E.S.P. (COSERVICIOS S.A. 1 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co E.S.P.)”, expedida por la recurrente.
I-.
ANTECEDENTES El MUNICIPIO DE SOGAMOSO, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA2, presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de la Resolución núm. 20231000866565 de 27 de diciembre de 2023, “Por la cual se ordena la toma de posesión de la Compañía de Servicios Públicos de Sogamoso S.A. E.S.P. (COSERVICIOS S.A. E.S.P.)”, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS.
II.- SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El actor, en escrito separado, solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 20231000866565 de 27 de diciembre de 2023, por cuanto, en su criterio, trasgrede los artículos 29 y 209 de la Constitución Política; 3°, 66 y 67 del 2 En adelante CPACA. 3 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CPACA; y 59, numeral 1, 81, numeral 7, y 121 de la Ley 142 de 19943.
En relación con los artículos 29 y 209 de la Constitución Política, y 3°, 66 y 67 del CPACA, señaló que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS omitió notificar la resolución demandada a los integrantes de la junta directiva de la COMPAÑÍA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SOGAMOSO S.A. E.S.P. - COSERVICIOS S.A. E.S.P.4 Frente al artículo 121 de la Ley 142, advirtió que la medida de intervención de COSERVICIOS S.A. E.S.P. se fundó en varias causales de posesión previstas en el artículo 59 idem, cuando lo cierto es que únicamente debía sustentarse en aquella que fue estudiada por la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-5, en la Resolución CRA 993 de 20 de diciembre de 2023, esto es, la establecida en el numeral 1 de la mencionada norma.
Explicó que la Resolución CRA 993 de 20 de diciembre de 2023, en la que debía fundarse el acto acusado, solo emitió concepto sobre la 3 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 4 En adelante, COSERVICIOS S.A. E.S.P. 5 En adelante, CRA. 4 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación del servicio público de aseo; no obstante, la resolución demandada se motivó en la prestación deficiente del servicio de acueducto y alcantarillado, y, además, ordenó la toma de posesión sobre el servicio de alumbrado público, respecto del cual no se efectuó análisis alguno. Indicó que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS no acreditó que se configurara la causal prevista en el artículo 59, numeral 1, de la Ley 142, habida cuenta que no demostró que la situación del relleno sanitario “terrazas del porvenir” afectara la prestación del servicio público de aseo, toda vez que se encontraba acreditado que la disposición de residuos se efectuaba en otro punto denominado “parque ambiental pirgua”.
Señaló que la demandada tampoco probó que con el acto censurado se afectara el cumplimiento de las frecuencias y horarios de recolección esenciales en la prestación del servicio de aseo, sino que se limitó a afirmar, sin fundamento, que se “afectó la continuidad y calidad del servicio”. Afirmó que la demandada no tuvo en cuenta el voto no aprobatorio de uno de los comisionados expertos contra lo resuelto en la 5 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución CRA 993 de 2023 referente a la toma de la posesión de la empresa.
Respecto de los artículos 59, numeral 1, y 81, numeral 7, de la Ley 142, adujo que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS adoptó una medida desproporcional al intervenir a COSERVICIOS S.A. E.S.P. con ocasión de la existencia de faltas menores que pudieron corregirse a través de una amonestación o una multa. Insistió en que ninguna de las conductas descritas en el acto demandado tiene la connotación de gravísima o insalvable para dar lugar a la medida de intervención de la empresa de servicios públicos.
III-.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante auto de 11 de diciembre de 2024, decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 20231000866565 de 27 de diciembre de 2023, por los siguientes motivos: 6 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que no se advertía que el acto demandado hubiera sido indebidamente notificado, toda vez que de la revisión del certificado de existencia y representación de COSERVICIOS S.A. E.S.P. no se desprendía que ésta tuviera como función la notificación de actos administrativos o la representación legal de la entidad.
Mencionó que, conforme con lo previsto en el artículo 59, numeral 1, de la Ley 142, la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS tiene la facultad de tomar posesión de una empresa en caso de que “no quiera o no pueda prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a terceros”.
Precisó que según lo establecido en el artículo 81 de la Ley 142, la medida de toma de posesión de la empresa es aplicable en los casos en que las sanciones como multas y amonestaciones no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros. Expuso que según el artículo 74, numeral 2, de la citada ley, la CRA es competente para rendir concepto sobre la configuración de las causales de toma de posesión respecto de COSERVICIOS S.A. 7 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co E.S.P. Aseveró que de la lectura de la Resolución CRA 993 de 20 de diciembre de 2023, se destacaba que la CRA rindió concepto sobre la toma de posesión de COSERVICIOS S.A. E.S.P. haciendo referencia a la problemática ambiental del relleno sanitario “Terrazas del Porvenir”, sin pronunciarse sobre la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado.
Manifestó que de la citada resolución se advertía que esta no expuso justificación detallada y motivada del por qué la empresa de servicios públicos domiciliarios no podía continuar prestando el servicio de aseo, acueducto y alcantarillado, teniendo en cuenta que el relleno sanitario “Terrazas del Porvenir” se encuentra fuera de servicio, y la disposición de los residuos se realiza en una locación diferente.
Aclaró que no tenía competencia para pronunciarse sobre la suspensión de las operaciones del relleno sanitario, ni para determinar la responsabilidad de COSERVICIOS S.A. E.S.P. en relación con su eventual reapertura. Afirmó que de la lectura del concepto emitido por la CRA no se 8 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidenciaba un impedimento de COSERVICIOS S.A. E.S.P. para continuar con el servicio que estaba prestando a la comunidad, tal como la recolección continúa de basuras.
Señaló que, conforme con lo considerado por la Corte Constitucional, en sentencia C-895 de 2012, la toma de posesión de la empresa de servicios públicos corresponde a una medida extrema que debe ser analizada conforme con todas las circunstancias que rodean la prestación del servicio, por lo que no basta con el incumplimiento de normas ambientales respecto del relleno sanitario para la adopción de la medida.
Sostuvo que en el proceso no se encontraba inicialmente acreditada: i) la imposibilidad técnica para la prestación del servicio; ii) la crisis financiera de la empresa intervenida; o iii) la existencia de una situación de insolvencia o deuda externa que pongan en peligro su objeto social. Agregó que la demandada tampoco tuvo en cuenta que COOSERVICIOS E.S.P. presta también el servicio de alumbrado público para el municipio de Sogamoso, por lo que tenía la obligación de solicitar concepto técnico a la COMISIÓN DE 9 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS -CREG6, previo a implementar la medida de toma de posesión respecto de todos los servicios públicos prestados por la empresa intervenida.
Explicó que la medida implementada por la demandada resultaba desproporcionada, toda vez que el concepto expedido por la CRA, en el que se fundó el acto acusado, no da razones sobre la necesidad e perentoriedad de adoptar la medida de intervención. Arguyó que de la revisión del acto no se puede establecer “[…] un juicio propio que permita comprender, dimensionar y valorar por sí misma como órgano colegiado de máximos expertos la gravedad de los hechos, su prueba, la afectación grave o riesgo alto de afectación del servicio(s) que presta la ESP, la necesidad, proporcionalidad e impostergabilidad de la medida más severa o de última ratio, el respeto del debido proceso del procedimiento de inspección y vigilancia previo a la petición de concepto favorable […]”.
Sostuvo que en el acto demandado se afirma que la empresa no presta los servicios de acueducto y aseo con las calidades debidas; sin embargo, no se exponen las razones por las que no se puede continuar con la prestación del servicio, máxime cuando el concepto 6 En adelante, CREG. 10 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la CRA no hace referencia alguna sobre dicha problemática.
Concluyó que debía suspenderse provisionalmente los efectos del acto demandado habida cuenta que trasgredió el artículo 121 de la Ley 142 de 1994, su motivación fue deficiente al no sustentarse debidamente en el concepto técnico rendido por la CRA; y por cuanto el mencionado concepto presentaba falencias que no justificaban debidamente la imposición de la medida de intervención. IV-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO IV.1.- La SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto de 11 de diciembre de 2024, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, toda vez que, a su juicio, debe denegarse la medida cautelar solicitada. Señaló que no trasgredió los artículos 65 y 66 del CPACA, puesto que notificó debidamente la Resolución núm. 20231000866565 de 27 de diciembre de 2023 al representante legal de COSERVICIOS S.A. E.S.P. 11 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que, aunque el acto demandado hizo referencia a incumplimientos en la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, lo cierto es que en dicho acto se expusieron de manera suficiente las irregularidades relacionadas con la prestación del servicio público de aseo.
Puntualizó que la situación financiera de la empresa era relevante para la configuración de la causal prevista en el artículo 59, numeral 1, de la Ley 142, por lo que resultaba pertinente citar los porcentajes de pérdidas del servicio de acueducto. Afirmó que la toma de posesión se realiza sobre la empresa de servicios públicos y no respecto de una línea de negocio o servicio que presta.
Sostuvo que el Tribunal no consideró que existieran fundamentos suficientes para la toma de posesión de COSERVICIOS S.A. E.S.P., debido al incumplimiento de normas ambientales, a la pérdida de disponibilidad del relleno sanitario “Terrazas del Porvenir” y a la omisión en la realización de inversiones por valor de $12.000.000.000 destinadas a subsanar dicha problemática. 12 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que tampoco se tuvo en cuenta que con ocasión de la problemática del relleno sanitario la comunidad presentó varias quejas relacionadas con el manejo inadecuado de lixiviados, de aguas lluvias, la escorrentía y el consecuente riesgo de inestabilidad en el sitio de disposición final, y que el prestador no ha realizado las acciones necesarias para resolver la situación. Manifestó que las deficiencias en la prestación del servicio de aseo llevaron a que la empresa recurriera a transportar los residuos a un relleno sanitario contingente ubicado a más de 70km del centro de prestación, lo cual impactó de manera negativa el cumplimiento de horarios y frecuencias de la actividad de recolección, generando un aumento del 61% en la tarifa de recolección y transporte, representado en un incremento del 10% frente al cobro efectuado al usuario final.
Anotó que el Tribunal confundió las causales de toma de posesión de las empresas de servicios públicos previstas en el artículo 59 de la Ley 142, puesto que el acto administrativo demandado no fue expedido porque existieran “aspectos financieros que hagan suponer que la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones mercantiles”. 13 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Insistió en que COSERVICIOS S.A. E.S.P. incurrió en la causal prevista en el artículo 59, numeral 1, de la Ley 142, habida cuenta que incumplió los compromisos relacionados con la disposición final en el relleno “Terrazas del Porvenir”, ya que, si bien llevó a cabo ciertas acciones como la extracción forzada de la parte superficial, no realizó la extracción de fondo de los lixiviados.
Comentó que comoquiera que el prestador incumplió reiteradamente su obligación de operar el relleno de manera adecuada, ello generaba la no prestación del servicio de disposición final con la continuidad y calidad debidas, e implicaba alteraciones del orden público y perjuicios que afectan tanto a los usuarios del servicio como a terceros que habitan o visitan las inmediaciones de la zona.
Expuso que, en el caso concreto, no era necesario cumplir con la exigencia del concepto previo de la CREG, toda vez que el servicio de alumbrado público es diferente al de energía eléctrica y, por tanto, no le es aplicable lo previsto en el artículo 121 de la Ley 142. Enfatizó eque la medida era adecuada y necesaria, debido a que se acreditó “[…] la incapacidad de la empresa para prestar el servicio con la continuidad y calidad debidas, debido a limitaciones 14 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas, comerciales, financieras, técnicas y operativas.
Consecuentemente, el servicio prestado no cumple con los estándares de calidad, eficiencia ni continuidad exigidos por el Decreto 1077 de 2015, la regulación vigente, el Programa de Prestación del Servicio de Aseo (PPSA) y el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) […]”. Resaltó que se acreditaron fallas en la prestación del servicio de recolección y transporte de residuos no aprovechables reflejadas en la presencia de: i) inadecuadas prácticas de almacenamiento y presentación de residuos por parte de los usuarios del servicio público de aseo; ii) malas prácticas de recolección de residuos por parte de la empresa; iii) incumplimiento de los requisitos de la actividad de recolección y transporte; iv) uso indebido de sistemas alternativos de recolección; v) inconveniencia de la prestación en zonas suburbanas, rurales y centros poblados rurales; vi) diseño inadecuado de las rutas de recolección de los residuos; vii) incumplimiento de las rutas de recolección; viii) inadecuado mantenimiento de equipos y accesorios; ix) uso de vehículos no aptos para la prestación; x) malas prácticas de recolección desde cajas de almacenamiento; xi) recolección inadecuada de residuos acumulados por el barrido manual de calles; xii) recolección inadecuada de residuos de poda de árboles y corte de 15 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co césped; xiii) recolección inadecuada en plazas de mercado, mataderos y cementerios; xix) manejo inadecuado de puntos críticos en el municipio; y xx) inadecuado almacenamiento y recolección de residuos en eventos masivos.
Expuso que también se acreditaron fallas en el servicio de barrido y limpieza de vías y áreas públicas consistentes en: i) limitada posibilidad de prestar directamente el servicio de barrido y limpieza de vías y áreas públicas; ii) inadecuada supervisión del contrato de prestación del servicio de barrido y limpieza de vías áreas públicas; iii) inadecuada prestación del servicio de instalación y mantenimiento de canastillas y cestas públicas en el área urbana del municipio; iv) falta de equipos para prestar de forma directa el servicio de barrido y limpieza manual de vías y áreas públicas; v) falta de equipos para prestar de forma directa el servicio de barrido y limpieza mecánico de vías y áreas públicas y iv) inadecuada prestación del servicio de limpieza de áreas urbanas ribereñas.
Indicó que se acreditaron fallas en el servicio de limpieza urbana tales como: i) inadecuada prestación del servicio de lavado de áreas públicas; ii) limitada posibilidad de prestar directamente el servicio de corte de césped y poda de árboles; iii) inadecuada supervisión del 16 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrato de prestación del servicio de corte de césped y poda de árboles; y iv) desarticulación y desactualización de los instrumentos de planificación y gestión usados para la prestación del servicio (PGIRS, PPSA, CCU).
Puso de presente también la existencia de fallas en la prestación de las actividades de tratamiento y aprovechamiento de residuos y en los servicios de disposición final. Destacó que la combinación de factores como la suspensión de las operaciones en el relleno sanitario, el incremento en las distancias de transporte, el deterioro de la flota y la falta de inversión en mantenimiento generó un colapso en el servicio de aseo de Sogamoso.
Insistió en que la medida de intervención es necesaria porque con ella se garantizó la continuidad y calidad de la prestación del servicio de aseo, mediante la implementación de medidas tales como la renovación de la flota vehicular de la empresa y 22 acciones estratégicas de mejora, tal como se acreditó con informes allegados con posterioridad a la imposición de la medida. 17 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.2.- El TRIBUNAL, mediante providencia de 27 de marzo de 2025, no repuso la decisión recurrida y concedió la alzada.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 20217, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. Comoquiera que en el presente caso el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento 7 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 18 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
Su finalidad, a voces de lo señalado en el artículo 2298 idem, consiste en “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 230 del CPACA, las medidas cautelares se pueden clasificar en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa. 8 “[…] Artículo 229.
Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo […]”. 19 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con los requisitos para su otorgamiento, el CPACA señala que el juez debe verificar el cumplimiento de los siguientes criterios: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación entre los posibles intereses en colisión. A este respecto, la Sección Tercera de la Corporación, mediante proveído de 13 de mayo de 20159, sostuvo: “[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora[10], debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad[11]”.
(Resaltado fuera del texto original) 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. “[10] Como ya se ha sostenido, estos principios del periculum in mora y el fumus boni iuris significan que “siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto de 27 de febrero de 2013, Exp. 45316 (entre otras decisiones similares). [11] En cualquier clase de decisiones jurídicas debe considerarse la razonabilidad de esta, que no solo se agota con la simple aplicación lógico-formal de la norma, sino que supone velar porque la decisión en el caso concreto consulte criterios de justicia material y no devenga en irrazonable, 20 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de “evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho”.12 desproporcionada o, en suma, contraria a la Constitución; se trata, entonces, de adoptar una decisión que satisfaga el criterio de aceptabilidad; y para lograr ello en buena medida contribuye la valoración de los principios constitucionales.” 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. 21 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Corporación13 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 201514: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o 13 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014- 00101-00. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 22 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]”.
(Resaltado fuera del texto original).15 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos de los actos administrativos A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: “[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la 15 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, Cp. Guillermo Vargas Ayala. 23 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existencia de los mismos […].” (Negrillas fuera del texto original).
Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.
Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202116, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el 16 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López. 24 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.
(Negrillas fuera del texto original).17 Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para acceder a la solicitud elevada por la parte actora. Caso concreto En el presente caso, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 20231000866565 de 27 de diciembre de 2023, por estimar que trasgredió los artículos 29 y 209 de la Constitución Política; 3°, 66 y 67 del CPACA; y 59, numeral 1, 81, numeral 7, y 121 de la Ley 142. 17 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 25 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ello por cuanto, a su juicio, el acto acusado no fue debidamente notificado a los miembros de la junta directiva de COSERVICIOS S.A. E.S.P.; la decisión de toma de posesión de la empresa se fundamentó en razones que no fueron tenidas en el concepto previo que emitió la CRA; no se acreditó la configuración de la causal prevista en el artículo 59, numeral 3, de la Ley 142; no se tuvo en cuenta el voto negativo de uno de los miembros de la Comisión de Regulación al momento de resolver sobre la solicitud de toma de posesión; y la medida resultaba desproporcionada habida cuenta que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS contaba con otros medios para corregir las irregularidades en la prestación del servicio de aseo tales como la imposición de sanciones de amonestación o multa.
El TRIBUNAL, por auto de 11 de diciembre de 2024, decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 20231000866565 de 27 de diciembre de 2023, por considerar que se trasgredió el procedimiento establecido en el artículo 121 de la Ley 142, debido a que la entidad demandada motivó el acto controvertido en circunstancias que no fueron tenidas en cuenta en el concepto previo expedido por la CRA; no se analizó que las irregularidades advertidas impidieran la continuidad en la 26 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación del servicio de aseo; no se solicitó concepto previo de la CREG para la toma de posesión de la empresa pese a que presta el servicio de alumbrado público; y no se acreditó la necesidad de la medida allí impuesta.
Inconforme con lo anterior, la parte demandada sostiene que debe revocarse la decisión recurrida, por cuanto, contrario a lo afirmado por el TRIBUNAL, el acto controvertido fue notificado debidamente; pese a que el acto demandado hace referencia a otros servicios públicos como el de alcantarillado y acueducto la realidad es que las deficiencias demostradas del servicio de aseo son suficientes para adoptar la medida de intervención; no es necesario solicitar concepto previo a la CREG, por cuanto ésta no es competente para vigilar el servicio de alumbrado público; y se acreditó la necesidad y proporcionalidad de la medida debido a las múltiples deficiencias en la prestación del servicio de aseo.
Sea lo primero precisar que la Sala considera que no hay lugar a efectuar pronunciamiento alguno respecto del argumento expuesto por la recurrente consistente en que el acto acusado no trasgredió lo establecido en los artículos 65 y 66 del CPACA, toda vez que de la revisión de la providencia recurrida se advierte que el TRIBUNAL no suspendió provisionalmente los efectos del acto 27 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado por dicho motivo, sino que afirmó que en el caso concreto no se advertía inicialmente que éste trasgrediera dichas disposiciones en el procedimiento de notificación del acto acusado.
Ahora, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala advierte que, conforme con lo previsto en el artículo 81 de la Ley 142, la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS es competente para imponer sanciones a quienes trasgredan disposiciones sobre la prestación del servicio, entre las cuales se encuentra la de la toma de posesión de la empresa de servicios públicos, la cual debe ser adoptada en los casos en que las demás sanciones previstas en la ley no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros.
Asimismo, el artículo 59 de la Ley 142 establece ocho causales por las cuales la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS puede tomar posesión de una empresa, entre las cuales se encuentra que “no quiera o no pueda prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a terceros”. 28 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al procedimiento para que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS tome posesión de la empresa, el artículo 121 de la Ley 142 establece como requisito previo a la materialización de la medida, que la comisión que regula el servicio objeto de intervención emita el concepto correspondiente.
Verificado el expediente, la Sala advierte que, en el presente caso, la CRA, a través de la Resolución CRA 993 de 20 de diciembre de 2023, emitió concepto favorable para que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS tomara posesión de COSERVICIOS S.A. E.S.P., por configurarse la causal prevista en el artículo 59, numeral 1, de la Ley 142, por estimar que la empresa no prestaba el servicio público de aseo en la actividad de disposición final con la continuidad y calidad debida, con ocasión de la problemática sanitaria existente en el relleno sanitario “Terrazas del Porvenir”.
Sobre el tema señaló lo siguiente: “[…] Que, por las situaciones evidenciadas, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios — SSPD manifiesta que estas representan “presuntos incumplimientos normativos", conforme a lo establecido en el Decreto 1077 de 2015, debido a que: Principio básico de la prestación del servicio de aseo de manera eficiente, con continuidad y calidad (artículos 2.3.2.2.1.2. y 2.3.2.2.1.3. del Decreto 1077 de 2015).
El servicio público de aseo debe prestarse de tal forma que se minimicen y mitiguen los impactos a la salud y el ambiente, que puedan ser causados por la generación de residuos sólidos 29 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (artículo 2.3.22 del Decreto 1077 de 2015).
Lo anterior, mediante la garantía en la continuidad y calidad del servicio, lo cual no está evidenciando COSERVICIOS S.A. E S P. en el desarrollo de las actividades de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables, con destino a disposición final (artículo 2.3.2.2.1.3. ibidem). Esto, materializado en el descargue de residuos en el suelo de la base de operaciones, sin que este predio sea un sitio adecuado para este tipo de actividades y que puede derivar en afectaciones a los usuarios por la generación de olores y vectores.
Incumplimiento de los requisitos de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables y del manejo de los lixiviados generados (numeral 53 del artículo 2.3.2.1.1., parágrafo 1 del artículo 2.3.2.2.2.3.50. y artículos 2.3.2.2.2.3.27., 2.3.2.2.2.3.36., 2.3.2.2.2.3.37. del Decreto 1077 de 2015) Los vehículos utilizados para la recolección de residuos sólidos en el servicio público de aseo, por definición deben dirigirse hacia los lugares de presentación de residuos para transportarlos a las estaciones de transferencia, plantas de aprovechamiento o hacia el sitio de disposición final, según corresponda (numeral 53 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto 1077 de 2015).
En ningún caso estos podrán ser almacenados en la base de operaciones como fue observado en la visita al prestador COSERVICIOS S.A. E.SP. por las afectaciones que pueden generarse por el manejo inadecuado de los residuos recolectados (parágrafo 1 del artículo 2.3.2.2.2.3.50.). Adicionalmente, los prestadores deben garantizar la continuidad en el desarrollo de la actividad de recolección contando con equipos y mecanismos suficientes para garantizar la suplencia en los casos de averías y manteniendo los equipos en óptimas condiciones (numeral 2 del artículo 2.3.2.2.2.3.27 y artículo 2.3.2.2.2.3.37. del Decreto 1077 de 2015).
En este sentido, si bien la empresa alquiló dos volquetas adicionales, estos equipos no permitieron garantizar continuidad en la prestación del servicio de recolección y transporte de los residuos generados hacia el sitio de disposición final. Además, el uso de volquetas no está permitido en municipios con más de 5.000 usuarios (numeral 3 — artículo 2.3.2.2.2.3.36.
Decreto 1077 de 2015). (…) Uso de la base de operaciones como estación de transferencia sin ser un sitio adecuado para ello (numeral 46 del artículo 30 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.32, 1.1., parágrafo 1 del artículo 2.3.2.2.2.3.50. y artículos 2.3.2.2.2.7.74 y 2.3.2.2.2.7.76 del Decreto 1077 de 2015).
En complemento a las afectaciones derivadas del descargue de residuos en el suelo de la base de operaciones, es importante observar que el prestador estaría utilizando la base de operaciones como una estación de transferencia, sin ser un predio adecuado o autorizado para ello. De acuerdo con su definición (numeral 46 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015), la actividad de transferencia debe realizarse de un vehículo recolector de menor capacidad a uno de transporte a granel, utilizando medios mecánicos, previniendo el contacto manual y el esparcimiento, con mínima exposición al aire.
Ninguna de estas condiciones se garantiza en el desarrollo del descargue y cargue de los residuos evidenciado en la base de operaciones. Que, en este sentido, manifiesta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios — SSPD que los hechos descritos permiten soportar que el prestador COSERVICIOS S.A. E.S.P. es recurrente en la no garantía de la prestación del servicio público de aseo con la continuidad y calidad debidas, particularmente en las actividades de recolección y transporte de residuos no aprovechables y disposición final de los residuos transportados; todo esto es soportado con el Acta de Vista de Inspección y vigilancia realizada el día 22 de noviembre de 2023;
Que, por otro lado, el sitio de disposición final Terrazas del Porvenir atendía a 42 municipios del Departamento de Boyacá los cuales según la fuente DANE 2022 citada en la solicitud albergan un estimado de 358.392 habitantes, y por el cierre de este relleno sanitario, 41 de estos municipios han optado por utilizar el sitio de disposición final Parque Ambiental Pirgua, situado en Tunja, Boyacá;
Que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios — SSPD realizó visita de inspección al relleno sanitario Parque Ambiental Pirgua del 24 al 27 de julio de 2023, observando que ha habido un incremento de aproximadamente 4113 toneladas por mes a partir de diciembre de 2022, razón por la cual la expectativa de vida útil del relleno sanitario Parque Ambiental Pirgua paso de 13,5 años a 10,7 años producto de las toneladas adicionales recibidas con ocasión del cierre temporal del relleno sanitario Terrazas del Porvenir;
Que concluye la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios — SSPD, que por el efecto de disminuir la vida útil 31 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del relleno sanitario Parque Ambiental Pirgua, se compromete a futuro la continuidad de la prestación del servicio de aseo en el componente de disposición final, suministrado a los usuarios de los prestadores que normalmente disponen en el Parque Ambiental Pirgua; […] Que, por todo lo anterior, el análisis de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios — SSPD concluye que el prestador ha incumplido reiteradamente su obligación de operar el relleno sanitario "Terrazas del Porvenir” de manera adecuada, lo que se traduce en la no prestación del servicio de disposición final con la continuidad y calidad debidas, generando con ello alteraciones del orden público y perjuicios que afectan tanto a los usuarios del servicio, así como a terceros;
Que, por las consideraciones expuestas, esta Comisión de Regulación considera que se configura la causal para la toma de posesión de la COMPAÑÍA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SOGAMOSO S.A. E.S.P. COSERVICIOS S.A. E.S.P., por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD, tipificada en el numeral 59.1 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994. la cual se puede invocar cuando la empresa no quiera o no pueda prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a terceros; […]”.
(Resaltado fuera del texto original). Posteriormente, la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS, a través de la Resolución núm. 20231000866565 de 27 de diciembre de 2023, -acto administrativo aquí demandado-, resolvió tomar posesión de COSERVICIOS S.A. E.S.P. por incumplimientos normativos en la empresa respecto de la prestación de los servicios públicos de aseo, acueducto y 32 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcantarillado.
Frente a las deficiencias en la prestación del servicio de aseo, la demandada señaló: “[…] COSERVICIOS S.A ESP., no presta el servicio público de aseo en la actividad de disposición final con la continuidad y calidad debidas, al punto que la autoridad ambiental CORPOBOYACÁ impuso medida preventiva mediante Resolución No. 00029 de 11 de enero de 2023 ordenando la suspensión de los vertimientos de lixiviados sobre la Quebrada Las Nosas y Matayeguas en predios cercanos al Relleno Sanitario Terrazas del Porvenir.
Posteriormente, al evidenciar que no desaparecieron las causas que dieron origen a dicha medida. la misma autoridad decidió imponer medida de CIERRE TEMPORAL del servicio prestado en el relleno sanitario Terrazas del Porvenir. Debido a IO anterior, la comunidad aledaña al sitio de disposición final, compuesta por terceros y usuarios del servicio de aseo, bloqueó el acceso y se presentaron alteraciones al orden público.
La falta de desarrollo de las acciones necesarias a implementar en la red de lixiviados, el sistema de canales de aguas lluvias y la estabilización del sitio de disposición final conlleva a que las condiciones actuales del sitio empeoren aumentando los riesgos de los anteriores componentes. Conforme a lo identificado por la autoridad ambiental CORPOBOYACÁ, la contaminación generada por el manejo inadecuado de los lixiviados es un problema crítico.
Los impactos ambientales relacionados con la saturación de lixiviados e inestabilidad en áreas clausuradas han llevado a la contaminación del suelo y a la presencia de vertimientos de lixiviados en cuerpos de agua como la Quebrada Las Nosas y Matayeguas. Estos vertimientos representan una grave amenaza para los recursos hídricos y la biodiversidad local.
Además, la persistencia de condiciones no corregidas y el incumplimiento reiterado de las obligaciones del Plan de Manejo Ambiental por parte de COSERVICIOS S.A ESP. han agravado la situación, lo que ha llevado a la imposición de medidas preventivas y a la suspensión temporal de la actividad de disposición final en el relleno sanitario.
Lo anterior, conforme a la Resolución 1080 del 25 de mayo de 2023. En lo que respecta a la red de lixiviados, la falta de intervención y extracción forzada de los lixiviados puede resultar en una acumulación aún mayor de estos fluidos, lo que aumenta la 33 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posibilidad de afloramiento de estos.
En cuanto al sistema de canales de aguas lluvias, la falta de intervención y revestimiento adecuado de los canales puede provocar riesgos de erosión y socavación del terreno. Adicionalmente, la falta de estabilización del sitio de disposición final, incluyendo el cierre adecuado de grietas y la implementación de medidas de control, aumenta la probabilidad de deslizamientos de material terroso y compromete la estabilidad general de la zona.
Si bien la empresa presenta en su mayoría, indicadores financieros positivos como se observó anteriormente, no ha realizado las inversiones requeridas para la ampliación de la vida útil del relleno sanitario "Terrazas del Porvenir" correspondiente a la obra de construcción del vaso D, lo que requiere de aproximadamente $12.665.000.000.
Además, requiere recursos adicionales para garantizar el manejo adecuado de lixiviados, de aguas lluvia, de aguas de escorrentía y estabilidad de las terrazas, por un valor de $2.556.405.808. El cambio del sitio de disposición final de Terrazas del Porvenir a Pirgua, ubicado en el municipio de Tunja, causó incrementos en la Tarifa de Recolección y Transporte (TRT) del 61%, pasando de $4.680 a $7.157, afectando directamente a los usuarios en la tarifa final por suscriptor, tomando como referencia el estrato 4, el cual pasó de $20.084 en marzo de 2023 a $22.222 en mayo de 2023 (mes en el cual se actualizó el costo por cambio de sitio de disposición final), presentando un incremento aproximado del 10% en la tarifa final.
Los hallazgos identificados en la operación del relleno y aquellas que dieron lugar al cierre temporal ordenado por la autoridad ambiental, denotan que el prestador ha incumplido reiteradamente su obligación de operarlo de manera adecuada, lo que se traduce en la no prestación del servicio de disposición final con la continuidad y calidad debidas, generando con ello alteraciones del orden público y perjuicios que afectan tanto a los usuarios del servicio, como a terceros que habitan o visitan las inmediaciones del relleno Terrazas del Porvenir.
Desde el mes de diciembre de 2022 la comunidad bloqueó el ingreso al Relleno Sanitario Terrazas del Porvenir por las razones referenciadas en el presente documento. Posteriormente, mediante la Resolución No. 01080 del 25 de mayo del 2023 CORPOBOYACÁ ordenó el cierre temporal del sitio por razones atribuibles a COSERVICIOS S.A ESP.
Por lo anterior, desde el mes de diciembre de 2022 el Relleno Sanitario Pirgua, se encuentra recibiendo los residuos 34 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sólidos de 41 municipios del departamento de Boyacá, que disponían previamente en el relleno sanitario Terrazas del Porvenir, operado por COSERVICIOS S.A ESP.
Esta situación ha generado un aumento de aproximadamente un 20% en la recepción de residuos en el Relleno Sanitario Pirgua, que ha desencadenado la reducción de su vida útil en perjuicio de los usuarios de dicho sitio, e incrementos tarifarios para los usuarios de COSERVICIOS S.A ESP. La situación financiera del prestador muestra que no existe una planeación clara de las inversiones orientadas a subsanar los hallazgos identificados en el relleno sanitario "Terrazas del Porvenir", debido a que aún no ha realizado aquellas necesarias para la construcción del Vaso en la terraza 12 del relleno sanitario y las obras de estabilización que se requieren […]”.
(Negrillas fuera del texto original). Respecto de los incumplimientos en la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado y las razones por las que se configuraba la causal de toma de posesión de la empresa, la demandada expuso: “[…] 1.2 SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO La Dirección Técnica de Gestión de Acueducto y Alcantarillado (DTGAA) realizó Visita de inspección y vigilancia al municipio de Sogamoso, para evaluar el estado de la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado por parte de la Compañía de Servicios Públicos de Sogamoso S.A. ESP. - COSERVICIOS S.A. ESP., informada mediante radicado SSPD No.20234200825781 del 23 de febrero de 2023 y con alcance mediante radicado SSPD No. 20234200981121 del 3 de marzo de 2023, estableciendo la fecha de la visita para los días 8, 9 y 10 de marzo del presente año. Los resultados del Informe de Vigilancia Detallada se remitieron al prestador mediante radicados SSPD No. 20234202371611 del 7 de julio y 20234242797541 del 8 de agosto del presente año. Por su parte, el prestador remitió las observaciones del Informe mediante radicados SSPD No. 20235293098062 y 35 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20235293110282 del 24 de agosto de 2023, los cuales fueron analizados por parte de la DTGAA y respondidos mediante radicado SSPD No. 20234244076941 del 24 de octubre de 2023.
COMPONENTE TÉCNICO - SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO Con base en el ejercicio de las funciones de inspección, control y vigilancia que se ha adelantado al prestador por parte de la Dirección Técnica de Gestión de Acueducto y Alcantarillado, se evidencian falencias técnicas que pueden afectar la calidad en la prestación del servicio de acueducto por parte COSERVICIOS S.A ESP., como agravante a la causal 59.1 debido a las circunstancias que se estudian a continuación: Incumplimiento en el indicador de gestión de Pérdidas de Agua La Resolución CRA 943 de 2021, que compiló la Resolución CRA 688 de 2014, estableció que el índice de Pérdidas por Suscriptor Facturado — IPUF representa el volumen de pérdidas de agua por suscriptor, medido en metros cúbicos por suscriptor al mes.
Como se sabe, según la regulación un prestador del servicio de acueducto debe imponerse metas de reducción de su IPUF con respecto al IPIJF estándar (6m3/suscriptor — mes). En el artículo 2.1.2.1.1.9 de la citada resolución se establecieron las metas para el estándar de eficiencia por cumplir por parte de los prestadores del servicio de acueducto, a saber "para el año 5to debe lograrse el 50% de la diferencia, y para el año 10 debe lograrse el 75%.
(…) […] Como se observa en la gráfica, el valor del índice de Pérdidas por Suscriptor Facturado se encuentra por encima de la meta establecida en el Estudio de Costos y Tarifas para el año tarifario 6 y de manera preliminar para el año tarifario 7, lo anterior al tener en cuenta que la información del IPUF para el año 5 y 7 se tiene de manera parcial y corresponde al promedio de enero a junio de 2021 y de julio a diciembre de 2022 respectivamente. […] Efecto sobre las presiones en la red de distribución 36 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En términos operativos los altos niveles de pérdidas redundan en el desempeño del indicador depresiones.
Este se mantuvo por encima de la presión máxima permitida, contraviniendo lo establecido en la Resolución 330 de 2017, además del Contrato de Condiciones Uniformes. Frente a los datos de presión reportados para el municipio de Sogamoso durante las vigencias 2021 y 2022, se obtuvieron los resultados presentados en la Tablas 9 y 10 y Graficas 5 y 6: […] Por lo anterior, teniendo en cuenta que el CCU establece las metas enmarcadas en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico RAS 2000, se estaría presentando un presunto incumplimiento con 10 establecido en el artículo 83 de la Resolución 1096 de 2000 sobre las presiones de servicio máximas en la red de distribución, en el que indica 10 siguiente: “(…) El valor de la presión máxima a tener en cuenta para el diseño de las redes menores de distribución, para todos los niveles de complejidad del sistema, debe ser de 588.6 kPa (60 mca).
Cualquier valor mayor debe ser justificado ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (…)”. Situación que se presenta principalmente en los sectores hidráulicos de VENECIA TIBYN, MONIQUIRÁ y CHACÓN, los cuales hacen parte de la zona rural según lo informado por el prestador, sin embargo, estas hacen parte del Área de Prestación de Servicio y de la sectorización hidráulica. […] INVERSIONES NO EJECUTADAS EN RELACIÓN CON LAS PÉRDIDAS DE AGUA La empresa no ha cumplido con las inversiones planeadas en Plan de Obras e Inversiones Regulado — POIR para la reposición de redes del sistema de acueducto.
Dentro del POIR las inversiones asociadas a la reposición de redes representan el 84% del total de estas, acorde al año tarifario sexto (julio 2021 — junio 2022). De acuerdo con la información reportada por COSERVICIOS S.A. ESP., al SUI las cifras proyectadas a junio de 2022 eran de $16.991 millones ($ dic 2014) para reposición. Sin embargo, al revisar la ejecución de inversiones reportada en SUI, 37 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co únicamente se encontraron trece (13) proyectos ejecutados entre julio de 2016 y junio de 2022, por valor de $ 6.676 millones ($ dic de 2014); es decir, sólo se ejecutó el 40% de los proyectos relacionados con la reposición de redes en el sistema de acueducto, los cuales, impactan la gestión de pérdidas de agua (Tabla 11): […] Así, la baja ejecución de estos proyectos ha impactado negativamente el cumplimiento de la meta del IPUF definida por el prestador.
Condición que, a su vez, incide en los altos niveles de presión del servicio (sectores hidráulicos de VENECIA TIBYN, MONIQUIRÁ y CHACÓN). impidiendo una prestación del servicio en las condiciones de calidad debidas. […] Adicionalmente, desde el seguimiento realizado por parte de la Dirección Técnica de Gestión de Acueducto y Alcantarillado mediante visita los días 8, 9 y 10 de marzo de 2023 y como resultado del Informe de Vigilancia Detallada, se evidenciaron deficiencias en materia de altas presiones y control de pérdidas de agua en el Área de Prestación de Servicio de COSERVICIOS S.A ESP.
Lo anterior, reflejado en los resultados de IPUF remitidos por el prestador para la vigencia 2021 y 2022, en comparación con las metas para los estándares de eficiencia. Por lo anterior, se puede evidenciar que existe una deficiente gestión de COSERVICIOS S.A ESP., al no contar con un plan de reducción de pérdidas como lo establece el parágrafo 6 del artículo 9 de la Resolución CRA 688 de 2014 compilada en el artículo 2.12.1.1.g de la Resolución CRA 943 de 2021, pues ha incumplido las metas establecidas en su estudio de costos y tarifas.
Por lo cual, en conjunto, pone en riesgo la prestación eficiente del servicio de acueducto, para los 50.68510 suscriptores del municipio de Sogamoso y un total de 144.959 habitantes […]”. (Negrillas fuera del texto original). Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILARIOS tomó posesión de COSERVICIOS S.A. E.S.P., en síntesis, por tres circunstancias: i) la presunta deficiente prestación 38 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del servicio de aseo con ocasión del cierre del relleno sanitario “Terrazas del Porvenir” y la falta de adopción de medidas técnicas y presupuestarias con miras a solucionar dicha problemática; ii) el incremento de actividad de recolección de residuos en el Relleno Sanitario Pirgua y el incremento de la tarifa por la prestación del servicio público de aseo (recolección de basuras) debido al incremento de la distancia entre el punto de recolección y su destino; y iii) la presunta deficiente prestación del servicio de acueducto por no cumplir con los indicadores previstos en la ley sobre la presión y control de pérdidas de agua afectando las metas establecidas para sus costos y tarifas.
Así las cosas, la Sala considera que asistió la razón al TRIBUNAL al suspender provisionalmente los efectos de la Resolución núm. 20231000866565 de 27 de diciembre de 2023, por trasgredir el artículo 121 de la Ley 142, toda vez que el acto demandado se fundamentó en supuestos de hecho diferentes a los estudiados por la CRA en la Resolución CRA 993 de 20 de diciembre de 2023 a través de la cual dio concepto favorable para la toma de posesión de COSERVICIOS S.A. E.S.P. En efecto, se advierte que el concepto previo emitido por la CRA no analizó cómo el incremento de actividad de recolección de residuos 39 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el Relleno Sanitario Pirgua y el incremento de la tarifa por la prestación del servicio público de aseo (recolección de basuras), debido al aumento de la distancia entre el punto de recolección y su destino; y la presunta deficiente prestación del servicio de acueducto, por no cumplir con los indicadores previstos en la ley sobre la presión y control de pérdidas de agua afectando las metas establecidas para sus costos y tarifas, configuraban la causal prevista en el artículo 59, numeral 1, del artículo 142, lo que implicó que en el caso sub judice no se cumpliera con el requisito previsto en el artículo 121 ibidem para que procediera la toma de posesión de la empresa.
En otras palabras, de los tres supuestos que tuvo en cuenta la demandada para la toma de posesión, solo uno de ellos (deficiente prestación del servicio de aseo con ocasión del cierre del relleno sanitario “Terrazas del Porvenir” y la falta de adopción de medidas técnicas y presupuestarias con miras a solucionar dicha problemática) se fundamentó en el concepto previo de la CRA, como lo exige el artículo 121 de la Ley 142.
Ahora, el hecho de que la recurrente alegue que la medida impuesta era adecuada y necesaria, allegando como prueba un 40 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documento suscrito con posterioridad a la expedición del acto acusado, no enerva el incumplimiento inicial del requisito previsto en el artículo 121 de la ley 142, toda vez que versa sobre supuestos de hecho acaecidos después de la expedición del acto acusado, por lo que no pueden servir como medio para justificar su motivación, la cual debe darse al momento de ser dictado.
Finalmente, la Sala se relevará de pronunciarse sobre el cargo relacionado con la no exigencia del concepto previo por parte de la CREG, por cuanto COSERVICIOS S.A. E.S.P. también presta el servicio público de alumbrado, toda vez que los argumentos anteriormente estudiados son suficientes para confirmar la decisión del TRIBUNAL de decretar la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 11 de diciembre de 2024, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, de 41 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00782-01 Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de septiembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Salva voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.