CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 26 de mayo de 2022. Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020190018200. No. Interno: 1097-2019. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Demandado: Gilberto Serrato Rivera. Asunto: Pensión de jubilación de beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP contra el fallo proferido por el Juzgado 19 Administrativo de Bogotá de fecha 14 de marzo de 2017, mediante el cual negó las pretensiones invocadas por esa entidad previsional para obtener la nulidad de la Resolución PAP 021782 del 26 de octubre de 2010 con la que la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE reconoció al demandado pensión mensual vitalicia de vejez con efectividad a partir del 15 de agosto de 2008.

De la acción de revisión2. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó como causales de revisión las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a al tenor literal señalan lo siguiente: 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 4 de octubre de 2021, folio 192. 2 Folios 95 al 125 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190018200 Interno: 1097-2019 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Serrato Rivera. 2 «ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables (…)» 3.

Como sustento de la acción, la UGPP sostiene que la sentencia controvertida fue expedida con vulneración de su derecho al debido proceso, por cuanto desconoció que existía falta de competencia por parte de esa entidad para el reconocimiento de la pensión del demandado, en consideración a que esa responsabilidad en virtud de lo previsto por el Decreto 692 de 1994 recaía en COLPENSIONES como encargada de recibir las afiliaciones de los servidores públicos que al 1° de abril de 1994 no estuvieran vinculados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social y de retomar su afiliación al régimen de prima media con prestación definida con posterioridad a esa fecha, como aconteció con el accionado, sin que ésta última fuera convocada al proceso en que fue proferida. 4.

Señala que no correspondía a CAJANAL EICE, hoy UGPP asumir el pago de una pensión a favor del accionado, con lo que la orden del Juzgado 19 Administrativo de Bogotá al no declarar la nulidad del acto administrativo acusado y referir acerca de la obligación forzosa que tiene la UGPP de recibirlo como afiliado, impuso un pago de una prestación irregularmente otorgada y excediendo lo debido legalmente al peticionario, con grave afectación de los recursos destinados al pago de pensiones ajustadas a derecho 5.

Con fundamento en lo antes expuesto, solicita se revoque la sentencia proferida por el Juzgado 19 Administrativo de Bogotá de fecha 14 de marzo de 2017, dentro del proceso ordinario 11001333501920150055400 y en su lugar: «[…] Declarar que al señor GILBERTO SERRATO RIVERA no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de una pensión vitalicia por vejez pagadera por CAJANAL hoy UGPP […] sin que estuviera afiliado para el momento en que cumplió los Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190018200 Interno: 1097-2019 Actor: UGPP.

Demandado: Gilberto Serrato Rivera. 3 requisitos del régimen de prima media con prestación definida y sin que CAJANAL pudiera recibir más afiliados a partir del 1° de abril de 1994 […]». Respuesta a la acción extraordinaria de revisión. 6. Luego de admitida la demanda3, el señor Gilberto Serrato Rivera fue debidamente notificado el 5 de febrero de 20184 y a través de apoderado contestó la demanda5 en la que se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que la acción de revisión formulada resulta improcedente al no configurarse las causales invocadas por la UGPP, por cuanto en ninguno de los actos administrativos expedidos tanto por CAJANAL EICE como por la UGPP dentro del trámite que surtió para obtener el reconocimiento de su derecho pensional se señaló la falta de competencia de esas entidades para pronunciarse sobre ello.

Aunado a que el 4 de septiembre de 2012 la entidad accionante recibió la suma de $5´805.833 por parte de COLFONDOS por concepto de los aportes por él realizados a dicha entidad y a pesar de ello se negó a efectuar la reliquidación de su mesada, incurriendo en un presunto enriquecimiento sin causa. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 7.

La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 249 ibídem6 en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 20037 y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20198. 3 Mediante auto de fecha 13 de diciembre de 2017, visible a folio 129 del expediente. 4 Notificación por aviso visible a folio 140 del expediente. 5 Ver folios 147 – 154 del expediente. 6 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 7 «Artículo 1.

Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190018200 Interno: 1097-2019 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Serrato Rivera. 4 Problema jurídico. 8.

Corresponde a la Sala determinar si los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por la UGPP se encuentran dentro las causales invocadas en su demanda referidas al reconocimiento de una pensión con violación al debido proceso y en cuantía que excede lo debido de acuerdo a la ley, pacto o convención colectiva, (causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003) respecto de una sentencia que negó las pretensiones que la entidad previsional formuló para obtener la nulidad del acto administrativo que dispuso el reconocimiento del derecho pensional del accionado.

Caso en concreto. 9. La UGPP interpone acción de revisión tendiente a que se declaren probadas las causales invocadas y que con ocasión a ello, se revoque la sentencia proferida por el Juzgado 19 Administrativo de Bogotá de fecha 14 de marzo de 2017, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la modalidad de lesividad instaurado por esa entidad previsional contra el señor Gilberto Serrato Rivera en la que se negaron las pretensiones que formuló para obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo que le reconoció el derecho pensional. 10.

Sustenta su inconformidad frente a dicha providencia con las causales de revisión contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, referidas a «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» señalando en primer lugar, que CAJANAL EICE hoy UGPP no es la responsable de asumir el pago del derecho pensional del señor Gilberto Serrato Rivera por cuanto para el momento en que expidió el acto que se lo reconoció, no Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 8 <ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) 3.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.>> Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190018200 Interno: 1097-2019 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Serrato Rivera. 5 estaba afiliado a esa entidad previsional, ni al régimen de prima media con prestación definida y en ese orden, era el Instituto de los Seguros Sociales hoy COLPENSIONES la encargada de atender su solicitud de cambio de régimen como responsable de recibir nuevas afiliaciones, con lo cual vulneró su derecho al debido proceso. 11.

En segundo término, refiere la entidad accionante que el fallo controvertido encuadra en la segunda causal del literal b) de la norma precitada, debido que al negar la nulidad del acto acusado y referir acerca de la obligación forzosa de recibir como a su afiliado al hoy accionado, le impuso el pago de una prestación irregularmente otorgada y excediendo lo debido legalmente a su beneficiario, con grave afectación de los recursos destinados al pago de pensiones ajustadas a derecho. 12.

Al revisar la Sala el fallo proferido por el Juzgado 19 Administrativo de Bogotá de fecha 14 de marzo de 2017, advierte que en su parte considerativa dejó consignado lo siguiente9: «[…] Descendiendo al caso concreto, el estudio de los actos administrativos de reconocimiento pensional y de las demás documentales aportadas por las partes al proceso y que no fueron objetadas, se establece que el demandado GILBERTO SERRATO RIVERA, acreditó haber cotizado al Instituto de los Seguros Sociales en los siguientes periodos: del 18 de mayo de 1970 al 1° de agosto de 1973, del 10 de agosto de 1975 al 27 de agosto de 1975 (fol.51 vlto.).

A la Caja Nacional de Previsión Social en los siguientes periodos: 1° de septiembre de 1969 al 9 de febrero de 1970, del 3 de septiembre de 1975 al 22 de febrero de 1978 y del 18 de marzo de 1979 al 30 de diciembre de 1994 (fol.62 vlto.) y finalmente se trasladó al régimen de ahorro individual con solidaridad, en el que presentó una vinculación del 14 de noviembre de 1995 al 23 de agosto de 2012 (fol.169 y 169 vlto.).

De conformidad con el registro civil de nacimiento, el demandado GILBERTO SERRATO RIVERA nació el 15 de agosto de 1948 y para el 1° de abril de 1994, fecha en que fueron incorporados los servidores públicos pertenecientes a la Rama Ejecutiva del orden nacional, Rama Judicial, Ministerio Público, Fiscalía General de la Nación, Organización Electoral y Contraloría General de la República, al sistema general de pensiones, contaba con 45 años de edad. […] Los tiempos laborados por el demandado al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, corresponden a 7.655 días, equivalentes a 21 años, 3 meses y 15 días de servicio, los cuales son superiores con creces a los 15 años 9 Folio 167 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190018200 Interno: 1097-2019 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Serrato Rivera. 6 de servicios mínimos, necesarios para el cumplimiento de los requisitos contenidos en el inciso 4° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 3° del Decreto 3800 de 2003 y los lineamientos jurisprudenciales contenidos en las sentencias C-789 de 2002, C-1024 de 2004, SU-062 de 2010 y SU-130 de 2013, razón por la cual el demandado, tiene derecho al cambio de régimen pensional en cualquier tiempo, para ser a su vez, beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta el tiempo de servicio o fidelidad al sistema. […] En conclusión y basados en los argumentos expuestos en precedencia, no es procedente el traslado de régimen pensional del demandado y la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en consecuencia, el acto administrativo demandado, se ajusta a lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 3° del Decreto 3800 de 2003 y los lineamientos jurisprudenciales contenidos en las sentencias C-789 de 2002, C-1024 de 2004, SU-062 de 2010 y SU-130 de 2013, razón por la cual, goza de la presunción de legalidad y obliga a las autoridades a aplicarlas, mientras mantenga su validez, razón por la cual la demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – U.G.P.P., no logró desvirtuar la presunción de legalidad de su propio acto administrativo acusado, por lo que continuará surtiendo los efectos jurídicos por los cuales fue expedido, debiéndose negar las pretensiones de la demanda […]». 13.

Con fundamento en esas consideraciones, negó las pretensiones de la demanda encaminadas a obtener la nulidad de la Resolución PAP 021782 del 26 de octubre de 2010, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE “Liquidada” hoy Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP reconoció al demandado una pensión mensual de vejez con efectividad a partir del 15 de agosto de 2008. 14.

Conforme lo anterior, para la Subsección, la UGPP alude a las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para efectos de solicitar la revisión de la sentencia del Juzgado 19 Administrativo de Bogotá y en su lugar, declarar que al señor Gilberto Serrato Rivera no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de una pensión vitalicia por vejez pagadera por esa entidad previsional en consideración a que se encuentra a cargo de COLPENSIONES al no haber acreditado la fidelidad de cotización al sistema de seguridad social en pensiones. 15.

Teniendo en cuenta ello, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio busca introducir una excepción a la cosa juzgada para reivindicar y defender un fin constitucionalmente válido, Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190018200 Interno: 1097-2019 Actor: UGPP.

Demandado: Gilberto Serrato Rivera. 7 como sería la defensa del Tesoro Público, el cual es un bien sagrado de todos los colombianos y en esa medida, dicho medio extraordinario no es solo un instrumento de lucha contra la corrupción, en la medida que a través de su ejercicio se puede solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública. 16.

Conforme a lo analizado y acudiendo al propósito por el cual el legislador creó este mecanismo extraordinario de revisión de sentencias, evidencia la Sala que fue establecido con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida la actividad administrativa de reconocimiento pensional y para enfrentar y afrontar la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas.

Erigiéndose entonces, como una herramienta judicial cuyo ejercicio busca introducir una excepción a la cosa juzgada para reivindicar y defender un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público, el cual es un bien sagrado de todos los colombianos. 17. Lo cual exige necesariamente que las autoridades habilitadas legalmente para su ejercicio desplieguen una ardua labor argumentativa y probatoria tendiente a demostrar precisamente la casual de revisión que invoquen, aportando las pruebas que acrediten los supuestos no solo de la demanda, sino particularmente de la causal alegada, sin que le sea dable al juez de conocimiento, exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo10. 21.

En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta que en el presente proceso la UGPP invocó las causales previstas en los ordinales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se hace necesario analizar cada una de ellas para efectos de identificar sus características a partir lo que la jurisprudencia de esta corporación ha señalado al respecto. 22.

En cuanto a la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 concerniente a «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al 10 Así se señaló por parte de la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado en la sentencia de fecha 5 de febrero de 2019, proferida dentro del proceso 11001-03-15-000-2018-01884-00 con ponencia del Doctor Alberto Yepes Barreiro.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190018200 Interno: 1097-2019 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Serrato Rivera. 8 debido proceso» se ha señalado que es procedente cuando la sentencia atacada reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación del debido proceso, por lo anterior con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado11 ha señalado que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso.

En relación con esta causal, es claro que la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición. 23. Respecto de su alcance, la jurisprudencia ha determinado12 que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. 24.

Ahora bien y frente a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 concerniente a «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» esta corporación ha determinado que sus requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido mediante una providencia judicial; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho13. 25.

En ese orden y respecto del caso objeto de análisis evidencia la Sala que la acción de revisión fue presentada contra una sentencia que negó las pretensiones invocadas por la UGPP para obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo que le reconoció el derecho pensional al accionado, lo cual resulta incompatible con los presupuestos previstos por el legislador para la 11 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto Ruiz. 12 Conforme se señaló en la sentencia de fecha 16 de septiembre de 2021 proferida en el proceso 11001-03-25-000-2016- 01139-00(5051-16) cuya ponencia correspondió al Doctor Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Sentencia del 4 de marzo de 2021 proferida en el proceso 11001-03-25-000-2016-00295-00(1713-16) con ponencia de la suscrita consejera.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190018200 Interno: 1097-2019 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Serrato Rivera. 9 procedencia de las causales invocadas por la UGPP en su demanda, esto es, las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que para su ejercicio requieren que se cumplan las exigencias concernientes a que se trate de un derecho reconocido mediante una providencia judicial con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación del debido proceso cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 26.

Así las cosas, la Sala reitera que la utilización de las causales de revisión debe ser de carácter excepcional, es decir, debe interponerse frente a sentencias, transacciones y conciliaciones judiciales o extrajudiciales en las que realmente se evidencie de manera grosera y manifiesta un exceso y abuso de la normatividad que da origen a la prestación periódica reconocida. 27.

Por consiguiente y como en el caso bajo estudio no se reúnen los requisitos necesarios para acceder a la revisión de la sentencia de fecha 14 de marzo de 2017 proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1001333501920150055400 que negó las pretensiones de la UGPP encaminadas a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución PAP 021782 del 26 de octubre de 2010, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE le reconoció al señor Gilberto Serrato Rivera su derecho pensional, se impone para la Sala la obligación de declararla infundada. 28.

Finalmente, se resalta que en el sub examine no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la UGPP utilizó su derecho de acción desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a que tampoco se encuentra acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del Código General Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190018200 Interno: 1097-2019 Actor: UGPP. Demandado: Gilberto Serrato Rivera. 10 FALLA PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP contra la sentencia proferida el 14 de marzo de 2017 por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1001333501920150055400, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas.

Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmado electrónicamente) (Ausente en comisión de servicios) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http:/relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Visitas/documentos/evalidador.